我国行政权监督研究述评

2020-01-18 19:05:21苏小阳吴卫军
黑河学院学报 2020年11期
关键词:行政监督行政权权力

苏小阳 吴卫军

(电子科技大学 公共管理学院,四川 成都 611731)

行政权是国家行政机关依法享有执行国家法律、管理公共事务的权力[1]。行政权具有天然的腐蚀性、扩张性及强制性等特质,极易在行使过程中发生权力的异化,进而引发一系列尖锐的社会矛盾、问题。孟德斯鸠曾言:一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验[2]。因此,为确保行政权被严格依法行使,避免行政权异化侵害公众合法权益,强化行政权的监督制约显得尤为重要。基于此,我国学术界顺应时代之需,适时开展了诸多行政权监督方面的研究,与之相关的研究成果遍布学术论文、著作,以及各类社科课题之中。为进一步了解我国学术界在行政权监督这一论题上所做的研究概况,本文拟对国内学者这些年来发表的相关论文做一研究述评。

一、政府行政权力监督研究概况

本文以中国知识资源总库(CNKI)为检索源,以 “篇名” 为检索项,以 “行政权力监督” 或与之含义接近且常用的同类概念为检索词进行检索,查得与研究主题高度相关的文献数为:篇名中含 “行政权力监督” 检索词的文章249篇,含“政府权力监督” 检索词的文章87篇,含 “公共权力监督” 检索词的文章133篇,合计469篇。上述论文均发表于20世纪90年代以后,其中仅有20余篇论文发表于核心期刊。该数据并未完全将契合研究主题的所有论文囊括在内,因为篇名中可能存在使用其他主题词,但却属于该论题的文章未被统计在内,如有些文章可能使用 “权力制约”“公务员监督”,或是更具体的行政权监督。尽管如此,400多篇论文已足以反映该领域的主要研究内容及关注点。

监督实践中,行政权监督的主体可以划分为多种类型。根据党的十八届四中全会《决定》内容,行政监督方式可分为党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督八类。相应地,行政监督的主体应包括党组织、人大、行政机关、政协、检察院、法院、社会公众、新闻舆论这几类较为合理。近几年,国内学者偏好从监督主体视角具体开展行政权的监督研究。从宏观整体性行政权监督研究,到监督主体细分化的行政权监督研究,反映了行政权监督研究的细化和深入。对此,为进一步探究监督主体细分化的行政权监督研究概况,同样以 “篇名” 为检索项,检索词中同时包含 “监督主体” 和 “行政监督” 进行复合检索,查得相关主体在行政监督方面的发文情况:人大19篇,行政机关15篇,检察院27篇,法院2篇,党组织22篇,政协5篇,社会公民8篇,新闻媒体12篇,合计110篇。上述检索结果表明,自20世纪90年代以来,国内学者基于监督主体细分化视角研究行政权、政府和公权力监督的文章达110篇,占查得的行政权监督研究主题文献总量469篇的23.5%,这说明学术界从监督主体视角开展的行政权监督研究规模还不大。综上表明,无论是从整体上研究行政权监督的论文,还是从细分化的监督主体视角深入研究行政权监督的文章,总体而言其数量都相对不多。

二、政府行政权力监督研究的主要内容

在400多篇契合研究主题的文献中,笔者选读了其中100多篇相关论文,并且认真阅读分析了比较有价值的60余篇代表性文章。总的来看,在研究趋势演进上,行政权监督研究从多元参与分工制约走向模式整合、形成监督合力,从单纯制度分析框架转向制度—技术分析框架;在研究内容上,主要涉及行政权监督的必要性及意义探讨、体制机制缺陷分析、监督效能优化建议、国外权力监督经验借鉴等方面;在研究方法上,主要从政治学、管理学、经济学、法学、社会学等学科视角,运用多学科方法对行政权监督问题进行深入研究。下面从研究内容上来概述已有国内行政权监督研究的具体情况。

1.对行政权监督必要性的研究

随着社会的发展,行政权的扩张已然成为一种历史趋势,且行政权的个体过度行使导致其有异化倾向性。行政权的扩张和异化都可能对公民的合法权益产生侵害,所以,对行政权进行监督制约是必要的。对此问题,一些学者明确表达了自己的看法,比如,刘春湘等指出监督是与权力共存的一种普遍的管理现象,凡存在权力的地方就必然有权力监督[3]。韩娟在考察行政权 “疆域” 演变历史之后,认为行政权的过度扩张,使得对行政权的制约成为一种必然[4]。席良民在研究中指出,行政权缺乏控制与制约必然导致其滥用,所以,建立和完善行政权制约、规范机制十分必要[5]。上述学者的观点表明,在行政权监督必要性问题上,学术界是持肯定态度的。对行政权监督制约的必要性认识是该研究的基础,贯穿在20世纪90年代以来几乎所有关于行政权监督的研究中,只是在不同时间段上,研究的程度、认识的深浅不同而已。

2.对行政权监督类型划分的研究

通过分析各类行政权监督研究成果发现,从整体层面研究行政权监督问题的文章,内容上几乎都涉及基于某种标准的行政监督类型的划分。这种划分是从广义的行政监督视角进行的,概括而言,大致包含立法机关、行政机关、司法机关、政党、社会团体、新闻舆论、公民等几类主体。如叶战备等认为,我国行政监督方式主要分为党内监督、人大监督、行政监督、法律监督、民主监督和舆论监督六种[6]。王爱冬等在探讨公共权力监督有效性问题时表示,我国的权力监督机制包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、政协监督、社会监督等[7]。林芳新以监督主体为标准将行政监督分为行政机关自我监督、行政系统上下级的监督、行政专门职能监督、司法机关的监督、政党的纪律监督、新闻舆论监督、社会团体和公民的监督七类[8]。以上几篇文章所列举的行政监督类型划分较为全面且有一定代表性,反映了学者们在该问题上的相关认识。

综合来看,虽然学者们对行政监督类型的划分有些差异,但基本看法大体是一致的。行政监督类型的划分能够深化对行政监督组织结构、运作方式的认识,也便于从总体层面开展行政权监督的后续研究,具有重要的实际意义。这种划分在行政权的宏观层面的监督研究中比较普遍。

3.对行政权监督存在问题的研究

社会生活中,行政权违法行使并不鲜见,表明对行政权的监督还需加强。行政权监督效果不符合预期,是多方面因素共同作用造成的结果,这在诸多行政权监督研究中都有论述。学者的观点可分为两大类:一类认为是体制、机制方面的因素;另一类则认为是非体制因素。

第一,体制机制方面的因素。这类因素主要是指监督体系间职能交叉,监督机构缺乏独立性,法律制度不完善,监督机制间缺乏协调等方面。比如,隋淑贵认为监督体系在结构上缺乏有序性和统一性是我国公共权力监督存在的一个不足[9]。毛细荣认为,我国权力监督制约机制存在监督机构松散、缺乏独立性以及监督的权力与手段不强等问题[10]。杨立新认为,行政权监督的法律规范尚不完善是我国行政权监督面临的主要问题之一[1]。

第二,非体制机制因素。这类因素主要是指主体意识淡薄,监督者素质不高,监督方式单一,环境氛围的制约等方面。例如,黎瑞在论文中指出公民监督的主体意识不强是导致公民监督公共权力效果不理想的一个原因[11]。杨江波认为,监督人员素质不高是制约公共权力监督效能的一个因素[12]。陈胜华认为,监督主体的责任意识欠缺、监督权落实的社会氛围不浓等是我国公共权力监督有效性不高的两类原因[13]。

学术界对于行政监督所存在问题的认识、看法,就广度而言基本能够反映出我国行政监督问题的研究现状,但其研究深度还不足,导致对策建议过于笼统、原则化,实际可操作性较差。比如,怎样健全行政监督的体制机制,完善行政法律、法规哪些具体内容等问题,是行政权监督中特别需要解决的实际问题,对诸如此类的研究相当薄弱。

4.行政权监督效果提升的对策研究

开展行政权监督研究其目的就是为了提升行政权监督效果,规范、制约行政权行使,保障公民的合法权益免受侵害。因此,研究中能否提出具有参考价值和可操作性的对策建议,直接反映出研究的价值和水平。对于已有对策研究,可以从两个维度来具体考察。

第一,整体性对策研究。主要指从宏观行政监督视角给出对策建议,内容大致涵盖健全监督体制机制、完善监督法规制度、强化监督主体职能、拓宽监督渠道、培育监督意识与文化氛围等方面。如胡长征提出强化党和国家监督主体的监督职能、拓宽社会监督渠道、加强监督立法、规范监督程序、完善监督方式、营造监督文化环境六条公共权力监督对策[14]。王美文从公共权力二元监督视角提出优化监督效能的对策:重塑国家与社会关系,培育引导公民意识,鼓励专业化社会组织参与,加强党的监督,落实人大监督,改善行政监督,健全司法监督[15]。武浩从权力制约、权利制约和道德制约三大途径出发,提出了 “完善公共权力监督体制,拓宽监督渠道,规范监督程序和方式,健全公共权力监督机制,加强监督立法” 等具体对策[16]。以上监督对策相对较为全面,具有一定代表性。

第二,专门化对策研究。指围绕特定监督主体或专门监督方法开展行政权监督研究并给出相应对策,比如,从权力的公众监督、媒体监督、人大监督、社会公众监督、审判监督、检察监督、审计监督等视角开展相关对策研究。具体来讲,张昶从群众监督视角提出加强群众对公共权力监督的具体建议:提高群众监督相关意识与素质、构建群众监督相关体系与规范、创新群众监督相关途径与渠道、増强公共权力运行透明度[17]。何旭、陈震林认为,要发挥新媒体在权力监督中的作用,要建立并完善相关法制保障机制、网络监督复合型人才机制和权力监督组织机构机制[18]。万宝凤认为,检察机关可以通过再审抗诉、检察建议、提起行政公益诉讼三种检察监督方式对行政权进行规制,以实现检察权对行政权的监督制约[19]。上述对策选自不同监督主体,观点具有一定深度、典型性。

行政权监督的对策研究是研究的重点内容,已有对策内容较为全面,但都有些笼统、泛化,具有实际操作价值的对策方案很少。此外,研究视野还不够开阔,创新性成果也不多见,从比较视角、技术规制思路开展监督对策研究的文章缺乏,学界应适当加强这方面研究。

三、行政权力监督研究状况简要评价

当前,我国政府虽不遗余力地推进反腐倡廉工作,反腐败斗争取得阶段性胜利,但有关形势依然严峻复杂。因此,开展行政权监督研究具有重要的理论意义与实践价值,我国学界也适时回应了新时期社会这方面的需求。近几年,随着行政权监督研究的深入开展,国内逐渐出现了一些新的研究思路、研究取向,这些变化反映了学术界对行政权监督的新认识,是行政权监督研究的新发展。具体来讲,这些新变化为:其一,研究从单纯制度分析框架转向 “技术-制度” 二元分析框架[20]。其二,行政权监督认识从多元参与分工制约走向模式整合、形成监督合力[21]。其三,逐渐关注国外权力监督实践,积极开展启示、借鉴研究[22]。上述研究变化反映出国内行政权监督研究在未来可能的一种发展趋势。

在监督效果优化上,学术界在宏观层面形成了一致性看法,普遍主张进一步健全行政监督体制机制、完善行政监督法律法规、拓宽监督的渠道、培育监督意识及氛围、强化各监督主体职责等以提升我国的行政权监督效果。总体而言,已有研究成果初具规模,涉及内容比较广泛,并取得了一批具有参考、借鉴价值的研究成果。但仍然存在一些问题或不足,如研究深度还不够,缺乏创新性成果,研究视野还要进一步拓宽。此外,还存在多数对策内容较为笼统、原则化,实践可操作性较差,应用价值也较低。这些都有待在今后的进一步研究中深化、完善。下面根据研究发现,对其中最突出的几大问题进行详述。

1.监督主体研究上存在失衡问题

上文检索了8类不同监督主体在行政权监督研究中的有关情况。从检索结果反馈来看,监督主体细分化的行政监督研究存在两大失衡:其一,监督主体细分化的行政监督研究论文占比低,仅占该主题检索论文的23.5%。监督主体的细化反映了行政监督研究的深化,故应更加重视从细分主体视角开展相关研究。其二,监督主体内部,分布有失均衡。根据检索情况来看,检察院、党组织、人大等主体文章数量相对较多,而法院、政协、社会公民等主体的文章数量相对较少。可能由于前面几类主体在行政监督中,作用和地位比较特殊的缘故,因而更加受到研究者青睐。

从特定主体视角研究行政监督问题,既是提升各监督主体行政监督效能的途径,又是深入开展该论题研究的客观需要,并且还能够增进对特定行政监督的专门认识。因此,一方面,需要在整体上加强从各监督主体视角进行的行政权监督研究;另一方面,要注意避免监督主体间研究的失衡,其实法院的行政诉讼、政协的建言献策、社会公众的监督等在行政权的监督制约中还是相当重要的,不应该忽视这几类主体的行政权监督研究。

2.缺乏非常态下行政权的监督研究

国家治理可分为常态治理和应急治理两种模式[23]。同理,行政权的监督也有常态监督与应急监督之分。对于紧急状态下行政权的行使是否需要接受监督的问题,笔者认为是需要的。因为用权就必受监督,无论何时、何态下行使行政权力都应该受到相应的监督制约,这是由权力的本质属性决定的。遗憾的是,专门检索、分析国内行政权监督研究的论文,尚未发现关于应急态下行政权监督的具体研究。这不能不说是行政权监督研究的一大缺陷,需要在今后该论题的研究中进行弥补。

对于应急态下行政权监督,笔者认为应以事后审查为主,过程监督为辅。考虑到事态紧急,在行政权的行使过程中应以立法规制为主,法律预先对紧急态下行政权行使的基本范围、程序步骤、行使方式等作原则性规定。行政权力行使者应按法律规定正确行使其权力,任何违法行使行政权的行为都是无效行政行为,都要承担相应的违法后果。待事态平息后,由专门机关启动紧急态行政权事后问责程序,并吸纳其他监督主体共同对应急态下主要责任人的公权力行使行为进行全面审查、问责,奖功罚过,促进行政权规范行使观念的养成。

3.在行政监督研究上存在两大研究倾向

从总体上来看,目前国内研究行政监督问题的文章较多,但基本上都为规范式研究,并且研究模式僵化,以现状-问题-对策研究形式为主。此外,还发现在该论题的研究中存在如下两大研究倾向:

第一,偏重静态研究,忽视动态研究。所谓静态研究,主要指从体制设置、制度安排以及法律规定等角度研究行政监督所应具有的客观形式,而不考虑权力行使过程中不同环节相应监督主体的监督方式及程序。动态研究是指结合权力行使过程的不同阶段、环节,所应具体接受有关监督的方式、步骤及程序等来研究行政监督问题。一般来讲,动态研究更具有应用价值。因为,权力行使具有阶段性、过程性,在不同权力运行环节应接受不同形式的权力监督,只有这样才能切实保障行政权的合法依规行使。根据研究反馈来看,动态方面的研究文章极少,几乎为空白,这需要引起重视并予以加强。

第二,重视形式构建研究,忽视监督效果研究。该主题的研究论文重点关注监督体制、制度的构建,主张完善监督法律、拓宽监督渠道以及培育监督意识等,而对于行政监督很重要的一个方面——实际监督效果却鲜有研究。不考虑监督的效果,监督将流于形式。监督效果研究是指对于特定监督方式、方法在行政权力规制中所发挥效力程度的研究,即监督方式实际发挥影响力大小、多大程度上达到了预期监督目标。效果研究所要解决问题为方式、方法的选择和监督结果预测。资源具有稀缺性,效果研究能帮我们了解方法手段的有效性,并找出最佳方法,然后重点去改善它,从而最大程度地实现监督预期目标。

4.对国外行政监督经验介绍、借鉴不足

行政监督研究是各国学者共同面临的一个研究课题。参考与借鉴国外的成功经验、有益做法不失为一种明智的比较研究方法。虽然各国在政治体制上存在差异,但就一些具体制度、做法而言,其中不乏值得参考、借鉴之处。目前,国内学者在介绍、借鉴外国行政监督研究成果、经验做法这方面显得薄弱,虽涉及这类研究,但数量明显不足。普遍研究的是美国、英国、德国,以及新加坡等发达资本主义国家的行政监督实践、做法,并且研究的深度也较为浅显,而对于其他国家的行政监督则极少关注。根据透明国际发布的2019年全球清廉指数排名,我国排名80位,而同期位列前几名的国家有丹麦、新西兰、芬兰、瑞典、瑞士等西方国家,上述国家有关行政权力监督的经验、做法也值得深入研究。因此,建议国内开展行政监督比较研究:一方面,要拓展比较国家和地区的范围,增强代表性和可比性;另一方面,加强对这些经验、成果的吸收与本土化改造。

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