基层税收风险应对规范化——以某直辖市区级税务局为例

邹 畅，王树艳

(国家税务总局重庆市万州区税务局， 重庆 万州 404199)

税收风险应对以风险识别为前提，以风险等级评定为基础，是税收风险管理过程中一个极为重要的环节。由于征管资源的有限性，且纳税人的纳税风险不尽相同，税务机关无法对所辖范围内全部纳税人的申报纳税情况进行全面检查。因此税务机关通过合理配置征管资源，有针对性地采取相应的应对策略，将风险控制在合理的范围内。税收风险应对科学规范化有助于营造良好的税收营商环境，提升基层管理水平，降低税收执法风险。当前风险应对规范化已成为基层税务机关实施风险管理的重要内容。

一、某区级税务局税收风险管理现状

税收风险管理遵循扎口管理、分类分级、差别应对、促进遵从的原则，主要分为目标规划、风险分析、任务统筹、风险预防、风险控制、风险应对、重大税务案件审理、监控及评价八个阶段。某区级税务局根据市局职能划转，承担基础数据质量管控及数据采集职能，风险控制、重大税务案件审理并入风险应对环节，实行全流程闭环式管理。(见图1)

图1 某区局税收风险管理流程

1.流程规范。基层税务机关作为税收风险应对的直接参与者，会按照一定的流程进行模式化、规范化操作。以该区局为例，为有效发挥税收风险管理在税收征管工作中的职能作用，推动转变征管方式，促进纳税遵从，提高征管效能，规范税收风险应对流程，该局制定了税收风险应对工作规程，对任务管理、应对方式、表证单书等内容作了规范且明确的规定，不仅要求应对人员将纸质资料留档备查，还要将风险应对工作底稿、风险应对报告等录入税收风险管理系统。

2.扎口管理。该区局税收风险管理局对税收风险应对进行扎口管理。一是其他业务科室对口承接任务，凡涉及风险管控的，均移交风险局统一推送；举报或等三方信息涉及风险管控的，均由风险局承接处理，把好出口关。二是中度风险以上应对任务，风险局根据工作安排对结论或过程组织复核，把好结案关。

3.差别应对。根据上级推送、基层自报和自主扫描三个类别的风险任务，将风险任务等级划分为高、中、低三个等级，中级、低级风险任务由税务所实施应对，高级风险任务移交稽查处理。风险应对部门接收任务后，会根据风险任务中的纳税人税收风险点、风险等级和税收风险形成的具体原因，借助于税务稽查、实地核查、税务约谈、案头分析等方式实行差别化应对。(见图2)值得注意的是，从案头分析起，排除疑点有两种方式：一是税务机关认定疑点没有问题；二是双方认可疑点，通过补税或纳税调整等方式处理。

图2 某区税务局风险任务应对流程

二、基层税收风险应对存在的问题

国地税征管体制改革以来，风险应对工作一直有条不紊地进行，然而由于税收风险管理在法律法规、制度保障、流程规范、后续教育、激励机制等层面仍存在问题，区县局税务机关在风险应对工作的整体推进、应对方法、手段深化、机制创新等方面亟待提高。

(一)制度依据不完备

1.税收相关法律规定较少。在现有税收法律体系中，我国现行有效的税收类法律仅有《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国车船税法》《中华人民共和国税收征收管理法》四部。《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称税收征管法)于2001年修订实施，而我国税收风险管理的理念是2009年由国家税务总局提出的，税收征管流程有法可依，而税收风险管理则缺少明确的法律支撑。基层税务机关在进行税收风险应对中有时要面对法律依据不足的尴尬境况，为企业配合税务部门开展税收风险管理带来了法理缺陷。由于没有法律地位的强调，部分税务人员未能真正理解到税收风险的内涵及外延，存在税收风险应对无关紧要的想法，风险应对中消极对待，走过场，做表面文章。

2.风险管理依据层级不高。我国税收法律体系的整体效力级次较低，多数税收法规为地方行政法规和部门规章，加大了税务机关的税收执法风险。2014年9月国家税务总局出台了《国家税务总局关于加强税收风险管理工作的意见》(税总发〔2014〕105号)，在意见中对具体的税收风险应对仅作了宏观层面的介绍，未列明风险应对具体的操作规程，同时市税务局仍处于对税收风险管理办法征求意见的阶段，对相关操作也未有明确的规定，使得基层应对人员在应对时无具体的参照和依据，造成应对不统一、不规范，存在较大的税收执法风险。

(二)应对程序不明晰

1.应对方式不统一。国家税务总局在规范税收执法、强化税收风险管理、减少税务检查关于风险应对论述不一，基层单位应对方式不尽统一。(见表1)(1)缺乏规范。不管是行政执法还是风险应对都涉及执法主体及程序、实体的合法性，都需要明确其定义、主体，适用对象、必备要件、工作规范(规程)、表证单书等，一线人员对表操作。反观上述文件中提及的税务审计、现场核查、日常检查都不甚明确，即使征管工作规程提及的实地核查，也就寥寥几句“经审核同意后，评估人员按实地核查有关规定办理，实地核实过程中发现纳税人有其他税收风险点的，应当一并进行处理”，办理流程和业务规范缺乏。基层实践中往往是跟着感觉走，或为了脱责，不对风险进行查看、核实和检查，风险应对质效低、风险大。各应对方式间转换要件、方式文书等也简单粗放，部门沟通衔接不畅。(2)理论与实际脱节。通过多年的征纳博弈，纳税人已基本熟悉税务机关的各项工作套路和工作要求，一般性风险应对中如不及时掌握相关证据，分析、提醒、约谈税企双方便难以形成共识，消除疑点，自行开展实地调查核实缺乏相应的操作规范，移交稽查的处理方式不可行。另一方面纳税评估及税务稽查在风险应对实践中明显脱节，缺乏过渡手段，以《税务事项告知书》文书查阅账簿凭证的应对现象屡屡发生。现阶段纳税评估等部分风险应对手段法律地位不清，多种风险应对方式及转换标准、流程不明的现状没有得到根本改观，基层税务机关在复杂多变的征纳博弈中疲于应对，风险管理人员往往处于两难境地，执法风险和渎职风险有增无减。

2.应对文书不统一。风险应对的不统一同样体现在文书制作上。当前基层税务机关存在未将工作内容、过程、证据、依据和结论等记入风险应对文书中的现象，对于文书及痕迹的管理差异化较大，还存在不根据征管规范中的要求，不一事一送达，跨环节使用文书，缺项使用文书等问题。

(三)应对质量无保障

由于对税收风险的应对没有复核和复评的统一标准，且风险扎口部门人员数量和素质有限，对于税收风险任务应对完成后的复核可能存在不准确；对未按规范进行风险应对的、案头分析疑点与实际应对处理结果不一致且缺乏逻辑性的、纳税报告结论有误的情况无法甄别，税收风险疑点未消除，使得风险应对质量无法得到保障。如果基层税务机关风险管理内控机制不健全，又未加强风险应对事中管理、事后复审和对应对结果的监督评价，这将极大地增加税收流失及风险应对人员的执法风险。

表1 总局、市局部分文件对税收风险应对方式的规定

三、基层税收风险应对规范化管理的建议

为了破解基层税务机关在税收风险应对方面的难题，要围绕构建科学、高效的税收征管体系为统领，掌握税收现代化发展的基本脉络，从解决做什么、怎么做、精准做、创新做入手，实现基层税收风险应对规范化。

(一)完善法律保障，提升风险意识

1.尽快制定和颁布税收基本法。目前我国社会经济发展不均衡，国情复杂，相关税收法律对税收风险管理的规定过于简单，各单行税法内容相互矛盾，相互交叉。税收基本法是对税法中的共性问题加以规范，在税法体系中法律地位最高、法律效力最大。税收基本法直接决定着国家税收立法、执法、司法及监督活动。税收基本法的制定一方面要坚持税收法定，完善税法体系，既能将税收活动中的共性问题、基本制度作出统一规定，又能健全税收立法，提高税法的体系化和科学化；另一方面坚持依法征税，加强税收活动的法律监督，提高征税效率。对税法宗旨、基本原则、基本制度等作出明确的规定，为税收风险管理相关法律法规的出台提供基本的法律准则和依据。

2.尽快制定风险应对相关法律法规。税收征管法的修订完善时不我待，一些创新的、适应现代税收管理需要的管控方法、举措和手段急需以法律的形式明确下来。同时为了强化各级税务人员的税收风险意识，规范税收风险管理流程，制定税收风险管理法律已成为各国税收立法的主要趋势。我国应尽快出台税收风险管理相关法律，从立法原理、指导思想、目标任务、职能职责、运行模式层面对税收风险管理工作做出相应的规定，切实解决税务人员做什么的问题，不断提高征纳双方对税收风险管理的认识水平。

(二)规范工作流程，引导规范操作

通过出台具体的操作规程来引导基层人员，发布税收风险管理工作规程(试行)，切实解决现行税收征管操作规范与相应规范性文件关于税收风险策略与手段不一致的问题，明确实施的范围、对象、要件、办理流程、使用文书等，重点是度的把握和审批层级的掌控，构建统一、规范、切合工作实际的税收风险应对体系。

1.规范风险预防。在征收服务、日常管理、风险应对各环节对发现的税种性、区域性、普遍性的低度风险，可通过归集梳理形成风险提示函，送达纳税人自我学习、自我对照检查、自我纠正。

2.规范风险控制。规范风险控制包括更正提示和业务阻断。对纳税人基础数据不匹配、不完整、不准确，或申报数据填写、计算明显误差的情形，以《税务事项告知书》通知纳税人更正数据或更正申报。在征收服务、日常管理、风险管理等环节发现纳税人涉税风险，通过阻断相应涉税业务控制风险进一步扩大。业务阻断是带有强制性质的税收执法行为或管控措施，是征收管理活动的结果应用，可以发生在税收征管、服务活动的各个环节。

3.规范风险应对方式。(1)对国家税务总局《纳税评估管理办法(试行)》(国税发〔2005〕43号)关于真实性和准确性作出定性和定量的判断的概念进行修订，规避基层执法风险。(2)明确实地核查不属于检查范畴，仅到现场了解纳税人生产经营情况，查看场地、设备等，不得查阅账簿凭证。根据国家税务总局把现场核查和日常检查作为进户执法的事项及针对风险分析发现的税收流失风险、发票虚开风险等疑点情况而实施的实地调查核实的规定，在制定工作规范时将税务核查与日常检查单独列为税收风险应对手段可以填补当前税收风险应对的空缺。日常检查是指应对人员围绕任务疑点开展的税收检查，两种应对方式均应归属于税务检查范畴，日常检查除不予立案外，可参照《稽查工作规程》开展工作。因此，广义的一般性风险应对可明确为风险预防中的风险提醒、风险管控中的更正提示，以及纳税评估、税务核查和日常检查。

(三)协调各方关系，统筹风险管理

1.统筹各级税收大数据和风险管理局与其他税收风险管理目标规划的关系。国家税务总局、各省、市局各个层级都应以税收大数据和风险管理局(以下简称大风局)为主牵头统筹好与对应层级职能司局、处室、科室发现目标规划的关系，确保目标规划统一、关联。国家税务总局大风局要统筹好与省、地市层级大风局的关系，确保全系统自上而下各级大风局与其他税收风险管理目标规划不重叠，短、中期目标相一致，任务推送适当、均衡。

2.统筹好不同税种与风险纳税人的关系。各级税收风险领导小组办公室对风险分析阶段确定的中度以上纳税人风险，推送到没有进行风险分析的业务单位，进行税种风险分析，确定或排除风险，就高等级风险归集后再进行任务推送，切实解决一个年度内对同一纳税人多头应对、多次应对的弊端。

3.统筹好税收共治与风险管理的关系。多年来各级税务机关实行垂直管理，强化税收共治、提升征管质效离不开地方政府的领导和支持。因此要建立政府领导、税务主导、财政牵头、部门配合、社会参与、系统支撑、司法保障的税收征管保障工作机制，以税收征管保障系统再造为核心，构建科学、高效的税收保障平台，有力促进组织收入和税收征管质效的提升。

4.统筹好人工复评与风险应对的关系。在人工复评环节，要正确处理好人工复评与风险应对的关系，熟悉其区别和联系；准确拿捏好人工复评环节税企沟通和典型调查，沟通的内容和需报送的资料切忌按照风险应对的方式去处理；严格按照风险分析报告准确填写报告中的应对方式和检查途径，为后续风险应对做好铺垫；建议上级获取基层上报的风险分析报告后，需及时下发应对任务，应对单位最好安排原复评人员参与应对；省市局层面组织人工复评及风险应对常态化，区县局大企业税源管理宜集中统一，风险应对推行团队化、专业化。

(四)完善激励机制，强化质量评价

1.持续推进评价应用机制。中度以上风险应对完成以后，应对人员应在服务、管理、风险层面有针对性提出工作建议；对地域性、税种性、行业性税收风险应对完成后，应对人员就应对工作形成专题分析报告，提出工作建议；风险管理办公室对专题分析报告进行归集梳理，形成税收风险管理专题工作报告，对应对工作进行评价，应对成果如何转化为强管增收措施提出指导性意见；一些常态性、普遍性的风险，逐步建立申报系统逻辑识别、提示提醒或事前阻断功能，比如二手车市场无经营场地不予配票等，缓解后续风险分析压力。

2.健全风险管理内控机制。加强风险应对事中管理，事后复审，以及对应对结果的监督评价，完善任务复核体系和复核统一标准的建立；提升复核人员的复核能力，学习掌握风险应对的流程和标准，提升风险管理复核工作的针对性和有效性；规范流程，提升复核质量，规范税收风险管理各环节复核工作，对未按规范进行风险应对的、案头分析疑点与实际应对处理结果不一致，且缺乏逻辑性的，纳税报告结论有误的进行任务调整，突出各应对环节中的适用程序和相关资料的合法性、合理性的审核，促进风险管理复核工作常态化、规范化、制度化。

3.完善绩效考核激励机制。设置科学合理的考核指标，将任务目标指标、任务质量指标(实体、程序、资料)、创新工作指标、成果应用指标等与组织绩效考核、评先评优统筹结合，减少不必要的文字、数据报表，既提升工作质效，又减轻基层负担，提高干部职工创新能力。