领导干部法治信仰培育的重要性及其路径研究

谢良卿

全面依法治国是中国社会主义现代化建设的必由之路，也是提升党和国家治理能力与治理体系现代化水平的客观要求。推进全面依法治国离不开全民法律素质的提高，特别是领导干部法律素质的提高，而法律素质的综合表现就是法治信仰。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”[1]因此，研究领导干部的法律信仰及其培育问题具有重要的时代意义。

一、法治信仰及其基本要素

什么是法治信仰？学术界的界说不尽相同。有学者认为，法治信仰是社会中全民对法治在思想观念与行为习惯之上的信念与崇奉。在政治文化领域中，法治信仰是一种法治表现，具有政治文化属性，主要是指人们对法治作为政治理念时的心理反应及社会认同，促使人们把法治作为一种思想倾向和行为习惯。[2]有学者认为，法治信仰“是发自内心地、自觉自愿地认同良法、信赖良法，遵守和捍卫良法，维护良法的权威”[3]。有学者从“法治”和“信仰”两个词的含义出发，将法治信仰描述为“人们对法律极度相信和尊敬，根据法律治理国家……以法律作为行动榜样和指南”[4]。有学者从社会治理角度认为，法治信仰是指“法治精神渗透到国家和社会生活的各个方面，全社会的法治观念不断增强，全社会对法律从内心认同、信任、尊重，并通过法律途径解决矛盾，处理问题”[5]。综上，法治信仰是指人们对法治(法律至上、依法治理、依法办事及在此基础上形成的法治政府、法治国家、法治社会)的信奉、敬重、遵从和捍卫。法治，就是依法治理，从依法处理各种社会关系(小到婚姻、家庭关系，大到民族、国家关系)，到依法处理各种国家事务，皆以宪法为基础，以法律为准绳，以法治理念、法治精神为引导，以法治思维、法治方式为途径，时时处处体现法律的权威性、神圣性、至上性。简言之，法治信仰就是对法治的信仰。法治信仰至少包括以下要素：

法治认同和法律信任。信仰都是建立在认同和确信的基础之上的，人们对法律、法治的认同和确信也自然建立在对法律、法治的认识基础之上。因此，法律知识和法治认识是树立法治信仰的起点，法治认同和法律信任则是公民形成法治信仰的重要前提和条件。没有认识的认同是盲目的，认识以后没有认同就不会有信任。达不到对法律的信任和对法治的信奉，就不会形成法治信仰。可见，对法律、法治的认识、认同、信任是法治信仰的第一个基本要素。需要强调的是，对法治的认同，更为重要的是对法治的内在价值、法治的终极目标、法治的基本理念、法治精神和法治原则的认同，包括对法治所蕴含的基本价值取向、基本原则的高度认同。同时，法治信仰也是对法治作为一种治国理政的理想模式的认同。在对法治的认同中，对法治理念和法治精神的认同是至关重要的，其既是法律信任和法治认同的核心和关键，也是公民形成法治情感和法治意识的内在基石，同时也是法治行为的内推力和原动力。“‘法治精神’对国家治理能力的要求，归根结底就是要保证一切国家机关及其工作人员能够运用‘法治思维和法治方式’来处理在国家治理中出现的各种复杂问题。”[6]

法治情感。法治情感是法治信仰的第二个基本要素。心理学研究表明，情感是人们从认知到意志的必不可少的条件。情感包括权威感、敬畏感、依赖感、归属感等，法治情感也同样包括公民对法治的权威感、敬畏感、依赖感、归属感，在内心深处感到宪法、法律、法治的至高无上，高于人情、高于权力，感到法律、法治的神圣不可侵犯。有法治信仰的公民不仅有遵守法律的责任感，而且会产生维护法律、捍卫法治的义务感；有守法的荣誉感、自豪感，自然也会有对违法的羞愧感、愤怒感，进而敢于与违法的人和事做斗争，爱憎分明，捍卫法治的神圣性和法律的尊严。

法治意志。知、情、意是构成信仰的内在的三个有机统一的要素。认知是基础，在认知的基础上形成情感，在情感的基础上形成意志。意志是人们克服一切困难坚持到底的决心和勇气。法治信仰从信仰者的内心世界来看，同样有认知、情感、意志三大要素的有机统一。一个有法治信仰的人，不仅需要对法治的认同和信任，需要有对法治的权威感、敬畏感、依赖感，更需要形成坚定不移的守法、护法的意志。

法治行为。任何内在的精神要素，只有落实到人们的行为，才能实现人们所期待的目的。法治认知、法治情感、法治意志只有落实到每一位社会成员的具体行为选择，达到法治知、情、意、行的统一，才能形成人们的法治信仰。

二、领导干部法治信仰的重要性

习近平总书记强调指出：“各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、司法权的人，在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度。”[7]120领导干部要在具体行动和工作中自觉依法办事，就必须具有法治精神、法治意识、法治思维，最关键的是具有法治信仰。在我国当前历史形势下，培育领导干部的法治信仰具有重要的现实意义。

(一)培育领导干部法治信仰是推进全面依法治国的需要

在人类历史上，存在“神治”“德治”“人治”“法治”等多种治国理政方式，其中，法治是最先进的、现代化的治理方式。法治是相对于人治而言的，是克服人治弊端的现代化治理模式。在一定意义上，法治是对公权力的产生、运行的合法性的监督和保障。国家是公权力的代表，全面依法治国首先要保障国家权力在法律、法治的轨道上运行，让权力在阳光下运行。“法治优于人治，法治能限制公权力的膨胀、滥用、腐败。”[8]领导干部是公权力的拥有者和使用者，领导干部的法治信仰和法律素质的状况直接决定着全面依法治国的实现程度。国内外的经验与教训表明，在缺乏法律制约和监督的条件下，公权力是极易被私用、滥用、误用的，权力的拥有者极易利用公权力谋取私人利益，损害公共利益，破坏公共秩序，使人们丧失对道德和法律的信任。鉴于这方面的历史经验教训，中国共产党越来越认识到全面依法治国的重要性，认识到领导干部法律素质和法治信仰的重要性。习近平总书记明确指出：“高级干部做尊法学法守法用法的模范，是实现全面推进依法治国目标和任务的关键所在。……尊崇法治，敬畏法律，是领导干部必须具备的基本素质。”[7]121只有领导干部具有法治信仰，树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定的观念，领悟法治精神，贯彻法治理念，形成法治思维，运用法治方式，依法使用权力，才能避免人治，避免权力的异化，从而推进法治中国的建设进程，实现全面依法治国。

(二)培育领导干部法治信仰是提升治理能力的需要

“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”[7]4提升领导干部的法律素质、培育领导干部的法治信仰，是提升国家治理体系和治理能力现代化水平的必经途径。只有领导干部在内心确立了法治信仰，养成了法治思维，才能自觉运用法治方式处理各种社会矛盾和国家事务，才能够实现科学立法、严格执法、公正司法，提升治国理政能力的现代化水平。在现代社会的治理过程中，法治被公认为是最可靠、最理性、最公平、最富有效率的治理模式和治理方法。“法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”[7]8在法治国家里，宪法和法律被奉为治国理政的最高原则和准则，任何组织和个人都必须恪守法律。对于国家工作人员特别是领导干部来说，依法办事、依法行政、严格执法、文明执法、公正司法，就是国家治理体系和治理能力现代化水平提升的重要表现。现代化的社会必然是一个法治的社会，中国的现代化进程也是一个推进和完善法治的过程。

(三)培育领导干部法治信仰是建设法治社会的需要

法治中国是法治国家、法治政府和法治社会的有机统一，法治社会建设以法治国家、法治政府为基础。没有法治国家、法治政府，就不可能建立法治社会。让全民知法、尊法、守法，领导干部要率先垂范，知法、尊法、守法，强化法治意识，树立法治信仰，在宪法和法律的范围内做事。“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰，法律底线不能逾越的观念。”[7]110如果领导干部法治信仰缺失、法律观念淡薄、目无法律、以权谋私、徇私枉法，就会严重破坏法律权威，阻碍广大人民群众对法律和法治的信任，法治思维和法治观念就不能在全体社会成员中养成。如果领导干部中普遍存在“守法机会主义”“选择性执法”“双重标准办案”的现象，广大人民群众就不可能相信法律、遵守法律，遇到问题就会采取法治以外的手段和方式，法治社会也不可能建立起来。“在现实生活中，不少领导干部法治意识比较淡薄，有法不依、知法犯法等还比较普遍，特别是少数领导干部不尊崇宪法、不敬畏法律、不信仰法治，崇拜权力、崇拜金钱、崇拜关系，大搞权权勾结、权钱交易、权色交易。”[7]118-119这些问题严重削弱了人民群众对法治的信心，阻碍了法治社会建设。

三、培育领导干部法治信仰的路径

从治国理政的层面看，树立法治信仰，就是将法治贯彻到国家和社会生活的各个方面，让公民特别是领导干部对法律、法治具有认同感，通过法律途径、法律方式来表达利益诉求、化解社会矛盾、解决社会问题。

(一)培育法治文化

法治文化，“是关于法治意识、法治理念、法治价值、法治精神、法治理论、法治思维、法治行为方式的总和，是法治的灵魂和法治建设的内在动力”[9]。法治文化是法治社会建设的土壤，也是法治信仰培育的环境。在人治传统根深蒂固的中国，培育信仰法治的一个关键环节，就是消除影响中国几千年的人治文化传统。传统的力量是不可低估的，传统通过习惯不仅影响人们的价值取向和行为方式，而且影响人们的行为选择和生活方式。中国传统人治文化源远流长，影响深远，到今天仍然是阻碍中国法治化进程的顽固因素。信权力、信人情，使得老百姓遇到问题就想到上访、托关系、走后门，甚至聚众闹事、用拳头说事，同时也使部分领导干部飞扬跋扈、以权代法、以权压法、行贿受贿、徇私枉法，缺乏法治意识，形不成法治信仰。因此，在我国当前的历史条件下，要建设法治中国，让全民特别是领导干部树立法治信仰，培育中国特色社会主义法治文化非常重要和迫切。

(二)培养法治思维

人是有理性、有理想的教育主观能动性的存在者，人的行为选择受制于其价值取向和思维方式。人们的行为方式选择往往是由人们的思维方式决定的，领导干部的思维方式不仅影响其法治行为的选择，也是其法治信仰形成的关键环节和重要因素。所谓法治思维，是指公权力执掌者依靠其法治理念，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。[10]培养法治思维，要求政党、国家机关、社会组织等参与国家治理的治理主体，特别是党政机关的领导干部，要尊重宪法和法律，运用法律规范、法治原则、法治精神，按照法律逻辑分析问题、解决问题，处理公共事务。“领导干部提高法治思维和依法办事能力，关键是要做到以下几点：一是要守法律、重程序，这是法治的第一位要求。二是要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为。三是要保护人民权益，这是法治的根本目的。四是要受监督。”[7]123

(三)加强法治教育

法治信仰不可能先天形成，而是需要通过法治教育来培养。在一定意义上，对领导干部的法治教育比对一般群众的法治教育更重要。在形成法治信仰的过程中，需要大力推进法治宣传教育，营造浓厚的法治氛围。目前，对领导干部的法律素质和法治信仰教育，存在内容过于单一，方式过于简单化、形式化等问题。在新的历史条件下，要创新领导干部的法治宣传教育形式，更新领导干部法治宣传教育重点，加强对领导干部法治精神、法治理念、法治意识、法治认同、法治思维、法治方式的综合教育培训。应该把领导干部的理想信念教育和法治教育紧密结合起来，使其高度认同全面依法治国是新时代中国特色社会主义建设的必经路径和最佳方式，高度认同法治信仰、法治能力是新时代领导干部必备的素质。坚持外部教育和自我教育、自我修养提升相结合，法治教育和党性教育、德性教育相结合，法治教育和治理能力提升相结合。

(四)锤炼法治意志

意志是人为了实现一定的理想目标而克服一切艰难险阻、排除一切诱惑干扰，不达目的决不罢休的决心、勇气和毅力。意志具有两个主要功能：一是经得起考验，二是经得起诱惑。很多领导干部贪污腐败、贪赃枉法，往往是因为经不起考验、受不了诱惑，说到底就是意志薄弱。在领导干部树立法治信仰的过程中，法治意志是必不可少的。法治信仰就是人们为了实现法治理想目标而克服困难、排除干扰的决心、勇气和毅力。法治意志对领导干部非常重要，因为领导干部是公权力的拥有者和行使者，在行使公权力的过程中，经常会受到来自各方面的阻挠、干扰、诱惑。在这种情况下，领导干部能不能排除干扰、拒绝诱惑而坚定不移地依法办事，取决于其是否具有坚定的法治意志。锤炼领导干部的法治意志，需要强化领导干部对法治的强烈认同和对法治的忠诚，以及由此而产生的对法治的敬畏。

(五)完善法治制度

培育领导干部的法治信仰，除了法治文化环境的熏陶、法治教育、内在的法治自觉，还需要建立健全相关的法治体制和法治制度。

一是要建立和完善立法、执法、司法体制，保障社会主义法治建设的顺畅进行。完善中国特色社会主义法治体系，首先要加强科学立法、民主立法，提高立法质量，把国家和人民的利益放在首位，确保所立之法皆为良法。只有良法才能获得领导干部和广大人民群众的共识和认同，从而为法治信仰的确立奠定基础。科学立法、民主立法是前提，法治的实施是关键，法律的生命力在于实施。不仅要有法可依，而且要有法必依。高效率的法治实施不仅是法治中国建设的关键，也是领导干部树立和巩固法治信仰的实践基础。与科学立法、严格执法紧密相关的是公正司法。公正司法是法治建设的最后保障，也是社会公正的最后一道防线。公正是法律和法治的核心价值，也是美好社会的基础，只有在体悟法治的公正价值的基础上，才能建立起牢固的法治信仰。

二是建立领导干部的法治能力考核制度，提高领导干部法治水平和依法办事的本领。考核、任用、提拔领导干部的时候，要把政治素质、道德水平、法治能力放在第一位，要提拔和任用那些政治素质好、道德水平高、法治能力强的人。要保持党员干部的先进性，首先要坚持党员干部的道德性和善良的人性。只有具有善良德行的人才能以人民利益、国家利益为重，才能为人正直、办事公道，敢于坚持正义、维护公正，真正树立法治信仰。

三是健全宪法实施监督机制和程序，建立忠于、遵守、运用、捍卫宪法法律的制度。全面依法治国，不仅要有法可依、有法必依，而且要违法必究，对领导干部在立法、执法、司法、守法各个环节都要加强监督。不仅要明确监督谁、监督什么的问题，而且要明确谁来监督、怎么监督的问题。要完善党内监督、行政监督、媒体监督、群众监督等各种监督渠道，使各级领导干部在全方面、多层次的监督下养成尊法、守法、依法、护法的自觉意识、思维方式、行为方式，树立法治信仰。

四是建立和完善对公权力的制约机制，把权力关进法律制度的“笼子”里。国民对法治的信心、信仰在很大程度上取决于公权力受法律制约的情况和公权力执掌者的公正、廉洁形象。“宪法的重要功能是控制公权力，但公权力往往通过各种形式突破法治的框架，凌驾于宪法和法律之上。因此，按照宪法权威的要求，在理念上确立权力绝对服从宪法和法律的价值原则，使得公权力只能在宪法和法律范围内活动，以保障政治权威的正当性。”[11]63-64确立权力绝对服从宪法和法律的原则是一个价值引导，而要把这一价值原则贯彻到全面依法治国的全过程，贯穿于领导干部法治信仰的形成过程，就必须建立捍卫完善束缚公权力的相关法律制度，靠制度管人，靠制度约束人、教育人、提升人。