农村小学公用经费支出现状及优化思路——以江苏一所乡镇学校为分析样本

于 扬

(南京晓庄学院 党委宣传部, 江苏 南京 211171)

公用经费是行政事业单位用于日常办公、业务活动方面的经常性开支。农村中小学教育经费指保证农村中小学正常运转、在教学活动和后勤服务等方面开支的费用，包括教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、交通差旅、邮电、仪器设备及图书资料等购置，房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等[1]。公用经费是农村义务教育开展的根本保障。

从2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》要求“落实各省(区、市)制订的本省(区、市)农村中小学预算内生均公用经费拨款标准，所需资金由中央和地方按照比例共同承担”，到2007年《财政部教育部关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》进一步要求“提高中西部地区部分省份农村义务教育阶段中小学的生均公用经费基本标准”，“中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额并提前落实”，再到2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》要求“统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额”。国家对农村义务教育学校办学经费投入标准的提升和相关政策的配套实施，使得农村中小学公用经费支出快速增长。但随着义务教育学校建设标准的不断提升和管理要求的深入规范，再加之社会经济发展对公共财政经费增长的约束和农村学校办学中存在的现实问题，当前，农村中小学公用经费支出不断面临新的问题和挑战。

课题组在调研城乡义务教育学校经费使用情况的过程中，收集了部分农村学校公用经费的具体支出情况，并通过访谈法、观察法等方法了解到农村学校办学过程中存在的一些现实问题。虽然生均公用经费拨款基准定额有所提高，但是学校实际运转过程中仍然出现经费收不抵支的现象。本研究选取调研中一所典型的农村小学——N市G小为例，通过具体分析该小学公用经费支出的总量、结构的现实状况，梳理现阶段农村义务学校公用经费收入和支出方面存在的问题，进而剖析导致问题的原因并提出合理化建议。

1 农村学校公用经费的使用现状

1.1 N市G小的基本情况

N市位于东部沿海省份，经济较为发达，城市居民总体消费水平处于全国中等偏上的水平。G小是N市远郊区的一所农村小学，该校共有中心小学1所，下辖村级小学5所，办学点1所，其中中心小学分为东西两个校区，因此在区域布局上共有8个校区。近年来该校学生人数和教职工人员相对平稳，2018年学校共有班级76个，学生2 578名(无寄宿生和随班就读特殊教育学生)，教师160名，其他教职工16人。

1.2 公用经费收入情况

按学生人数拨付的公用经费是农村小学公用经费的主要来源。我国现行的农村小学生均公用经费定额标准是中西部地区600元/人，东部地区650元/人，具体执行过程中各省市拨付标准并不相同，因为不同地区地方政府会根据实际情况和财政条件对定额标准进行调整，即省级、市级、县(区)级不同层级的行政部门，会按照上一级政府定额标准确定本级标准，最低不能低于上级部门的基准定额。2016年，N市颁布了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，提高生均公用经费基准定额至小学每生每年1 000元，初中每生每年1 300元。G小所在城区自2016年春季开始一直沿用这一标准拨付。2018年G小生均公用经费拨款总额为257.8万元。

调研中我们发现，在G小实际办学过程中，250多万元的公用费用根本不足以维持学校日常运转开支，因此除了生均公用经费拨付之外，小学还会得到财政部门一部分专项经费拨付。G小学每年会将学校场馆建设、大型修缮的需求预算提前递交申请，区财政会根据申请金额和实际核算情况给予专项经费拨款。对G小的日常维修费用和办公设备等购置费等，区财政也会根据实际给予一定比例的专项补助。除此之外，财政局还会不定时补助一些学校运转中非常规化的项目，例如2018年由于开展校园安全建设的需要，区教育局提升了安保工作标准，学校统一执行聘请第三方专业公司负责校园安保的工作，由此带来的保安劳务费支出，三分之二由区财政统一负担；G校配备校园电子监控设备，区财政将所需费用的50%作为专项经费拨付。2018年，G小各项专项经费补助共392.6万元，其中学校场馆建设和大型修缮费用232.38万元，日常维修和设备购置费用110.76万元，非常规项目费用49.46万元。

1.3 公用经费支出情况

调查中我们发现，针对报表中其他资本性项目下的房屋建筑物购建和大型修缮两部分，N市教育财政执行严格的预算申请流程，实施全额专项拨款，收支相等，而且这两项也不属于《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》规定的公用经费支出范围内[1]，因此在表中并未列入。但办公设备购置等项目不同城区补助比例不同，未补部分仍需要学校公用经费承担，因此我们列入下表，便于比较公用经费的整体收支情况。

表1 N市G小2016—2018年公用经费支出情况表(元)

资料来源：根据2016年到2018年N市G小财务报表中涉及公用经费支出相关内容整理

三年来G小公用经费支出总量涨幅明显，由2016年的363.88万元增长至664.66万元，年均涨幅达到41.33%。其中具体项目开支的变化情况不一，但一定程度上都反映出农村小学办学开支中面临的普遍问题。

学校办学中物化要素成本持续上涨。随着经济社会发展，国内市场能源、物资、设备、物流等一系列生产要素的成本不断上升已经成为普遍的现象，这种成本上涨的压力也逐渐传递到农村学校办学过程。2016—2018年，G小的办公费、印刷费、水费、电费、办公设备购置几项都有着明显的增长，其中印刷费和办公设备购置支出更是出现了成倍上扬。这些都属于学校运营中的刚性支出，是造成公用经费总体上涨的重要因素。

管理要求提升推动开支快速增长。近年来G小所在省市相继开展义务教育学校标准化建设，并且大力推进校园安全建设。标准化建设相应带来学校管理要求的不断提升，校园设施更新维护、安保消防设施配套、绿化保洁物业等一系列新型管理要求都需要大量经费的支持。G小2018年安保费用和维修(护)费大幅增长就是因为原先学校自聘保安管理的模式被服务外包模式替代，相应消防安保设施更新换代所引起的。

人员性支出压力巨大。公共经费中原本劳务费支出主要用于支付必要外聘人员所产生的劳动报酬，但现在却需要支付大量非在编教职工的劳务经费。G小除了在编教师外，还长期聘用代课老师以应对编制缺少、大量民转公教师集中退休、相关部门抽调和长期大病、二孩等情形。教学人员以外学校还需要聘用保安、保洁、水电工等其他工勤人员。由于校区众多，G小常年工勤人员也维持在15—20人左右。这样一来，大量非在编人员带来的工资福利等劳务支出不容小觑，随着全社会人力成本的上涨，这部分费用也呈现快速增加。三年来劳务费、福利费、其他工资福利支出、伙食补助费这四项之和的年均增幅已超45%。

1.4 公用经费收支缺口

从调研中掌握的基本数据估计，2018年G小按生均公用经费拨款基准定额的公用经费257.8万元，除学校场馆建设和大型修缮外获得财政专项经费补助共160.22万元，而全年公用部分支出664.66万元，公用经费缺口达到246.64万元。公用经费拨付的严重不足，使G小常常维持不到半年就出现赤字，需要向教育局频繁申请临时额外资金拨款来填补日常开支的缺口。每到年底，公用经费不足时还会使用挂账的方式处理，造成账面大量应付账款的存在，变相利用时间周期转嫁经费不足的压力，寅吃卯粮。

2 农村学校公用经费支出中存在的问题及原因

2.1 刚性支出居高不下，人员性开支占比巨大，支出结构有待优化

早在2001年财政部、教育部出台的相关文件中就已经对农村中小学公用经费支出进行了基本类别划分，即业务费、公务费、设备购置费、修缮费和其他费用五类[2]。2006年新的管理办法虽然取消了大类划分，但这个分类对于我们分析公用经费支出结构还是具有指导意义的[1]。根据上述分类思路，结合N市G小实际支出项目和具体使用情况，我们将现有公共经费支出项目分成了五大类，其中公务费包含办公费、印刷费、水费、电费、邮电费、会议费、公务接待费用、学校保安费用、校园保洁费用、校园绿化费用和其他交通费用；商品设备购置费包含办公教学设备购置、信息网络及软件购置和其他商品及服务支出；修缮费主要指日常维修(护)费；业务费包含教师培训费用、其他培训费用和学生活动费用；人员性开支包含劳务费、福利费、其他工资福利支出和伙食补助费。下表是分类汇总后N市G小从2016年到2018年公共经费各类支出占比情况。公务费、商品设备购置费和修缮费实际上是维持学校运转的基本费用，可以说是学校办学的刚性成本，这部分费用占到了全部支出的50%以上。业务费中培训支出和学生活动支出是真正用于教育教学、提高教师素质、改善课程质量和教学质量的支出，但这部分经费在全部支出中不到10%，占比还呈现下降的趋势。剩余人员性支出占比超过40%，已经成为公用经费中沉重的负担。这样的支出结构分析反映出两个问题，一是中央文件明确规定“教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5%安排”，但就现在G小的支出情况来看，这一指标并没有达到；二是文件同时规定公用经费“不得用于人员经费”[1]，但显然G小的情况也并不符合。

表2 N市G小2016—2018年公用经费支出分类占比情况(%)

学校办学中大量代课教师的存在是造成公用经费不得不用于人员性开支的主要原因。教师缺编已经成为学校教育工作中的一个普遍问题。一方面来自于教师岗位吸引力不足，城市周边的农村小学往往处于师资双向选择的末端，即便在教育局招聘过程中也存在报考和签约名额不足的尴尬，给具体学校的师资配置带来巨大压力；另一方面，大量民转公教师集中退休、相关部门抽调、长期大病、二孩等情况也一直困扰学校办学。义务教育公办小学人员工资福利都是按照编制核拨，各种各样的临时聘用人员费用除了公用经费支出别无他法。学校办学中员工的基本福利需求是公用经费中人员性开支的另一组成部分。调研中G小工作人员反映，在中央“八项规定”落实、福利费用收紧后，教育财政拨款已经没有这部分经费，学校教职工福利品发放除工会经费外要从公用经费中开支；日常工作中人员伙食补助也需要从公用经费开支。G小现有代课教师37人，按照每名代课教师每月3 200元的工资福利支出(含社保缴费支出)，一年支出超143万元；由于分校区办学，学校现共有保安15人，保洁7人，物业人员若干，保守估计每年光这部分人员劳务费用支出就超过60万元，再加上伙食补助费用，一年公用经费中42%的人员性经费支出确实也是不得不花的。

2.2 客观和主观原因并存，支出总量远超收入，造成经费严重不足

G小公用支出总量超过收入，长期存在经费严重不足的情况，既有客观现实的原因，同时也反映出许多主观政策因素的局限与束缚。

从客观原因来看，各种生产要素成本的持续上涨已经是当前社会发展中的一个不争事实，而生产要素的价格上浮必然也会通过人力、商品、服务等将压力传入学校的办学过程之中。调研中我们发现，G小是一个典型的多校区办学乡镇学校，学校的8个校区分布在乡镇的不同地区，但是每个校区学生数均超过100人，不足以享受国家“对学生规模不足100人的村小和教学点按100人核定公用经费”[3]的规定。由于校区分散，办学过程中缺乏规模效益，人员、设施配备、校园管理和维护等工作投入明显提升，推动了办学成本的增长，无形中加大了经费开支。此外，国家一直重视农村学校建设，不断提升管理标准，校园安保、消防、保洁、绿化、物业等一系列工作规范化的背后是更多的经费投入支持。

从主观政策因素来看，G小的各项经费支出基本可以代表当前农村小学公用经费支出的真实状况，相关费用也在合理的范围之内，但办学过程仍然存在缺口，一定程度上反映出教育财政现行经费拨付无法满足现实需要。首先，生均公用经费标准较低。2016至2019年，N市居民消费品价格指数和商品零售价格指数都出现了明显上涨，调研中我们了解到N市不同城区执行生均公用经费拨付标准存在差异(表3)，其中位于主城区和近郊区的两个城区标准都有所上涨。即便这样，这些城区的学校也存在经费不足的情况，况且同一城市办学成本的差异往往不会非常明显，可见G小现行的拨付标准在整个市域范围内是比较低的。其次，公用经费核算拨付依据不够科学。现行公用经费拨付是按学生数量核算，而忽视班级数量、校区数量等因素的影响，而现实中学校办学需求不会因学生数量多少而出现较大差距，却会随着校区增加而几乎成倍增长；多校区办学带来的规模效益低下还体现在人员配置上，通常学校的师生比、其他工勤人员配比总会存在一定缺编或损耗，随着校区增多，这种不匹配的情况也会被放大，给公用经费带来巨大压力。再次，现行经费拨付办法无法满足支出需要。现行公用经费来源以生均公用经费为主，专项经费为辅，但专项经费拨付有着一定的项目和额度约束，实际拨付过程中仍然受到区财政状况和其他因素的制约。农村学校一边面临的是更高的管理要求和管理标准，而另一方面却缺少固定的经费支持，办学存在诸多困难和挑战。

2.3 公用经费长期不足给学校管理规范和长远发展带来影响

调查中我们了解到，虽然学校每年存在公用经费缺口，但最后都会由区教育局或相关主管单位通过各种形式的财政经费填补，学校的正常教学工作开展也没有受到影响。但深入思考后我们发现，长期在办学经费短缺的状态下办学，给学校管理人员和教职员工带来的问题并不容忽视。

从管理规范和隐形成本上分析，以G小为例，除学校场馆购建和大型维修方面有专项经费，学校安保建设、办学设备购置、校园日常维护和发展特色项目有少量专项补助资金外，没有其他固定专项补助，生均公用经费不足以支付公用开支时往往需要学校领导多方筹措资金，而每次申请的资金有限，只能解燃眉之急，没过多久又要重复报告、申请、等待审批的系列流程，无形中给学校办学增加隐形的交易成本。小学校长的时间和精力在行政领域的过度占用，实际上是一种教育资源的浪费，由此还会耽误正常的教学管理工作。同时，为了学校办学需要，在经费紧缺的情况下，学校领导也不得不寻找应急解决办法，由此引发的其他经费临时挪用情况时有发生，给学校财务管理也带来了隐患。

表3 N市部分城区义务教育生均公用经费拨付标准(元)

资料来源：根据调研数据内容整理

从学校发展来分析，前文G小公用经费支出明细和结构情况表对比中不难看出，用于学校发展性、内涵性建设的业务性支出总量和占比都呈现缩减的态势，这说明随着刚性支出和人员成本的不断增长，学校发展性经费支出面临被侵占的现实问题。调研中我们发现，G小部分校区存在教学设施、生活设施老旧，图书资源陈旧、内容单一、无法得到及时更新的情况。学校负责人还反映信息化设备配备到位后，如何使用教学，以及相应的管理和维护都需要进一步投入资金开展，但以目前的经费情况确实难以顾及。“网络和数字教育资源只有到使用环节才能变成现实的教育资源。”[4]发展性经费的投入远不止硬件设备，而其收效也不是一天两天就能呈现的，这些现实问题和潜在的经费压力往往束缚了学校管理者的思想和双手。先进的设备并没有真正发挥应有的作用，造成极大的资源浪费，进而更深层地影响到老师和学生的素质发展。

3 优化农村学校公用经费支出的对策建议

3.1 进一步强化农村教育发展的政策取向，保障农村学校公用经费投入

外部环境对农村教育有着强大的塑造作用。农村学校经费政策取向和制度落实就是政策环境对教育发展最直接的体现。20世纪以来，我国对教育特别是农村教育的关注，以及相关政策的出台和实施，极大地推动了农村教育的发展。但农村学校与城市学校的差距并不是一朝一夕就能缩短乃至完全消失的。农村学校历史积累、现实状况和发展潜力上的不足是实施积极差异政策的现实要求。此外，任何公共投入都受到地方政府财力约束，特别是农村小学，县级政府自身财政实力和公共支出压力，势必会对农村教育经费的投入产生消极影响，而财政主体的其他政绩利益追求，也会促使经费投入流向短期内更能体现政绩的领域，而忽视农村教育领域，进而出现教育经费拨付滞后于学校发展需要的问题。面对这样的情况，也只有在未来教育改革和政策创新中继续延续向农村倾斜的积极差异取向[5]，进一步突出农村教育的重要性，强调农村教育发展的先决性和公平性，才能在当前公共财政收入吃紧的现实压力下，保障农村公共经费的正常投入与稳步增长，真正推动城乡义务教育一体化的发展进程。

3.2 明确各级政府经费投入的主体责任，加强经费拨付与使用监管

明确公用经费在现有投入体制中的投资主体责任。2019年6月国务院办公厅印发《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》强调“以义务教育为重点，适度加强中央财政事权和支出责任，强化地方政府分级负责机制”[6]，并提出经常性事项支出要明确中央与地方财政分担比例，阶段性任务和专项性工作支出则由地方财政统筹，中央财政通过转移支付的形式予以支持。根据中央要求，各地方政府需要尽快出台相关方案，进一步明确不同层级政府的事权和支出责任，建议将公用经费支出安在基本运转保障和学校长远发展等领域的不同功能划分模块，按模块落实各级政府的责任比例。完善地方政府财政投入的激励机制，积极发挥政策干预的作用，提升政府对于教育的努力程度。严格执行监管制度，确保财政主体责任的落实，避免政府“缺位”和责任转嫁的情况发生。

3.3 优化改进农村学校公用经费测算办法，提升生均公用经费拨付标准

原先生均意义上的公用经费测算办法遵循的是“自上而下”的政策导向，更多关注的是主体层面投入的公平[7]，单纯以“学生数”为测算依据在现实执行过程无法兼顾不同地域、不同学校的各种情况，事实证明给农村学校发展带来了诸多制约，已经无法适应当前学校发展的需要。从经费使用用途上来看，与学生活动支出联系最紧密的是学生数，与教师培训支出联系最紧密的应该是教师数，与办公室设备和仪器设备购置相关的应该是教师数量和班级数量，与校园安保、绿化、保洁物业支出联系最紧密的应该是校区数；从经费效益上而言，除了保障学校基本运转，更应看到学校长远发展的需要，把关注的重点放到教学改革与师生权益保障方面，切切实实地从农村学生学习生活、成长成才的角度出发，充分利用各项资源办好优质教育。这就要求经费测算不但要考虑总量还要适当在发展性项目上予以倾斜。因此，现阶段要在充分调研学校情况和需求的基础上，建立以经费使用各种用途为横向标准，以学生数、教师数、班级数、校区数为纵向标准，再结合学校发展阶段、地域气候条件、固定资产使用周期、配套服务需要等现实情况构建多维度立体化的公用经费核算体系。依据经济社会发展的实际，逐步提升生均公用经费拨付标准，以适应农村学校的办学需求。

3.4 完善制度加强预算，扩大专项经费和“以奖代补”等经费拨付力度

G小公用经费中人员性支出占比过大的问题已经成为现阶段农村义务教育学校办学中的普遍问题，这部分人员性支出很大一部分原因来自于教师短缺，当然还有一些是由于学校校本课程的外聘老师以及其他工勤人员的聘用需要。针对不同的情况，应该采取不同的处理方式应对。一方面完善农村师资资源配置制度，在教师招聘、教师流动方面继续深化改革，积极落实农村教师支持计划，缓解农村小学的师资缺编困难，有效遏制由于师资不足问题转嫁学校公用经费支出的恶性传导。另一方面完善财政预算，把握学校各项业务开展的支出需求，规范农村学校办学专项经费补助和奖励办法，扩大专项经费和“以奖代补”等经费拨付力度。在深入调研、科学核算农村学校教师和工勤人员配置的基础上，做好自行聘用人员的专项补助，在提升学校发展和促进教育改革的基础上设立学校特色发展项目专项补助。控制单纯用于人员的福利性经费开支，引导经费投入向提高办学质量的项目领域倾斜。按照学校办学实际开支需要确立专项经费扶持的内容框架，根据具体的情况核算补助金额，细化专项经费申请办法，简化学校申请流程，构建科学动态的专项经费拨付机制，做到定时足额拨付。

3.5 优化农村学校经费开支，提高公用经费的使用效益

优化农村学校经费开支，加强学校预算管理，确保公用经费在基础性领域和发展性领域合理分配，提高资金使用效率。规范经费使用范畴，在专项经费制度不断完善和“以奖代补”力度不断扩大的基础上，逐步明确公用经费的使用范畴，借助公务卡报账等手段，规范学校公用经费的使用。引入成本管控的理念，避免铺张浪费，严格管控“三公”经费的支出数量和使用领域。继续执行经费使用公示和督察检查制度，接受不同层级的主体对学校公用经费的监督，增加学校公用经费使用透明度，保障全社会对于教育经费使用的知情权。