淮安市民办中小学(幼儿园)改革发展现状、问题及对策研究

张元贵，薛祝其，蔡正鹏，沈志新，张永军

(1.江苏省淮安市教育局，江苏 淮安 223000；2.淮阴师范学院，江苏 淮安 223000)

发展民办教育，是新时代对教育的必然要求，也是我国教育体制改革的必由之路。发展民办教育，不仅减轻了政府负担，还为教育引进了竞争机制，增强了教育的活力和竞争力[1]。淮安市属于江苏省经济欠发达地区，各级财政对教育的投资难以满足教育事业发展的需求，因而需要大力发展民办教育，以此作为公办教育的有益补充。充分调查研究淮安市民办中小学(幼儿园)发展现状，并针对性地提出改革举措，对今后民办教育事业的健康、可持续发展具有一定的指导意义。

1 区域民办教育基本现状

淮安市现辖涟水、金湖、盱眙3个县，清江浦区、淮安区、淮阴区、洪泽区、经济技术开发区、工业园区、生态文旅区、苏淮高新区8个区，总面积1.01万平方公里，总人口534万，其中市区人口95万。全市各类各级学校920所，在校生92.16万人，教职工7.29万人，专任教师6.01万人。其中：幼儿园451所，在园幼儿17.63万人，专任教师0.92万人；小学245所，在校生35.16万人，专任教师2.26万人；中学195所，在校生24.35万人，专任教师2.12万人。

1.1 办学层次、结构、布局较为合理

淮安市中等以下民办教育办学层次主要为学前教育203所(有证园)、小学9所、初中9所、九年一贯制13所、完全中学1所、普通高中6所，十二年一贯制学校没有，民办中职全市有3所。

1.2 党组织建设全覆盖

全市民办学校实行党建工作全覆盖，党的基层组织做到校校设立，党的各项活动也开展得有声有色。目前民办学校中，成立党委的5个，党总支的16个，党支部的164个，党小组的378个。

1.3 办学运行情况总体良好

1)办学条件大幅提升。各地各校都能积极筹集资金，加大投入力度，充实和完善学校的教育装备，实验室和各功能室相继建立，各类仪器设备得到有效补充和更新，其中信息技术、班用多媒体、艺术教室装备水平普遍较高。

2)常规管理井然有序。各地教育行政部门能够遵守《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国行政许可法》及其实施条例和省、市教育主管部门关于民办教育的各项管理规定，及时为符合条件的申请设立学校(幼儿园)举办者办理、办齐各种办学手续，完善办学证件。

3)德育工作创新创优。各地民办学校都能抓好德育工作的“三创三全”运行机制，即“创新德育管理机制，创设德育氛围，创新德育评价办法，全员、全程、全方位”。建立学校、家庭、社会及受教育者“四位一体全交叉”的德育网络，通过德育工作的针对性、多样化，尤其抓好每周一下午的主题班会，把“四文明”创建活动落在实处。

4)品牌意识快速提升。各地各校各学段都有与名校加盟、联姻的意愿并得到了落实。例如市经济技术开发区引进苏州枫桦国际学校，淮阴区引进北大校友团嘉华国际教育品牌，盱眙新马中学与楚州中学、清浦中学、清江中学结成四校联盟，签订了四校联盟协议，等等。

2 当前区域民办教育存在的突出问题

2.1 民办学校教师流动性太大，队伍不稳定

盱眙县第一山中学、涟水金城高级中学、淮安市阳光中学、淮安市吴承恩中学等学校初级以下无职称的教师比例分别为86%、47%、46%、50%。如一学校长期保持无职称人数高比例状态，说明该学校教师流动性太大，就可以定性为风险学校，必须加以指导和防范。民办学前教育幼儿园“两教一保”配备率低，专任教师不足，缺口较大，按照1∶16核算，全市民办学前教育专任教师缺额达1 337人。淮阴区、涟水县、盱眙县的民办学前教育幼儿园专业教师严重不足，幼儿园生师比和班额均大，教育质量和办学水平不高。

2.2 义务教育阶段民办学校招生“掐尖”，招生不规范

有些民办学校为迎合了家长需求，逐年提前“掐尖”招生。虽有文件、政策要求，检查、批评、约谈约束，但仍然无法限制民办学校为了自身的生存与发展而去“掐尖”招生。如果民办学校生源不足，那就意味着收费不足，势必会造成学校赖以正常运转的资金链断裂，学校就不得不停办[2]，因而民办学校大班额、超规模情况比较严重。全市10所超58人平均班额的学校中有3所是民办初中；全市小学轨数超15轨的10所学校中民办占3所；初中超21轨的10所学校中民办校占6所。今后需加大对此类违规招生、班额和轨数超标的行为的监察、处罚力度。

2.3 不同区域物价部门对学校办学成本测算标准不统一

收费定价区域差异偏大，激发校际攀比，促使违规收费，引发社会反响过大。全市淮安区、洪泽区办学成本测算标准明显高于其他县区，如淮安中学、淮安外国语学校收费标准是每学期8 000元，是全市平均水平的两倍。当然，这也说明其他县区教育成本测算标准执行得偏低，形成大部分民办学校欠债运行办教育的现象。

2.4 民办学历教育收费标准平均偏低

政策取消跨年度收费，抽逃资金或滚动发展已经不可能，提前收取学费并超前支出的这个债必须由举办者偿还。由于国家大幅提高教师“五险一金”，民办学校入不敷出变为常态，提高收费标准是解决该问题的有效方法之一。

2.5 民办职业学校财政政策等保障机制落实不到位

2013年起，全市中职阶段全日制在校生均享受免学费政策，民办职业学校与公办职业学校享受同等待遇，同时给予符合资助条件的一、二年级中职在校生每人每年1 500元的助学金补助，但生均公用经费没有拨付。对于民办教育发展资金，全市各级政府财政尚未依法建立，在保障民办教育事业发展的兜底、推进方面也没有完善保障机制。

2.6 历史遗留问题没有彻底解决。

部分学校积累债务过大，负资产学校全市有2家；尚有淮安区、淮阴区政府委托2所普通高中承办义务教育办学，义务教育学校办学许可多年来没有审批、登记；尚有洪泽、盱眙、涟水等地民办学校土地、产权不清晰，官司纠纷不断；某些县区公办教师在民办学校从教的人数偏多，等等。

3 民办教育改革发展对策思考

3.1 积极创造良好舆论氛围，拓宽社会力量办学渠道

1)鼓励各级教育行政部门、教育研究机构和学校先行先试教育教学改革，大力推进相关课题研究，总结推广试点区域学校的先进做法、成功经验，进一步加大对民办教育的宣传声势，造出气势。对于在民办教育改革发展中作出突出贡献的先进集体和个人要加大表彰力度，对于民办教育中涌现出来的先进典型，要重点扶持和宣传，以树立民办教育的良好社会形象，积极营造整个社会共同关心、共同支持和共同促进民办教育健康可持续发展的优良环境氛围[3]。

2)合理布局，消除无证办学。科学规划，统筹调整区域民办中小学、幼儿园结构、比例、规模的协调性和布局合理性。以全市城区教育布局规划为基数，按照幼儿园50%，小学、初中30%，高中50%的比例配置设立民办学校。截至2018年年底，已全部消除无证园497所，积极探索实施公办、普惠幼儿园就近划片入园等举措。通过报纸、刊物、广播、电视、网络和新媒体等新闻媒介，持续加大对《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例的宣传，并通过召开民办教育现场观摩会、经验推介会、理论研讨会，举办教育法规知识竞赛活动，以及教育行政部门选派多个工作检查督导组深入各县区民办学校，进行工作质量检查和课题调研，形成促进民办教育健康发展的有利、和谐的舆论环境[4]。

3)习近平总书记在“十九大”报告中提出的“支持和规范社会力量兴办教育”的精神要义，地方各级政府要在思想上予以重视，在政策上帮扶和优惠，在舆论上引导和宣传，积极探索新时期民办教育发展的特点和规律，深化办学体制改革，积极鼓励、支持和拓宽社会力量(民间资本)参与到民办教育中的途径和方式[5]，在社会上形成良好的社会力量投资办学的舆论氛围，将民办学校、新闻媒体以及广大热心教育的社会人士充分发动起来，逐步形成齐抓共管、结对帮扶的良好局面，以促进民办教育事业长足发展。

3.2 落实民办学校的办学、招生、教学及管理相关权益

1)落实办学自主权。教育行政等部门在对民办学校进行管理和监督的同时，还应当尊重民办学校所享有的的办学自主权，把原本属于学校的各项权力还给学校，减少行政干预。民办学校可根据自身具体实际设置、开展各项教育教学活动，教育行政等部门不能直接介入、干预具体的教育教学活动。民办学校举办者实际控制人变更应当报主管部门备案并公示。对举办实施学历教育的营利性民办学校的注册资本限额1 000万元基数作出明确规定。

2)落实招生自主权。近年来，民办教育事业发展迅速，其办学水平提升迅速，有效地增强了教育服务供给。民办学校在招生权方面，应与同级同类公办学校无差异。各级政府、教育行政部门不得歧视民办学校，不得在招生自主权上搞双重标准、差别化对待。要支持民办学校根据《中华人民共和国民办教育促进法》有关条款的规定，自主确定招生的范围、标准和方式。未经教育行政部门批准的招生简章和广告不得发布[4]。

3)实施教学自主权。中小学校基于自身实际情况，可根据国家课程标准独立自主地开设有各具特色的课程，在教育教学活动中大胆创新，奋力争先。积极推动基础教育段民办学校进行课改实验，按照国家规定和要求，探索有条件推行国际课程的开设。

4)落实办学管理权。民办学校享有法律规定的管理权，但是在实际操作中，在学校管理中受到了教育行政部门诸多条条框框的限制。从长远角度来看，充分落实民办学校办学管理权是大势所趋，教育行政管理部门要充分调研，深入思考，制定出松紧有度、方式灵活的监管机制，才能适应民办教育的进步与发展。民办学校法定代表人应由理事长、董事长或者校长担任[4]。加强党对民办学校的领导，发挥好党组织的政治核心作用，积极做好党建工作。

3.3 加强民办学校各项制度、机制建设

俗话云，没有规矩不成方圆。充分落实民办学校办学管理权，以激发民办学校管理创新，不等于说对民办学校就放任不管，各项规章制度和机制建设就可以不要了。对于发展得好的民办学校，教育行政部门应以此为典型进行积极的调研，召集其他民办学校一起来开展现场研讨，在大家思维的碰撞中，在取得具体实际的成果里，会总结出适应民办学校健康发展的各项规章制度和机制的。譬如，建立健全学校安全管理和维稳制度[4]，化解、防范办学风险是民办教育管理首要任务。学校法定代表人不能把精力全部都放在教育教学中，还要时刻提醒自己是学校安全和稳定工作的第一责任人，对于安全稳定工作时刻都不能放松，其他方面做得再好，安全稳定工作出了问题，一切都归于零。民办学校在学校层面严防安全稳定隐患的同时，还要强化对学生的思想政治教育，提升他们的安全意识和自我保护能力，做好相应的服务管理工作，严防校园安全恶性事件的发生。

3.4 制定优惠政策，加大扶持力度

1)加大公共财政对民办教育的扶持力度。虽说民办教育的发展改变了我国教育投资体制，为国家减轻了财政负担，但现阶段制约民办教育健康可持续发展的瓶颈依然是资金投入不足问题，因而政府部门应在充分调研的前提下，采取多种渠道加大对民办教育的投入，以扶持民办学校的正常运行。譬如建立健全财政补贴，设立民办教育各阶段发展的专项资金[4]；对于某些民办学校开展得好，有竞争优势的服务但政府一时还不能推广普及的，政府可以采取购买服务的方式加以扶持；对于民办学校中家境困难的受教育者，可以向其发放助学贷款、奖助学金等政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施，主要针对于民办非营利性学校居多，而营利性民办学校则几乎不享受上述扶持措施。教育行政部门可以制定相关政策，鼓励、支持民办学校利用自身的办学结余或者受赠的社会资金设立学校发展基金会，建立一定的风险防范资金，专门用于学校今后的事业发展[4]。

2)依法落实法人财产权。民办学校的产权归属问题，从《中华人民共和国民办教育促进法》立法之初就是争议的焦点，因为产权不清晰，严重影响了民办学校的正常运行和可持续发展。对于民办学校举办者投入、办学积累的资产等应制定出相关登记建账的规章制度，明确登记建账范围。此外，还应将学校学费收入、政府资助等公共性资金存入学校银行专款账户，任何组织或个人不得截留、挪用或侵占。主管部门要对学校公共性资金银行转款账户进行监管[4]。在不以牟利为目的的前提下，允许现有民办学校变更举办者，也可有条件地约定变更收益，逐步建立完善举办者有条件退出机制。为了维护学校稳定，设立民办教育发展基金或专项基金应予以支持。学校举办者对学校的管理权以及根据学校章程规定获取薪酬的权利应予以明确。允许民办学校在2022年之前自主保留、选择登记为营利性与非营利性质的权力。

3)落实税费优惠政策。非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。充分发挥税收政策对民办教育的促进作用，充分吸引社会力量(民间资本)以多种渠道和方式加入民办教育领域。虽然营利性民办学校与非营利性民办学校要区别对待，不能与非营利性学校平起平坐，享有同等待遇[6]，但因当前社会发展迫切需要加大对教育领域的资金投入，也可采用税收这一杠杆来予以必要的调节。我们可基于不同时期的社会需求度、教学对象变化等情形，给予营利性的民办学校不同层次的税费优惠政策[7]。

4)支持合理用地。对于民办学校土地使用差别化优惠政策，各级政府要落实，并加大对非营利性民办学校的支持力度。一般情况下，无偿划拨土地优惠政策，不应给营利性的民办学校，主要是由于不能使用国家无偿提供的土地来为个人谋利。但政府可根据各个民办学校的综合实力以及当前市场行情，酌情降低土地使用权价格[4]。

3.5 教职工及受教育者的合法权益要切实保障

民办学校的教师和受教育者，享有法律规定的各项权益，在法律地位和各项福利待遇方面并不比公办学校教师和受教育者低一等。在工龄教龄计算、工资奖金标准、福利待遇发放、考工考级申报、职务晋升批准、科研立项审批、受奖励表彰权益、骨干教师选拔以及业务培训和技能提升机会等方面，民办学校和公办学校的教职工并无区别[8]。

民办学校教师聘任制度需要进一步规范，教师聘用合同要健全。对于实施学历教育的民办学校来说，专任教师显得尤为重要，要严格规定配足配好。增强民办教师待遇，保障民办教师平等法律地位。对于非营利性民办学校教职工社会保障的资金问题，则需要政府部门负起相应的责任，将该资金纳入财政预算一步到位。

3.6 加强党的领导，发挥行业协会作用，加大对民办学校督查力度

1)虽是民办学校，但仍需坚持社会主义办学方向，持续发挥党组织政治核心作用，加强党的建设，坚持党的领导，注重发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。民办学校党组织负责人必须进入学校决策机构和监督机构，这需要在学校章程中予以明确规定[9]。各级政府教育行政部门严格督促民办学校将加强党的领导的要求落细落实。同时教育行政部门要充分意识到民办教育行业协会组织在民办教育事业发展进程中所发挥的独特作用，并予以积极培育、扶持和督管。行业协会可以充当民办学校和民办学校之间、民办学校和政府之间的桥梁和纽带，积极协调民办学校之间关系实现优势互补、民办学校与政府之间关系实现和谐共管，使民办教育事业得以稳健前行。

2)加强对民办学校资产和财务管理的监督。对于民办学校来说，其资产来源渠道多样、结构复杂，因而建立健全民办学校的资产管理制度显得尤为紧迫和重要[10]。民办学校必须按照法律规定建立财务、会计制度以及资产管理制度，并设置会计账簿。其他组织和个人不得巧立名目挪用、抽逃办学相关经费，更不得违法违规向民办学校收取费用。在民办学校退出时，要严格按照法律法规规定的程序，做好财务清算和人员安置方案，保证有序、良性退出[4]。民办学校收费管理应当实行“六统一”管理制度，对收费实行分类分级管理。对于民办学校以各种名义向学生、家长、社会集资或变相集资，必须予以明令禁止，对于违反规定的，必须予以严惩[11]。调整收费标准应当有序进行，防止多频次、大幅度调整，原则上要求2—3年内保持平稳。民办学校收费，要严格按照国家政策规定，及时公示退费办法[4]。

3)集团化办学行为需大力鼓励，但也应严格督查。由于实力雄厚，同一举办者可同时举办多所民办学校，或者几所民办学校基于政策优惠或其他利益驱使组成大的教育集团，在社会上形成了一种集团化办学的现象。对于这种现象的积极部分，我们理应予以大力鼓励，但是对于其中一些不足之处，我们也许保持足够的警惕，比如集团化办学的举办者应当具有独立法人资格，有条件有能力对所举办民办学校承担起管理和监督职责；教育教学过程中，要确保教育教学质量标准；在招生及收费方面不可依靠自身雄厚资源搞垄断，通过强迫收购、霸王合同条款等方式控制非营利性民办学校，从而损害广大受教育者的合法权益，等等。

4)依法加强“两检一评估”和“双督”检查。各级政府要将民办教育纳入教育督导工作范畴，由教育行政部门牵头成立联席督察组，开展对民办学校的定期年检、综合检查、质量评估、行风监督、挂牌督导工作。各项检查和督导工作，要低下身子，沉下心来，真抓实干，不弄虚作假，不搞形式主义。质量评估、给予表彰或要求整改，务必要公正、公平、公开，要有说服力和影响力，要让人在心服口服的同时，明白自身的长处和短处在哪里，知道自己今后努力方向，真正起到表扬先进、督促后进作用。年检、督导和评估结果及时向社会公布，接受社会各界监督[12]。

4 结束语

区域民办基础教育的发展任重而道远，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的各项方针政策，以现行《中华人民共和国民办教育促进法》和“国务院三十条”为主线，以强化制度政策、加强规范管理为抓手，以促进民办教育健康可持续发展为目标，遵循依法治教原则、坚持问题导向、坚持改革创新的基本思路，积极推进区域民办基础教育健康、可持续发展。