霍尔果斯股权转让案例税政和征管效应实证分析*

姜 鑫

(国家税务总局成都高新技术产业开发区税务局, 四川 成都 610041)

一、案例基本情况分析

(一)案例基本情况

甲地Q置业有限公司是2006年由两个自然人股东出资成立的房地产公司，注册资本1000万元，成立当年取得的土地在2019年底评估价值为10亿元。2019年底到2020年初，公司原股东通过接受增资、股权转让等操作，原有股东全部撤出，Q公司成为另外一家房地产集团全资控股的子公司。相关操作具体情况如下：Q置业有限公司原股东的直系亲属王一投资成立的企业，2019年12月在西藏霍尔果斯地区投资登记了两家投资有限公司，这两家投资有限公司同另一在霍尔果斯注册的投资公司在2019年12月共同在甲地投资设立Y商业管理有限公司，Y公司设立后立即以9000万元折价增资Q置业有限公司，占有Q置业有限公司90%股权，成为绝对控股股东。2020年1月Q置业有限公司自然人股东王二和王三将持有的Q置业有限公司全权全部转让给X房地产有限公司。随后，Y商业有限公司的三个注册在霍尔果斯的法人股东将其持有的全部股权转让给X房地产有限公司，全部股权交易完成。

(二)案例交易特点

1.股权转让标的公司高增值资产使自然人股东股权转让面临大额个人所得税。甲地Q置业有限公司为房地产开发公司，该公司持有较早时期取得的且由于非主观原因无法及时进行开发的土地，近年来该地块出现了较高的增值。该公司自然人股东在转让公司股权时有可能需要缴纳大额个人所得税。

2.股权转让过程中涉及的各主体存在高度关联关系，为股权转让过程中的操作提供可能性。甲地Q置业有限公司原自然人股东同增资企业最终投资人为近亲属关系，且其中一自然人股东为进行增资操作的Y公司法定代表人。

3.股权转让过程中涉及的多个主体设立时间集中于股权转让期间。增资主体甲地Y商业管理有限公司及其三个股东公司均成立于该股权转让基准日前一个月之内。

4.股权转让过程中涉及的主体登记注册地跨省，且包含有特殊税收优惠待遇的霍尔果斯地区。该股权转让过程中，标的公司股东涉及五层股权控制公司，登记注册地涉及甲、乙两省和西藏霍尔果斯地区。

(三)案例涉税情况分析

该公司股权转让过程中使用了公司组织架构调整和低价增资等商业操作方式，体现了较为明显的避税目的。(1)税种的转换。股权转让前通过甲地Y商业管理有限公司的低价增资，稀释原自然人股东的股权。2019年底Y公司以9000万元增资入股占Q公司90%股权，按照当时公司净资产评估价10亿元计算，该操作使得原自然人股东占有的净资产份额由10亿元降低为1亿元，使后续股权转让过程中可能涉及的个人所得税转换为企业所得税。(2)纳税地点转换。纳税地点从甲地移到了西藏的霍尔果斯地区，甲地为国内税收政策普遍适用地区，企业所得税无特殊的税收优惠，而霍尔果斯是经济特区，国家和地方层面都给予了很多的税收优惠和财政补贴制度。因此，该公司的股权转让操作将税源从所得税税率相对高的地区转移到了所得税税率低的地区。

该股权交易行为具有明显的避税目的：(1)低税区税收转移目的明确。案例中规划最终的税收缴纳地点是有较多税收优惠和财政补贴返还的霍尔果斯地区。(2)税种转换享惠目的明确。充分利用不同税种优惠政策，根据《关于霍尔果斯经济开发区霍尔果斯园区引进企业薪金收入个人所得税奖励暂行办法》的规定，境内外个人在霍尔果斯园区取得的工资薪金，按照实际缴纳个人所得税地方留成部分一定比例给予返还。即股权转让个人所得税不在奖励范围内，而该地区企业所得税优惠较多。(3)税收转移手段隐蔽性高。该股权转让交易行为涉及公司法和税法多部门法律，从公司组织形式上来看涉及五层公司结构、地域上跨三省，同时运用了新设、低价增资和法人、自然人股权转让多种经济行为。(4)利用税种管理难点和有争议税收政策逃避税款缴纳义务。个人所得税在申报环节税目明确，不易出现税目混淆。但企业所得税管理中确定所得性质相对复杂，管理难度相对大。除此而外，纳税人利用了折价增资是否需要申报缴纳个人所得税的政策争议，规避个人所得税的目的明显。

二、税收优惠政策和征管效应分析

(一)税收优惠政策未实现对经济的精准调控

税收优惠政策是实现税收经济调控职能的重要手段，通过设置低税率、税基式减免等形式，引导社会资源向特定地区聚集，促进特定地区经济发展。霍尔果斯近年来出台的税收政策主要包括国家级、省级、霍尔果斯当地政府三级对开发区内的新办企业制定的一系列可以叠加享受的税收优惠和财政返还政策，涉及企业所得税、个人所得税和增值税等多个主要税种，使该地区成为了全国范围内的税收洼地。但是从霍尔果斯近年来登记注册企业数量、常住人口增长规模、GDP增长和税收增长规模等情况综合来看，新登记注册的企业中不乏单纯是为了利用税收优惠和税收征管薄弱环节逃避税款缴纳义务的情况。国务院、财政部和国家税务总局相关税收优惠文件的精神本意是通过税收政策的引导作用促进地区经济的发展，但是这些仅在该地区设立并无实际经营的企业，其目的仅为获取税收优惠，使税收优惠政策对于资源的调节作用发挥大打折扣，甚至带来国内横向税收竞争等弊端。Q公司股东的股权转让行为将属于甲的土地增值带来的税源转移到了霍尔果斯地区，使甲地的税收流向霍尔果斯地区。这种业务对霍尔果斯地区的经济增长没有实际意义，同时会严重损害地域间的税收公平。

(二)税收优惠政策和不明晰税收政策被滥用

在本案例中，有两个税收政策不够明晰，存在被企业滥用的可能。一是对享受税收优惠的“新办”企业的界定。《国务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》(国发〔2011〕33号)文件规定2010年至2020年，对经济开发区内新办的属于重点鼓励发展产业目录范围内的企业，给予自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起企业所得税五年免征优惠。《财政部、国家税务总局关于新疆喀什霍尔果斯两个特殊经济开发区企业所得税优惠政策的通知》(财税〔2011〕112号)文件规定2010年1月1日至2020年12月31日，对在新疆喀什、霍尔果斯两个特殊经济开发区内新办的属于《新疆困难地区重点鼓励发展产业企业所得税优惠目录》范围内的企业，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，五年内免征企业所得税。按照我国企业所得税法规定，居民企业以企业登记注册地为纳税地点，即新办企业包括了实际经营在霍尔果斯的企业和仅在霍尔果斯注册、不实际经营的企业。同文件的精神本意比较，这个新办企业的规定扩大了享受优惠企业范围。二是折价增资的个人所得税政策不明带来的税收滥用。折价增资行为在公司法无明显限制条款，个人所得税法中对该行为是否征税也没有明确规定。理论界认为对于平价或折价增资中的净资产转移，应在增资环节做备案，发生股权低价转让时，补征个人所得税。本案中，在增资扩股前，Q置业有限公司股东将股权全部转让给X房地产有限公司，两个自然人股东股权转让应纳个人所得税约为1.98亿元。增资扩股后，自然人股权转让应纳个人所得税约为0.281亿元。通过增资扩股后再转让股权的方式，自然人少缴纳个人所得税约1.7亿元。资产增值的其余部分转化为法人股东股权转让环节企业所得税。经过这些操作后，企业极有可能将该部分股权转让收益纳入享受霍尔果斯注册地企业的企业所得享受税收优惠。

(三)税收征管薄弱环节被利用造成税款流失

税收征管是税收政策落地的重要节，征管质效的高低在很大程度上影响税收职能作用的发挥。该案例中有两个征管环节值得关注：一是个人股权转让管理链条存在薄弱环节。折价增资环节，税务机关在企业增资环节进行备案，在股权实际转让环节征收税款的做法是可以得到税法理论支持的，但是在目前税务机关对自然人股权转让的个人所得税管理未形成从股权初始投资开始到记录每一次股权转让的成本和交易价格全流程跟踪封闭式管理链条，中间环节转让信息缺失、对企业转让中涉及的具体情况不明，造成征管中个人所得税税收流失风险高。二是跨区域复杂税种管理能力略显薄弱。按照《财政部、国家税务总局关于新疆喀什霍尔果斯两个特殊经济开发区企业所得税优惠政策的通知》(财税〔2011〕112号)规定，要求享受企业所得税优惠的企业主营业务符合《新疆困难地区重点鼓励发展产业企业所得税优惠目录》范围，且主营业务收入占当年总收入超过70%。在目前我国税收征管模式下，跨省税收管理存在一定信息不畅的情况，省级税务机关无法查询其他省内企业税收和交易信息，依靠税务机关内部信息确定跨省取得的企业所得性质难度较大。因此，霍尔果斯税务机关不容易确定几个投资公司所得性质，有可能无法迅速发现企业的瞒报、错报应税所得性质享受税收优惠的情况。

三、案例启示及建议

法律的规范性作用是通过对权利的指引作用、预测作用和评价作用得以实现的。税收作为国家法律的重要组成部分，需要通过规范立法、有效执法发挥对经济的调节作用。

(一)严密立法，实现税收精准调节经济

在明确税收优惠政策目标的基础上，制定区域税收优惠政策和地方性法规的过程中，要提高立法的精准性，提高立法层面的税收法治水平。确保优惠政策更加精准地引导资金、资源和人才的流动，让税收政策更加精准的惠及能够为地方经济发展带来更多贡献的企业，发挥税收引导经济发展的作用。我国目前已经在该类立法过程取得了长足的进展，2020年6月1日中共中央、国务院公布的《海南自由贸易港建设总体方案》中税收制度对企业所得税的优惠规定，“对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%征收企业所得税”。该条款明确了享受企业所得税优惠税率的前提是注册并在当地实质性运营，为该类税收政策的精准落地提出了宝贵的思路。

(二)评估反馈，实现税收政策优化调整

对政策执行过程中存在的规定不明确的领域要及时明确，已明确的规定要及时优化，提高政策的操作性。折价增资涉及的自然人股权转让的个人所得税政策争议长期存在，成为被个别人利用逃避税款缴纳的工具，税务机关在追缴过程中缺乏有力的政策支持。对于该类情况建议建立自下而上的政策执行评估反馈机制，为税收政策进一步完善提供保障。

(三)强化征管，实现税收政策预期落地

在信息技术高速发展的背景下，要充分发挥大数据等信息技术对税收征管的强化作用，实现以数治税，提高税收治理能力。利用大数据技术开展跨地域税收管理，打破地域界限，实现地区间的联动管理。利用系统自动识别采集企业财务报表相关信息，确立财务信息同企业申报、税收优惠备案等操作的关联关系，实现系统自动判断应税所得性质、系统自动判断是否符合税收优惠的条件，识别税收风险，自动推送开展风险管理。通过税收管理及时对纳税人的行为作出法律评价，从而达到指引纳税人行为的目的，提高纳税遵从度。