我国自由贸易试验区财税政策的探索——以广西自贸区为例

唐玉爽

(广西金融职业技术学院， 广西 南宁 540000)

2019年8月随着广西、山东等第四批自贸区的加入，我国正式开启了在沿边地区布局自贸区的进程，至此我国已形成覆盖全国主要区域的“1+3+7+1+6”自贸区雁形矩阵格局。根据《中国(广西)自由贸易试验区总体方案》(以下简称总体方案)的要求，广西自贸区分为南宁、钦州、崇左三个片区，各片区紧紧围绕总体方案的试验任务各司其职，致力于打造“五区一门户港”，即面向东盟的国际投资贸易先导区、金融开放门户核心区、沿边开放引领区、向海经济集聚区、现代服务业开放创新区和西部陆海新通道门户港。截至2019年12月31日，广西自贸区新设企业4724家，其中世界500强、中国500强企业62家，外资企业35家，新增内资注册资本476亿元，新增外资合同金额7.9亿美元。

一、广西自贸区财税政策的现状及特点

自贸区财税政策是自贸区政策的重要组成部分，也是自贸区制度创新的重点内容，通常体现了本地区的经济发展状况、产业导向、国民经济现实需要。为了建成高水平的自贸区，广西在自治区层面推出了“广西自贸三十条”，三大片区所在的南宁市、崇左市及钦州市也分别出台了各片区的支持政策。为了指导各片区用好、用足上述支持政策，广西自贸试验区在国务院印发的总体方案的基础上，制定了具体的实施方案，将纲领性的整体目标根据三大片区的功能定位及政府部门的职责清分切割成45条切实可行的发展路径。

(一)广西自贸区现行财税政策

“广西自贸三十条”中明确涉及财税政策的条款共15条，条款制定的逻辑主线包括政策种类、所属行业及适用领域三个维度。

1.按政策种类划分。可分为税收减免、财政奖励以及财政补贴三种类型，其中财政奖励的条款最多。(1)税费减免。包括企业所得税减免和行政事业性收费减免，时限均为五年①。企业所得税减免主要体现在：对于符合广西自贸区主导产业方向的先进制造业、现代服务业企业，在被认定为高新技术企业或符合享受西部大开发企业所得税优惠政策条件的前提下，自取得第一笔主营业务收入起，免征地方分享部分企业所得税(即相当于对应税所得额按9%的税率征收企业所得税)。行政事业性收费减免体现在：对于符合主导产业方向的企业，除国家法律法规规定的行政事业性收费外，在权限范围内可以免收的一律免收。(2)财政奖励。财政奖励的形式运用最为广泛，包括12个条款。按奖励基数的不同，可分为以下几类：一是按对地方经济的贡献给予奖励。对于符合广西自贸区主导产业方向的先进制造业、现代服务业企业以及跨境产业链企业，自取得第一笔主营业务收入起，或者总部企业在设立年度起，五年内按其当年对地方经济贡献的50%～70%予以奖励。二是按地方分享的个人所得税收入部分给予奖励。对符合条件的紧缺专业人才在广西自贸区缴纳个人所得税的地方分享部分最高可按100%给予奖励。三是按地方分享的企业所得税收入部分给予奖励。企业的招商引资收入占其主营业务收入70%及以上的，经各片区管理机构认定，自设立之日起五年内奖励其缴纳企业所得税的地方分享部分。四是按照国家(地区)间的个人所得税税负差额给予奖励。港澳籍人才可按内地与港、澳地区个人所得税税负差额给予奖励；外籍人才可按超过15%的部分税负差额给予奖励。五是按照实际投资额的一定比例给予奖励。参与自贸区产业链招商的产业链龙头企业，在满足一定条件的基础上可按被引进企业实际投资额的1%给予一次性奖励。(3)财政补贴。各片区引进的满足一定条件的总部企业，可以按其实缴注册资本的1%～3%获得不高于1亿元的落户补助。

2.按所属行业划分。根据三大片区的发展定位，对于符合总体方案要求重点发展的包括电子信息、装备制造、新能源汽车、人工智能、生物医药、绿色化工等行业在内的先进制造业以及包括现代物流、数字经济、文化创意、医疗康养、融资租赁、人力资源服务、现代金融等行业在内的现代服务业，在符合一定条件的基础上均可享受不同程度的税费减免及财政奖励。对于上述两大行业中以中国和东盟为主要市场、以广西为生产基地的从事跨境物流、跨境贸易、跨境金融服务等跨境服务链的企业，还可以享受叠加的财政奖励或补助。

3.按适用领域划分。(1)支持企业发展方面。针对符合广西自贸区主导产业方向的企业给予财税支持政策，对于一些参与市场化招商或产业链招商的企业也给予一定的财政奖励。(2)吸引人才流入方面。对于符合各片区人才奖励条件的个人给予财政奖励，包括前文所述的按地方分享的个人所得税收入部分给予奖励以及按照国家(地区)间的个人所得税税负差额给予奖励。(3)促进基础设施建设方面。对于参与各片区整体开发或区中园开发，且从事基建、平台建设等业务的企业，符合条件的可以2018年为基期五年内按其当年超过基期部分的70%予以奖励。

(二)广西自贸区现行财税政策的特点

1.注重财税政策对于产业集聚的引导作用。产业集聚可以产生巨大的规模效应。“广西自贸三十条”产业导向明显，运用近四成的篇幅列明了支持先进制造业、现代服务业、跨境产业、总部经济聚集发展的支持政策。同时，对于自贸区发展具有重要影响的招商引资工作也围绕着引导产业集聚来开展，创新采用产业链招商模式，发挥产业链龙头企业在招商引资方面的作用。

2.围绕自贸区功能定位制定财税政策。总体方案明确了广西自贸区三大片区的发展定位，为了实现广西自贸区的高质量建设及高水平发展，“广西自贸三十条”在此基础上研究制定而成。为便于各片区因地制宜发展优势产业，“广西自贸三十条”预留了政策调整空间，授权各片区围绕总体方案设置的发展定位经自治区有关部门审核、备案后纳入财税政策的适用范围。目前南宁片区围绕现代服务业及新兴制造业、崇左片区围绕跨境产业、钦州片区围绕港航服务、冷链物流等产业分别制定了补充的财税政策。

3.财税政策的突破性和支持力度较大。一方面，“广西自贸三十条”包含了一些对本地区而言极具突破性的财税政策，包括首次出台贡献奖励政策、跨境产业链支持政策以及系统性的总部经济支持政策。另一方面，“广西自贸三十条”中企业所得税及个人所得税的优惠力度位居国内前列。这主要是由于广西作为民族自治地方，在税收管理方面享有减免权限。对于企业所得税而言，“广西自贸三十条”规定自贸区内新设立的符合产业导向的先进制造企业和现代服务企业，自取得第一笔主营业务收入起，五年内免征企业所得税的地方分享部分，也就意味着享受这一政策的企业实际所得税负担率仅为9%，与我国25%的现行企业所得税税率、15%的西部大开发战略企业所得税优惠税率相比较，政策优惠力度更大。对于个人所得税而言，符合条件的紧缺专业人才在广西自贸区缴纳的个人所得税地方分享部分最高可按100%给予奖励，这是目前国内最优惠的个税奖励政策。

4.各片区财税政策的优惠力度存在差异。除广西自治区层面出台统一的财税优惠政策外，各个片区有一定的政策自主权，若出现政策冲突的地方，总体上可按从优不重复的原则执行。南宁片区出台的支持政策在“广西自贸三十条”的基础上，针对符合片区主导产业方向的企业，将奖励比例从按企业对地方经济贡献的50%～70%提高到60%～80%。为弥补片区产业基础、交通条件、人力资源等方面的短板，崇左片区加大了政策的优惠力度，将奖励比例提高到80%～100%。针对总部企业落户的奖励，崇左片区对于引进实缴注册资本在2亿元以内的企业，财政补助的比例较“广西自贸三十条”的补助比例高出0.5个百分点。(见表1)

表1 “广西自贸三十条”与广西自贸区崇左片区总部企业落户政策的奖励差别

5.财税政策助力改善营商环境。为提高广西自贸区的纳税营商环境，减轻企业税费负担，“广西自贸三十条”中规定各片区内属自治区事权的涉企行政事业性收费，可按规定免收或按最低标准收取。此外，为减轻企业税费负担，南宁片区提出创造零费区的政策措施，钦州片区采用政府购买服务的方式，给予新办企业发生在企业公章、法定代表人名章、发票专用章上的刻制费给予一次性全额补贴。

6.政策文件中列明了政策实施的财力保障。为了保障财税政策的落地，广西自贸区各片区均在政务服务中心开设了负责政策兑现的窗口，并明确政策奖励资金的来源。“广西自贸三十条”明确规定各片区产生的所有地方收入中，自治区分享部分的100%和各片区所在设区市分享部分不少于80%留存各片区。2020年自治区财政厅计划新增1亿元，主要用于兑现“广西自贸三十条”中有关补助、奖励条款。南宁市也承诺本级财政五年内安排不少于10亿元，同时统筹整合南宁市本级各类专项资金，单列预算安排30%～50%的资金用于广西自贸区南宁片区的建设。

二、广西自贸区财税政策存在的不足

(一)财税政策未写进法律法规，难以形成投资者稳定的政策预期

广西自贸区目前尚未出台《中国(广西)自由贸易试验区条例》，自治区层面及各片区出台的财税政策仍以政府文件的形式下发，绝大部分的优惠政策实施期限为五年，但期满后的政策走向在文件中未作说明，易导致投资者缺乏稳定的政策预期，对投资周期长、前期投入成本高的现代服务业和先进制造业企业而言吸引力不足。

(二)地区间财税政策差异易产生政策洼地，造成恶性税收竞争和资源浪费

1.自贸区与非自贸区财税政策的差异。以广西自贸区南宁片区为例，该片区重点发展的新兴制造产业与南宁市重点发展的电子信息、先进装备制造、生物医药产业相互重叠，这就容易导致南宁片区以外符合条件的企业为了享受政策红利而进行同城迁移，而这一类型的迁移不仅意味着对原有资源的闲置和浪费，也意味着企业将新增巨额的迁移成本。若企业考虑到迁移成本而选择坚守阵地，又会出现相同财务状况的企业仅因所处城区的不同，纳税义务便有差异，不利于企业在市场上的公平竞争。

2.自贸区内不同片区财税政策的差异。广西自贸区内三大片区均有一定的政策制定权，因此即使同一主体，在不同片区可以享受的政策优惠程度也不一样，这不仅增加了不同片区之间的竞争，而且也增加了政策统筹与监督的难度。例如，新落户片区持牌法人金融机构在崇左片区享受的落户奖励平均比南宁、钦州片区高出注册资金的0.5%，这对同样致力于发展现代金融业的南宁片区构成竞争压力，不利于广西自贸区内资源的整合及统一规划。

(三)制度创新力度有待加强，改革开放试验田作用未能有效发挥

以金融总部企业落地的财税政策为例，广东自贸区深圳前海蛇口片区制定的总部扶持政策按实收资本的一定额度给予总部企业集聚扶持，对注册资本为2亿元以下的，给予不高于300万元的政策扶持。对于同等条件的总部企业，广西自贸区承诺给予最高不超过200万元(崇左片区最高不超过250万元)的政策扶持。除出台促进总部集聚的扶持政策外，深圳前海蛇口片区还出台了总部贡献扶持、总部空间扶持、总部人才扶持、总部培育扶持政策等多元化扶持政策，不仅注重将企业引进来，还致力于帮助企业做大、做强、做优。广西自贸区与深圳前海蛇口片区重点发展的现代服务业在现代金融、物流、信息服务等行业上有所重叠，但显然广西自贸区在产业基础、产业配套、人力资源等方面与其相比还有明显的差距，在资本逐利本性的背景下，财税政策带来的吸引力不足。由此可见，广西自贸区在制度创新的力度方面仍有待加强。

(四)财税政策未成体系，且政策的东盟主题不够突出

1.政策丰富性方面，目前广西自贸区尚未出台专门的财税政策文件，除了延续原有保税区的财税政策外，新出台的财税政策均出自“广西自贸三十条”以及各片区自行制定的支持政策文件，涉及面较窄，政策的丰富性不足。相比之下，广东自贸区的财税政策文件丰富，不仅包括企业所得税、个人所得税、关税、消费税等税收优惠政策及税收服务创新措施，还包括自贸区专项扶持资金的操作规程、产业扶持资金申报指南、人才引进方案等财政扶持政策，政策的涉及面更广，丰富程度更高。比如，在吸引人才的财税政策方面，广西自贸区工作的外籍人才和留学生若不属于各片区认定的紧缺人才不能享受个人所得税的差额补贴政策，仅享受居留及工作许可的便利。而广东自贸区吸引人才的财税政策不仅包含个税差额补贴，还包括学业补贴、住房及生活补贴、就业补贴、运营奖励等等，且在政策执行上实行零门槛，适用对象将广大草根基层一线的港澳青年囊括在内。

2.政策主题突出方面，广东自贸区注重突出港澳主题，涉及港澳主题或者文件名含港澳二字的财税政策文件和综合性文件较多，如港澳青年来粤发展的财税支持政策、粤港澳大湾区个人所得税优惠政策、港澳企业跨境办公的暂行办法等。“广西自贸三十条”中东盟关键词虽然出现了14次，但涉及到东盟的财税政策仅有4条，仅占财税政策总数的27%，且缺乏促进中国与东盟国家人文交往和人才流动的财税政策。

(五)财税政策的表述不完善，可操作性有待提高

支持科技创新的财税政策方面，“广西自贸三十条”规定“对于经各片区管理机构认定的新落户制造业龙头企业，予以重点支持”，但未列明重点支持的方式，对于执行部门而言缺乏详细的操作规程，易流于形式，对于适用主体而言，难以单纯依靠文件直接获得辅助决策的有效信息。在政策适用主体方面，绝大部分财税政策的适用主体是“2019年8月30日至2024年12月31日在广西自贸试验区新设立的规模以上(限额以上)独立法人企业”，广西自贸区是从原来的南宁、钦州、凭祥三大综合保税区的基础上发展而来，对于不满足新注册的企业在政策享受上如何进行衔接，该政策未做详细说明。

(六)财税政策吸引外资能力不足，内外资占比严重失衡

虽然“广西自贸三十条”已明确强调广西自贸试验区涉及企业生产经营的财政政策同等适用于内外资企业，但根据广西商务厅公布的数据显示：截至2019年12月31日，广西自贸区新设外资企业35家，占同期广西自贸区新设企业的0.7%，占广西新设外资企业的45%；新增外资合同金额7.9亿美元，占同期广西自贸区新增合同金额的1.6%。由此可见，虽然2019年9月～12月期间广西新设外资企业中近半数企业将厂址设在广西自贸区内，但目前广西自贸区内资企业仍占据绝对优势，说明包含财税政策在内的自贸区政策体系对于外资的吸引力仍较为有限，广西自贸区距离成为引领中国—东盟开放合作的建设目标仍有较大差距。(见表2)

表2 2019年广西自贸区三大片区所在地市新增外企数及实际利用外资情况

三、完善广西自贸区财税政策的建议

(一)落实税收法定原则，提高财税政策的立法层次

明确而持久的法律制度是自由贸易试验区的核心竞争力之一。目前广西及全国其他自贸试验区出台的财税政策均出自地方法律法规或政府文件，相应的法律依据是国务院颁布的文件，而非法律法规，必然会与税收法定原则相违背，这也是近年来自贸区财税政策制定的最高法律依据备受质疑的原因。下一步可以从以下两个方面加以完善：一是顶层设计先行，由中央政府制定自由贸易试验区基本法，为自贸区财税体系的搭建提供法律依据。国内已有的自贸区财税政策涉及文件繁多，且有明确的适用年限，不仅增加投资者税收遵从的难度，而且不利于投资者形成稳定的政策预期，因此急需国家层面搭建统一的自贸区财税政策体系，如自贸区流转税优惠政策，保证各自贸区享受同等政策待遇。二是地方立法紧跟，根据中央的指导意见及其预留的制度创新空间，结合本地实际制定颁布《中国(广西)自由贸易试验区条例》，为广西自贸区财税政策的制定提供立法依据。一方面，梳理汇总南宁综合保税区、钦州保税港区、凭祥综合保税区原有的免税缓税、出口退税、保税加工、西部大开发等税收优惠政策以及国内其他自贸试验区可复制可推广的税收优惠政策，制定政策清单；另一方面，发挥自贸试验区试验田的作用，突出东盟主题进行财税制度创新，积极探索与东盟国家的跨境税务合作，通过深度比较财税制度差异、建设财税协调合作平台、签订财税协定等方式加强与东盟国家的财税制度协调，同时先行先试比国家标准更短的东盟负面清单，总结出促进与东盟在投资、贸易、跨境人文交流等方面可复制推广的改革经验。

(二)提高制度创新力度，实现自贸区政策洼地向制度创新高地转变

1.尽可能减少政策倾斜带来的税收竞争和资源浪费现象，增加自贸区在产业集聚方面的贡献。具体可以参考深圳前海深港现代服务业合作区的做法，对于市外迁入的总部企业给予集聚扶持和搬迁费用补贴，对于本市范围内无自用住房的企业提供租用或首次购置自用办公用房的空间扶持政策。此外，对于本市非自贸区用地的企业，政府可搭建信息共享平台，帮助自贸区外产业链企业与自贸区内非产业链企业进行资产置换；或可由政府进行统筹，对符合产业导向的本市非自贸区用地企业颁发自贸区企业资质认定，给予其享受自贸区财税政策的权利。

2.遵循自贸区大胆试、勇敢闯、自主改的改革思路，助力其成为全区乃至全国制度改革和创新的突破口。例如，同样是引进金融总部企业，广西自贸区财政奖励的金额低于广东自贸区，再加上本身的产业配套、区位优势、人力资源的不足，使得广西自贸区在招商引资的竞争中并不占优。因此，可以转变思路，突出东盟的主题，致力于吸引一些开展“主导产业+东盟”业务的企业，充分利用广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，在竞争中占据有利地位。此外，在财力允许的情况下，对标国内其他主导产业相近的自贸区的财政奖励和补贴标准，提高政策的竞争力，避免出现显而易见的企业投资价值落差。

(三)丰富筹资渠道，解决自贸区资金紧缺问题

目前广西自贸区资金的来源主要是各片区产生的地方收入，在园区建设初期税收收入有限的情况下，园区建设、财政奖励及补助都需要大量资金，难免会出现资金紧缺的问题，可从以下几方面加以缓解：(1)设立基础设施建设基金、鼓励类产业专项扶持资金等政府投资基金，用以支持各片区重点项目的发展。同时，制定广西自贸区政府投资基金管理办法及实施细则，规范基金的来源及使用，提高资金的运作效率。(2)借鉴上海自贸区的经验，在广西自贸区内发行地方债。一方面，科学衡量项目债务风险，优先支持各片区符合政府债券发行条件的重大项目建设；另一方面，放宽投资主体的范围，允许东盟国家投资者申请自由贸易账户投资自贸区地方债券，促进人民币资金在中国与东盟国家间跨境流动。

(四)加强优秀人才集聚，为产业集聚提供有利保障

人才的竞争是自贸区竞争的重要方面。目前，广西自贸区针对紧缺专业人才实施的个税奖励政策享受门槛较高，享受群体较为有限。为发挥广西自贸区在中国—东盟开放合作中试验田的作用，考虑到广西的留学生中来自东盟国家的留学生占据相当大的比重，可以借鉴广东自贸区珠海横琴片区吸引澳门青年人才在横琴创新创业的做法。针对特定产业，珠海横琴片区主动降低政策享受门槛，为来自澳门的创业者提供住房补贴、就业补贴、特殊人才奖励等，广西自贸区在政策制定上可相应降低政策享受门槛。针对来自东盟国家且在广西自贸区主导产业领域的创业者以及对片区发展有一定贡献的优秀从业者，可给予生活补贴、就业补贴等财政性补贴或者包括个税减免、递延缴纳等形式的税收优惠政策，通过人才的流动促进与东盟的贸易、投资往来。鉴于中国与东盟国家税制的差异，可由各片区税务部门成立东盟税收服务办公室对上述人才在办理涉税业务时提供指导，真正让引进的东盟人才为促进广西自贸区建成引领中国—东盟开放合作的自由贸易园区贡献力量。

(五)主动对接粤港澳大湾区，为全面建设自贸区提速增效

粤港澳大湾区作为中国四大城市群之一，是中国内地经济外向度最高的地区之一。广西自贸区具有与粤港澳大湾区毗邻的地理优势，因此可以在财税政策上主动对接粤港澳大湾区建设，加快与大湾区的产业合作与互联互通，为广西自贸区的建设拓展新的空间。一是人才引进与培养方面，从大湾区优先遴选自贸区主导产业的高端人才，在落户奖励、科技成果转化收入的个人所得税方面给予支持，并推动两地优质教育资源共建共享，联合培养高层次人才。二是立足自贸区主导产业，完善与粤港澳大湾区产业衔接链条。如开展北部湾港至粤港澳大湾区的互联互通，完善多式集装箱联运机制；鼓励本地金融机构与粤港澳大湾区金融机构合作推出面向东盟的创新金融产品和服务，并对主导产业提供信贷支持等。

(六)持续优化税收营商环境，提高自贸区的内外资吸引力

根据世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，我国的营商环境的世界排名为第31位，其中纳税指标位列全球第105位，该项指标在中国—东盟自贸区成员国中位列第7，充分说明我国的税收营商环境是营商环境中的弱项，虽然广西自贸区2019年在纳税时间子项目上的表现优于全国平均水平，但与东盟国家相比，我国税收营商环境在吸引东盟的投资以及人才流入方面并不占优，可从以下五个方面进一步优化：(1)落实国务院复制推广的前五批自贸试验区改革试点的税务经验，为广西自贸区纳税人办税提速。如实行纳税人线上一表申请、一键报税、纳税最多跑一次清单、24小时自助办税服务等。(2)打造各片区服务专窗的财税人才梯队，增加对国际复合型人才的引进和培养。自贸区纳税主体的多元化客观上增加了对国际复合型人才的需求，广西自贸区可通过提供税收优惠或财政补贴吸引人才流入，并在筹备中的中国—东盟区域金融学院内开设财税专业，整合区内外师资及教学资源，自主培养掌握东盟国家语言且熟悉中国、东盟国家财税知识的复合型人才，满足自贸区多元化的纳税服务需求。(3)对标国际标准，完善服务细节，减少境内外纳税人的税收遵循成本。如在广西自贸区官方网站的政策宣传页面、广西数字政务一体化平台增加英语及东盟国家语种的选择。(4)利用区块链技术，提高税收信息化水平，彻底打通税收信息化与政府电子政务建设的链条。例如，在广西数字政务一体化平台接通各片区智慧税务的端口，适应不断增加的一站式跨境办税、异地办税、居家办税需求。(5)建设银税互动金融产品超市和服务平台，鼓励金融机构为自贸区企业开发“纳税信用+外贸”银税合作产品。

注释

①“五年的实施期限”指的是2019年8月30日至2024年12月31日.