大数据时代公众参与政府信息公开的保障机制探讨

郭育艳

完善政府信息公开中的公众参与制度，是建设服务型、透明型政府的重要举措，而且公众参与可以有效弥补政府信息公开中政府单向决定的不足，实现政府信息公开自律与他律的结合。不过，在我国政府信息公开过程中，公众参与往往滞后或流于形式，效果并不理想。大数据革新了信息传播的方式与模式，便捷了公众参与的途径，给公众参与政府信息公开带来了机遇，也提出了挑战。在大数据时代构建符合时代特色的政府信息公开公众参与制度，成为推进政府信息公开制度的重要一环。

一、大数据时代对公众参与政府信息公开的新要求

公众参与政府信息公开过程是指由公众通过申请信息公开、监督建议信息公开等方式和途径参与政府信息公开过程的相关活动。大数据技术的应用使得信息化时代加快到来，对公众参与政府信息公开提出了新的要求。

(一)大数据时代政府信息公开需要通过公众参与实现良性互动

大数据时代，信息是至为宝贵的资源，公众掌握的信息数量和内容决定着其如何规划生活、如何参与市场经济活动。政府掌握着社会方方面面的数据，是最大的数据占有者。行政信息具有垄断性和行政权威性特征，作为信息持有人的政府部门，是最大的信息拥有者和管理者，同时也是最大的信息制造者。[1]公众基于自身需要参与信息公开，能够促使政府及时、全面公开信息，防止政府部门对应当公开的信息内容、范围、程度和方式等进行肆意更改，不给政府留下利用其掌握的垄断性信息进行“权力寻租”的机会。大数据时代，每个人既是网络信息的传播者，也是信息接收者，大众不再像以往那样只是被动地接收信息，而是有机会参与信息的提供和传播。政府要利用大数据提升政府的治理能力，就必须利用公众参与提升信息公开的质量和水平。公众参与可以筛选政府信息公开的内容，避免信息需求主体在大数据时代迷失于信息海洋中；在碎片化信息传播泛滥的时代，公众参与可以及时引发政府信息公开，提高信息公开的时效性。总之，充分的公众参与可以使大数据时代政府信息公开取得的成效更加显著。[2]

(二)大数据时代政府信息公开需要通过公众参与实现预期目标

大数据时代是信息爆炸时代，基于大数据资源共享性与交流多样性的特征，公众获悉信息的渠道更为便捷，信息传播呈现宽泛化、小众化趋势。自然灾害、社会安全等突发公共事件，都有可能因舆论导向错误，造成信息传播失控，酿成危及社会安定的事件。例如，通过网络曝光，引起社会广泛关注的“王家岭矿难救援”事件，就给政府信息公开工作带来巨大压力。网络时代信息的透明化趋势是不可改变的，公众参与信息传播的门槛和成本不断降低，公众参与信息传播的途径日益拓宽。在这种情形下，现代政府必须摒弃传统政治观念中诸如“法藏官府，威不可测”的思想，要对公众参与信息传播的优势加以利用，通过公众参与积极应对突发事件。如何以更好的机制来促进政府信息公开，是在新时代提升政府社会管理和公共服务能力的关键所在。[3]只有因势利导，对公众参与进行合理引导，设置科学的公众参与政府信息公开的机制，才能避免政府信息公开中自由裁量权的滥用，避免政府信息公开过程中的不当行为引发严重社会后果，从而达到信息公开引导社会舆论等预期目的。公众充分参与政府信息公开，不实的信息、谣言自然也就没有产生、传播的空间和机会。“民主的尺度”可以通过公众参与的普遍性、广泛性和充分性来衡量。[4]123总之，大数据时代打通公众参与政府信息公开的渠道，是对政府信息公开的监督、制约和促进。

二、我国公众参与政府信息公开制度存在的问题与成因

(一)我国公众参与政府信息公开制度存在的问题

自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)实施以来，我国政府信息公开工作取得了长足进步，但是政府信息公开中的公众参与依然存在很大程度的缺失与无序。

从政府角度看，一些政府部门对其所掌握的信息不愿主动公开，甚至排斥公众参与信息公开工作。“在绝大多数国家信息公开法中，主动公开都处于次要的、附属性的地位。”[5]在政府信息公开过程中，有时会出现自由裁量权滥用的情形，公开信息的程度、范围、内容和方式等受到不合理的限制。例如，公开内容大多仅涉及政府及其职能部门的一些规章制度及办事程序，对公众更为关心的实质信息则公开得较少。公众不能通过完善的监督与反馈机制，对政府公开的信息内容是否准确、公开程序是否合法、公开过程是否适当、公开行为有无损害个人利益和社会公共利益等进行有效的监督。

从公众角度看，我国公众参与政府信息公开处于无序状态。公众参与政府信息公开往往是一种例外现象，事后的被动参与远多于事前的主动参与，“运动式”参与远多于整体连贯性的参与。[6]36公众理性参与政府信息公开的动机主要来自两个方面：对自身权利的认知和对利益诉求的表达。事前维权，这种“防患于未然”意识作用下的参与实际暗含了行政博弈的意味。[7]但就目前我国的公众参与来看，大多是权利被侵害后的维权反应，而且更多地表现为在网络上随意发泄不满。我国的公众参与信息公开没有形成常态化机制，渠道的不通畅导致参与更多地表现出“随机性”“运动性”，不能使公众参与充分发挥监督制约信息公开的作用。

(二)我国政府信息公开公众参与存在问题的成因

首先，我国现行的《政府信息公开条例》法律位阶较低、效力层次较弱。《政府信息公开条例》是国务院制定的行政法规，其经常受到其他位阶较高的法律的制约，如《保守国家秘密法》《档案法》等。这些法律由于受计划经济的影响，与信息公开的现实要求差距较大，但《政府信息公开条例》位阶低，不能与之矛盾、抗衡。其次，《政府信息公开条例》中的相关制度缺乏可操作性。我国只是在《政府信息公开条例》中规定行政机关日常的政府信息公开工作由指定的专门机构负责，但没有具体规定该机构的设置程序、具体职能、运行机制等。政府信息公开运行实践中，许多县级政府无专门机构负责信息公开。“依申请公开侧重程序”[5]，但《政府信息公开条例》没有对受理、登记等程序环节进行详细的规定，导致相关行为缺乏制约。在信息公开决策过程中目前还缺乏公众参与的规定。“在政府信息公开范围和事项的确定上，行政机关具有单方面的决定权，行政相对人没有必要的意见表达权和参与决定权。”[8]再次，公众申请信息公开条件缺乏可操作性。我国《政府信息公开条例》(2007)第十三条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”“生产、生活、科研等特殊需要”，用语含义模糊，导致对申请者是否具备这方面特殊需要的认定往往发生分歧，公众获取政府信息的权利无法保障。这也是学者长期呼吁修改该条规定的重要原因(2019年《政府信息公开条例》修订时终于被修订了)。最后，政府信息公开公众参与的司法救济机制存在不足。目前，当公众参与的权利无法实现或遭到侵害时，申请司法救济的途径并不通畅。按照我国《行政诉讼法》的规定，行政相对人只有在其人身权、财产权遭到侵害时才可以对行政机关提起行政诉讼，然而对于政府应该公开而未公开相关信息或者是公开信息错误时，侵犯的对象通常是不特定的，涉及的一般是社会公众的权益，而个人对自己的直接损害往往难以证明，这就加大了公众提起行政诉讼的难度。

三、公众参与政府信息公开的比较考察与借鉴

进入20世纪以来，全球范围内的政治民主得到较大发展，推行政府信息公开、完善公众参与制度是各国民主法治建设的重要工作。对国外政府信息公开公众参与的制度进行比较考察，有益于我国政府信息公开公众参与制度的建设。

(一)美国公众参与政府信息公开考察

美国的政府信息公开制度较为完善，其政府信息公开法律体系由《信息自由法》《个人隐私法》《阳光下的政府法》《联邦咨询委员会法》等构成。这些立法重视保护公民享有的信息获得权和知情权，重视信息公开的程序性保障。例如，美国《信息自由法》规定：对于联邦政府掌握的信息，公众有权向政府索取；对于公众的请求，做出准许或不准许的决定都是行政机关所应承担的义务。在政府机关对公众申请做出不予准许决定的情况下，必须阐述正当理由。对于政府做出的任何有关信息是否公开的决定，公众都可以提起复议或要求进行司法审查。[9]此外，美国的《信息自由法》由具体工作部门中设置的独立办公室负责实施，具体负责信息公开的全面工作。

(二)瑞典公众参与政府信息公开考察

世界上最早确立信息公开制度的国家是瑞典。在落实政府信息公开的过程中，瑞典制定了完备的救济机制，十分重视对政府信息公开工作的监督和制约。瑞典《表达自由法》规定：对于政府掌握的任何官方文件，只要可以为公众所查询，政府部门都有义务向申请查询的公众提供，并且应当在文件保存的地点以免费的方式向公众提供。公众不仅可以查询与自身相关的文件，对与自身无关的文件只要其有意向也可以申请政府部门提供。对于公众要求查阅官方文件的申请，公共机关有义务予以立即处理。申请人的身份和申请的动机不属于审查的范围，公共机关在对公众申请查询官方文件的申请进行审批时，不得对其进行调查。如果公共机关对公众查询文件的申请予以拒绝，对于公共机关做出的拒绝决定，申请人可以通过司法途径予以救济。瑞典在司法程序中设置有特殊程序切实保障公众获取信息的权利。[9]

(三)英国公众参与政府信息公开考察

英国的信息公开法律体系以《数据保护法》和《信息公开法》为核心。英国的政府信息公开制度形成了高效的运行管理体系：公众以书面申请的方式提出公开信息的要求；公共机关对所申请的信息是否可以公开进行审查判断。如果可以公开，则在20天内接收申请人材料；如果拒绝公开，则应当向申请人阐明理由，并且必须以书面形式进行。除此之外，英国还通过法律设置完备的监督和制约体系，推进政府信息公开工作，例如，设定信息专员和专门委员会，接受公众投诉；通过赋予公众申请复议、申请信息裁判所进行仲裁、向法院提起诉讼等权利，对申请信息公开被拒绝的公众予以救济。

(四)比较考察的借鉴

各国在政治经济社会制度方面存有诸多不同，但在政府信息公开公众参与方面有一些共识性的做法，值得我们借鉴。其一，要健全政府信息公开公众参与的制度立法，以保障公众的知情权。其二，建立完善的救济机制，特别是在申请人受到不合理、不公正对待的情况下，公众参与政府信息公开离不开完善的救济机制。其三，加强政府信息公开公众参与的程序性保障。政府信息公开公众参与的程序与各个国家的行政管理体制密切相关，各个国家的行政管理体制不尽相同，但共同之处便是充分的程序性保障可以有效限制行政行为的肆意。其四，对公众参与政府信息公开的门槛不能设置过高，要设立负责政府信息公开的专门机构，专司政府信息公开工作的推进和落实。

四、大数据时代完善我国政府信息公开公众参与保障机制的建议

网络时代要求有更开放的信息公开制度，网络给政府信息公开以及公众参与开辟了新路径，同时也给政府信息公开公众参与带来了新问题。因此，我们必须完善政府信息公开公众参与的技术与措施通道，修改现行规定，为公众参与提供制度保障。

(一)打造公众参与政府信息公开的网络政务平台

在网络环境下任何事件一经发生，可能在几秒钟内就会被快速传播，政府如果不能有效应对，就会陷入被动。借鉴网络媒体瞬间传播信息的特性，政府要打造好网络政务平台，以“公开为原则，不公开为例外”，实现信息公开的主动化、透明化。网络政务是政府利用大数据技术开展行政管理和服务的方式，建立网络政务平台不仅可以提高工作效能，降低管理成本，而且能够使政府信息公开的方式和模式得以改善，方便公众参与，加强政府与公众之间的沟通。整合统一的网络政务平台可以有效克服时间、空间等客观条件的限制，全面提高公众参与信息公开的便捷度。建设网络政务平台，一方面要扩大政府信息共享范围，为公众提供“全天候” “一站式”服务；另一方面要建立政府信息公开与公众互动的机制，通过设置留言区、网上申请渠道、网上监督等实现政府与公众之间的“零距离”互动。

(二)完善公众参与政府信息公开的制度与机制

《政府信息公开条例》是国务院制定的行政法规，受制于自身法律位阶和效力等级的问题，对于一些领域的信息公开无能为力。例如，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放”(《档案法》第十九条)，这与《政府信息公开条例》规定的及时公开是相矛盾的，但是《档案法》的位阶高于《政府信息公开条例》，后者不得与前者对抗。为此，我国应尽快出台“政府信息公开法”，并对位阶较高但出台较早、不能与社会相适应的相关法律进行修订完善，以保证政府信息公开法律体系内部的和谐。

1.设置专门的政府信息公开机构

政府信息是否需要公开，以及如何公开都具有极强的专业性和技术性，需要进行专业化的决策，经常会涉及对专业性问题的认定。设立政府信息公开审查机构，对处理保密和公开的关系、处理不同种类的信息公开是十分有必要的。[8]法国依据《信息安全法》的规定设立了独立的咨询委员会，处理要求适用于个人的信息公开申请。[10]我国可以借鉴外国经验，出台法律规定政府部门中专门负责信息公开的机构及其人员组成、工作职责、工作程序与方式。设置政府信息公开专门机构可有效弥补《政府信息公开条例》只对政府信息公开进行原则性规定、不具有可操作性的缺陷，避免不同职能部门之间权责不清、互相扯皮现象的发生，同时也便于政府集中处理信息公开中公众参与事务。

2.放宽对申请政府信息公开的权利主体的限制

对于申请政府信息公开的权利主体，不少国家所设置的条件都十分宽松，一些国家甚至不加限制，赋予“任何人”申请政府信息公开的权利，并且不对申请目的进行审查。有学者指出：“政府信息公开制度的一个重要目的是实现公共信息的有效利用，限制申请主体不符合这一立法目的。”[11]我国未来可以对申请政府信息公开的主体资格放宽限制，只要不涉及国家秘密、不涉及第三人权益，公民、法人、其他组织都可以申请政府信息公开。当然，为了防止申请人滥用权利，过分加重政府机关的工作负担，可以考虑对申请人收取合理的信息公开费用。

3.完善政府信息依申请公开程序

政府信息依申请公开的程序主要包括提交申请、受理申请、处理申请、公开信息四个阶段。为方便公众参与，应当赋予公众选择申请方式的权利，由申请主体自行选择其最为方便的形式向政府部门提出信息公开的申请，具体形式可以是信函、电报传真、电子邮件等。政府收到申请后，只要符合申请的形式要求，就应予以受理并向申请人出具受理回执。受理之后要进行登记，以确保对每一份申请都及时予以处理。如果申请公开事项属于重大事项或涉及第三人权益的，政府要依职权或依申请组织听证活动，以便使当事人在是否进行信息公开的决策过程中有机会参与和表达意见、理由。政府处理的结果可能是提供信息或者是部分公开信息，也可能是驳回申请。如果拒绝信息公开，必须以书面的形式告知，并且要在通知书上注明救济方式，以便申请人申请救济。

(三)完善公众参与政府信息公开制度的司法救济机制

让《政府信息公开条例》从纸上走向地面，从自律走向他律，必须依靠外部监督。[12]强化政府信息公开实质性的公众参与，必须完善政府信息公开公众参与的司法救济机制。目前行政诉讼受案范围仅限于人身权和财产权受侵害的情形，不利于保护公众的知情权。建议扩大人民法院受案范围，在《行政诉讼法》第十二条受案范围中增加一项专门规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……认为行政机关信息公开或者不公开行为侵犯其知情权或者其他权益的。另外，我国目前法院受理的行政诉讼一般仅指向具体行政行为，这对于一般的行政诉讼案件而言是合理的，因为抽象行政行为通常情形下并不直接侵犯相对人的合法权益。但政府抽象行政行为所涉及的信息公开，很多时候会影响到一定范围内相对人的权益，而且不少信息公开包含在政府抽象行政行为中，对此类不合理行为如果不予救济，将大大影响公众知情权的实现，因此建议将涉及政府信息公开的抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。