新体制下税务稽查的问题与对策

伍冬凤

(国家税务总局税务干部学院长沙校区， 湖南 长沙 410116)

一、新体制下税务稽查突出的三个问题

分级负责、职责明确的工作格局使税务稽查机构数量大大减少，市局级别降格，权限进行调整，强化了归口管理，扩大了稽查税费范围，查管互动信息共享充分发挥了稽查职能。但减税降费双向增压的大背景也出现了诸多问题，结合实际情况有以下几方面。

(一)定位模糊致发展方向不明

(1)在放管服和减税降费背景下，税务稽查执法尺度很难把握，地方党政、职能部门、纳税人乃至税务系统内部都出现了一些不同看法，一定程度上导致在案件查办的力度、深度和定性处理的尺度上出现更多争议，尤其是取得发票“善”“恶”判断、虚开骗税证据要求、应缴未缴是否故意、黑名单如何确定等一些事关企业存亡的问题，存在要求稽查部门过度取证的现象，导致案件久拖不决。(2)稽查选案究竟是以风险为导向还是以随机抽查为主，是以应对上级推送还是以满足辖区征管需求为重，此类取舍影响了基层稽查力量分布和工作重心，实践中难以兼顾。(3)查管职责不清，大量管理环节应当作为且可以作为一般性违法、违规事项，可以通过推验评估、责令限期改正或暂停发票、降低信用等级、暂停出口退税等征管手段应对，一旦推向了稽查应对，则必须完整经过四个环节和全税种普查，稽查成了万金油、救火队，致使稽查力量无法真正用在刀刃上。(4)收入型和执法型争议。有些基层稽查始终困于抓查补收入和办虚开骗税孰轻孰重的两难之中，存在着办虚开骗税案劳心劳力，劳而无功，倾向于为了查补入库收入对税源大户炒剩饭、挖松土现象。

(二)互动不畅致执法合力不强

跨区稽查与辖区税源管理单位无隶属关系后，衔接不够严密，管查互动不畅。查前选案缺乏辖区内税源管理部门情报的支持，征管数据分析不深；查后征管漏洞弥补和征管建议缺乏规范的制度保证，反馈无约束力，导致屡查屡犯，甚至该跟进的征管举措不跟进，对同类行业性问题不能以查促管，不能巩固扩大稽查成果。此外，部门协作水平不高，力度有限，大量有价值的第三涉税信息缺乏互通共享平台，尤其是市级以下部门协作没有强有力的制度保证，造成税务稽查与偷逃骗税信息严重不对称；属地涉税警力不够，且无专项经费，联合惩戒横向联系没有稳定渠道和明确的职责。尤其涉税移送案件处理困难，刑事、行政证据标准差异较大，“双打”案件审过率低，法院判决虚开、骗税案件数量有限。公安机关对于部分移送案件无立案与否的明确答复，且不接收移送材料，难以保障近年来快速增长的涉虚涉骗案件查办需求，造成部分涉税移送案件积压。

(三)电子稽查没有得到很好的发展

经济较发达的地方企业电算化核算普及率高，进入税务稽查选案视野的企业超过九成都采用了电算化核算。作为未来电子税务局体系中的最后环节和最后一道防线，电子稽查还不能做到统一、规范、优质、高效。稽查局在电子稽查这一领域里无论是选案、检查还是稽查举报管理都存在比较突出的问题。

1.选案部门信息化程度不够。目前一般都是利用金三系统和全面协查系统完成系统提示的相关选案工作，选案部门选案方式偏向领导指定，缺乏系统性、科学性和有效性。“互联网+”时代来临，选案部门由过去的抽查式选案向风险全面扫描和监控转变，但各种大数据、云资源渠道利用还远远不够。

2.检查取证技术手段单调。检查取证环节是税务稽查的核心环节，目前税务局稽查系统在电子稽查工作的检查环节主要是利用金三系统、防伪税控系统、发票电子底账系统等集中化的系统提供的第二方信息进行比对，然后利用数字化税务查账系统进行数据采集、分析评估比对、阅账分析、税款计算以及结案处理等。数字化税务查账系统存在几个局限：(1)数字化税务查账系统目前导出的只是总账数据，其他模块如存货、应收应付模块、固定资产模块等无法采集，而一般企业ERP数据流程都是业务系统处理业务，汇总数据网络传递给财务模块，通过财务核算生成报表，而业务系统的数据在发生模块和传递过程都有可能存在数据的加工处理，如果稽查局利用数字化查账系统采集到的数据是已经加工处理的结果，那采集回来的数据分析得到的结果将毫无意义。(2)对于数据采集过程，由于不需在企业安装任何软件，不需了解财务软件安装路径，通常不需用户名、密码，只需十几秒钟进行自动探测、识别和采集企业系统内所有包括账外账的数据，可以说企业对被采集的数据可能毫不知情，这种情况取得的企业账套数据能否成为定性处罚的依据是有待商榷的。

3.稽查举报途径有限。税务局稽查局举报中心目前接受社会举报的途径主要是电话举报、信函举报和来访的报告，但在互联网时代，微信、微博、电子邮件等举报方式更为方便快捷安全。

二、优化完善新体制下税务稽查的对策

(一)明辨形势任务，科学定位求发展

我国经济社会发展进入新时代，各类经济新业态层出不穷，经济发展由高速度转型为高质量，国家治理体系深刻变革后税收承担起重要的基础性、支撑性、保障性职能，应收尽收、应减尽减成为税收工作新要求。税务稽查是现代税收征管体系的重要内容，必须在大局中作好定位，在创新中作为，在执法中服务，担当起新时代赋予税务稽查的新使命。(1)要成为狙击偷逃骗税的“拦河坝”。税务稽查要充分运用税法赋予的执法权，积极有效发挥查偷补漏的职能作用，一方面直接及时足额为国家挽回税收流失，另一方面以查引导纳税遵从，整顿规范行业秩序，督促约束自觉履行纳税义务。(2)要成为破解征管难题的“排头兵”。针对行业和税种管理方面存在的共性问题、涉税违法活动新动向、征管存在的薄弱环节和难点、盲点、社会关注的焦点进行正确分析，突出重大案件、重点行业、重点领域检查，在治标的同时，通过以查促管，作好查管互动，持续推进征管总体水平提高。(3)要成为捍卫税法尊严的“守护神”。正确处理好放管服关系，不折不扣落实减税降费要求，服从服务于经济社会发展大局，主动调整工作重心和方向，注意区分把握无主观故意过错与恶意，从维护秩序、保护合法、促进公平方面作好根本性服务。(4)要突出对重大违法的打击震慑，坚决打赢虚开骗税专项斗争，充分发挥税务稽查专司偷税、骗税、抗税案件查处的职能，依法严查影响恶劣、数额巨大、损害公平的各类涉税违法案件，对跨区域、跨部门和具有关联性的涉税案件实施延伸检查，对带有普遍性的涉税违法行为开展行业专项检查。同时，运用强制措施、行政处罚等手段，有效消除部分纳税人存在的侥幸心理，让纳税人在经济上不愿违，在声誉上不敢违，在法律上不能违。通过依法严查，重点打击，努力做到凡偷必查，凡漏必堵，凡罪必究，让税法尊严不容亵渎，税制统一性不容破坏，税务权威不容挑战。(5)要成为彰显影响力的“王牌师”。反偷税骗税形势复杂严峻，依法治税任重道远。要全面打造精准选案、精密检查、精确审结、精细管理的稽查铁军，在现代税收征管体系中起到重要的支持保障作用。

(二)改进体制机制，理顺关系聚合力

稽查工作运行的体制机制事关根本和长远，当前要在机构改革基础上全面迅速地设计规划好稽查模式，重点是要理顺四大关系：(1)理顺市局稽查局与跨区稽查局的职责和关系。总局机构改革明确规定市局稽查局和跨区域稽查局行政级别相同，且均为全职能局。为更好地实现市局稽查局与跨区稽查局的运转畅通，可以适当调整市局稽查局与跨区域稽查局的职能，明确跨区域稽查局负责案件具体查办和执行，重大个案和行业性专项检查工作由市局稽查局检查指导组统筹安排，并适时提高市局稽查局的行政级别，强化市局稽查局的管理职责，实现市局稽查局代表市级税务局对跨区稽查局顺畅高效的层级管理。(2)理顺稽查部门与税源管理局的关系。科学界定纳税评估、日常检查与税务稽查的职责范围，统筹风险应对，提高税收征管效率和质量。建议对一般性发票协查、简单举报案源和金额很小的案件查处，由税源部门行使日常检查权予以解决。风险管理、大企业管理、税(费)种管理等部门在风险分析、风险核查、经济税收分析中发现纳税人有偷(逃)税、虚开发票、骗取出口退税或留抵退税以及其他需要立案查处的重大税收违法行为的，按照规定的标准和流程移交稽查部门。稽查部门查处后应及时将有关情况反馈给风险信息推送部门。督审部门开展税收执法督察等工作中发现重大、明确的税收违法行为线索，可按照规定移交给稽查部门。(3)理顺稽查部门与公安经侦的关系。重点是要强化现有的警税联络机制，明确好人、财、物及工作运行基本保障制度，由市局稽查局警税联络办负责全市警税协作组织协调及督促指导工作，及时有效处理好跨区稽查案件中提请公安提前介入、情报共享分析研判、案件移送流转、技侦手段应用、联合办案保障和证据共享等问题。充分发挥税务稽查在涉税检查方面和公安部门在刑事侦查方面的执法优势，做好税警深度合作，精准打击涉税违法犯罪活动。(4)理顺稽查部门与联合惩戒成员单位的关系。由市局稽查局案源管理组负责与市局纳服、征管、货劳及县(市、区)局相关部门对接，建立完善系列工作机制，明确工作目标和落实措施，做好信用录入和惩戒发布工作。各局须加强与发改委、财政、工商、银行、法院等所有单位沟通交流，建立情况通报平台和制度，建立定期联席会议机制，及时向联合单位提供重大税收违法案件及当事人信息，推动联合惩戒工作有效运转。

(三)完善相关法律制度，密切查管互动，实现信息共享

在“互联网+”时代发展实施电子税务稽查，首先要通过全国人大立法，从法律层面明确电子稽查工作中电子取证的法律效力；制定相关法律为税务稽查部门开展电子稽查提供行政法律层面的支持，同时通过法律规定的方式对征纳双方在电子稽查工作中的权利义务加以明确，减少征纳双方的分歧。目前企业阻碍电子稽查取证的方法有隐藏服务器存放地址，故意不提供密码，删除重要数据等，如果设立税务警官制度，实行税务部门和公安部门双重领导，其人、财、物由税务部门负担，税务警察可以排除来自纳税人的各种干扰，方便电子稽查的取证工作，遇到重大案件，共同开会进行审理。征管、稽查、服务等环节间要更加强工作配合、信息沟通、经验交流，搭建管理和稽查业务融合的平台，充分发挥电子稽查优势，运用税收征管数据了解掌握纳税人涉税信息，分析纳税人的生产经营特点和规律，及时发现疑点，找准突破口，提高案件查办准确度。

(四)注重队伍素质，充分发挥稽查职能

跨区域稽查模式下要更优化稽查队伍特别是电子稽查队伍建设、提升稽查人员素质。随着稽查机构层级的上移，需要大批税务系统内的年轻干部来打造职业化的电子稽查队伍，更好发挥稽查局电子稽查专业执法的岗位职能。

总之，依托现代发达的信息技术，树立新的稽查工作管理理念，加强各政府职能部门协作，实施和完善电子稽查方式，建立稽查信息交换网络，加强人员素质培养，全面提升电子稽查工作效率，从而提高稽查工作效率是当前税务稽查努力的方向。