军队视角下海洋环境保护的立法审视与完善路径

李龙飞

（西南政法大学 经济法学院，重庆 401120）

我国作为海洋大国，海洋国土有300 多万平方公里，海底蕴藏着大量的石油和天然气资源，维护我国海洋权益，加大对海洋环境的保全和保护是我国需要面对的重要任务。[1]军队作为国家及人民安全的重要保障力量，在我国社会中承担着众多任务，其中军队对我国海洋环境的保护作用就彰显了其重要机能。为加大对海洋生态与环境的保护力度，加强对海洋环境污染行为的规制，我国军队环境保护部门的海洋环境保护任务在我国相关立法中被多次提及，《中国人民解放军环境保护条例》这一军事规范性文件对军队的环境保护事项作了专门规定，体现了我国军队对国家环境保护事业的大力支持。

《联合国海洋法公约》于第十二部分对海洋环境保护作了明确规定，在海洋环境的国际保护及保全方面起到了至关重要的影响作用，但由于《联合国海洋法公约》的规制主体为国际主体，对军队在海洋环境保护方面的相关事项并没有具体规定，仅就军舰的航行权等制度作了规定。因此，对于军队视角下海洋环境保护的法律规制问题，仅根据我国现行有效的相关法律规定作研究分析，在综合军队有关海洋环境保护方面的立法基础上，透析军队海洋环境保护相关立法在实践中存在的立法不足与现实困境，需结合建立健全军队海洋环境法律体系，创建海洋环境联合防治协调机制，赋予军队海洋环境公益诉讼原告适格地位等具体措施加以发展完善。

一、军队视角下海洋环境保护的立法审视

纵观我国军队海洋环境保护的立法进程，其始于1982 年《中国人民解放军环境保护暂行条例》（现已废止）的颁布，该暂行条例第三条明确提出,军队的环境保护工作是我国国家环境保护工作的重要组成部分，由此开始将军队环境保护纳入到了国家环境保护法律体系之中。1988 年实施的《防止拆船污染环境管理条例》对军队环境保护主管部门在军港水域的拆船污染工作作了规定，体现了我国军队在拆船污染领域的海洋环境保护作用。1989 年《环境保护法》（现已修订）第七条第三款对军队海洋环境保护作了明确规定：“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”随着2014 年《环境保护法》的修订，上述条文在原有基础上被具体细化，更加体现了我国对军队环境保护的重视力度。1990 年我国发布并实施了《中国人民解放军环境保护条例》，对中国人民解放军防止污染、治理污染、环境管理、环境监测与科研等内容作了详细规定，充分体现了军队在我国环境保护事业中的重要地位。此外，我国军队海洋环境保护的具体规定还体现在以下多部法律法规之中，对与军队海洋环境保护相关的立法分析详见表1。

表1 军队海洋环境保护相关法律规定

续表1

除上述与军队海洋环境保护相关的法律法规之外，在诸如《国家海洋局关于印发〈海洋工程环境影响评价管理规定〉的通知》、《国家海洋局关于印发全国海岛保护规划的通知》等在内的多个部门规章以及其他指导性案例中，都有与军队海洋环境保护的相关规定。通过对与军队海洋环境保护相关法律规定的分析，可以较为直观地了解我国军队海洋环境保护的立法现状，并且可以清晰地发现，在军队海洋环境保护的相关法律中，与环境影响评价相关的法律规定较多，这也凸显了我国军队在环境影响评价方面起到的重要作用。除了散见于其他法律中的相关条文外，军队海洋环境保护的立法保障在《中国人民解放军环境保护条例》中被具体细化，一方面印证了军队在我国海洋环境保护工作中的角色作用，另一方面也体现了军队对我国环境保护事业作出的贡献。

二、军队视角下海洋环境保护的法律困境

通过对我国军队海洋环境保护相关法律条文及详细内容的梳理分析，一方面要肯定军队在海洋环境保护方面作出的突出贡献，肯定我国相关法律对于海洋环境污染与海洋生态破坏的规制作用，另一方面也需要正视当前军队海洋环境保护相关立法的不足与实践困境，在立足我国国情的基础之上，详细分析导致立法不足与现实困境的具体原因。目前，我国军队海洋环境保护立法中主要存在军队海洋环境保护法律体系不健全、军队在海洋环境法律实施中缺乏联合协调性、军队检察机关海洋环境公益诉讼原告适格存在争议等法律困境，需要我们加以重视。

（一）军队海洋环境保护法律体系不健全

在我国现行立法中，虽然有《中国人民解放军环境保护条例》这一专门性法律文件，但是该部法律规定的相关条文较少，在其他相关法律文件中，与军队海洋环境保护相关的法律条文大都在上文进行了总结分析，总体看来，相关的法律条文相对较少，某些法律条文的可行性与实践性较差。与军队海洋环境保护相关的法律条文与相关制度并不健全，还没有形成完备的军队海洋环境保护法律体系，暂行的与军队海洋环境保护相关的法律法规都过于原则性，没有明确具体的海洋环境保护措施及实施方法，也没有具体严格的处罚措施等。随着我国经济的发展与海洋环境保护实践的发展变化，军队海洋环境保护将会涉及到更多更具体的法律问题,这对军队海洋环境保护立法提出了新的要求。由于我国海洋执法体制较为分散，且目前我国的涉海法律法规绝大部分是专项性的，缺乏以军队海洋环境保护为主的法律体系，对此应该大力着手发展和完善军队海洋环境保护法律法规，对已经出台的相关条文也应尽快制定具体明确的配套规章，对军队海洋环境保护的具体义务、责任及措施作详细明确的规定，逐渐形成完备的法律体系。

（二）军队海洋环境保护缺乏联合协调性

我国军队海洋环境保护的另一大实践困境是缺乏联合协调性，这不仅体现在军队内部部门之间缺乏联合协调性，也体现在军队海洋环境保护主管部门与其他海洋环境保护主管部门之间缺乏联合协调性。军队是我国公众及国家利益的重要保障力量，队伍制度化、专业化强，由于军队的主要目的是维护国家主权和领土完整，海洋环境保护主管部门与其他环境保护部门相比具有特殊性，其海洋环境保护资料收集等工作与其他海洋环境保护部门相比较为困难，难以及时准确地掌握相关环境信息。此外，军队海洋环境保护主管部门与其它环境保护主管部门之间的协调性相对较差，缺乏完善的协调机制。

（三）军队海洋环境公益诉讼原告适格存在争议

对于海洋环境公益诉讼的原告适格问题，学界具有较大争议，对于军事检察机关是否具有海洋环境诉讼的原告资格更是需要加以分析。[2]根据《海洋环境保护法》第八十九条第二款的相关规定，对造成海洋生态破坏、影响海洋水产资源、造成海洋保护区破坏，给国家造成重大损失的，可以由行使海洋环境监督管理权的相关部门代表国家对具体责任者提出损害赔偿请求。由此可见，具有海洋环境监督管理权的部门即可具有环境公益诉讼原告资格。[3]根据《民事诉讼法》第五十五条第一款的相关规定，对造成环境污染等损害社会公共利益的行为，法律规定的相关机关及组织可以向人民法院提起诉讼，因此有关机关及组织也可以具备环境公益诉讼的原告资格。根据《最高人民法院关于印发〈人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法〉的通知》第一条的具体规定，人民检察院在认为被告有污染环境、生态破坏等损害社会公共利益的行为时，可以向人民法院提起民事公益诉讼。由此条文可以看出，检察机关亦可以获得环境公益诉讼的原告资格。根据《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《民事诉讼法》等相关法律的规定可知，具备海洋环境公益诉讼原告资格的主体主要有行使海洋环境监督管理权的部门，环保组织以及检察机关。根据我国法律的相关规定，军队具备海洋环境的监督及管理权，军事检察机关也是我国检察机关中的重要一员，但我国法律仅规定“检察机关”有权提起环境公益诉讼，并没有在法律条文中将“检察机关”具体细化到“军事检察机关”，导致我国军队海洋环境公益诉讼的原告资格在现实实践中存在争议，在现实操作中也具有一定的分歧。

三、军队视角下海洋环境保护的完善路径

军队作为我国海洋环境保护的重要力量，在我国海洋环境及生态保护工作中发挥着不可或缺的重要作用。在现实实践中，应针对上述问题，寻求有效对策加以解决。

（一）建立健全军队海洋环境法律体系

实践中存在的军队海洋环境保护的立法困境，很大程度上是由现行立法不足导致的，对此，应加强海洋环境保护立法，赋予军队海洋环境保护主体的权力，制定详细的操作规范及实施细则，将与军队海洋环境保护相关的指导性案例或制度规定不断强化上升为立法文件，明确军队环境保护部门在海洋环境保护方面的法律地位与具体职责，为军队海洋环境保护工作的顺利进行提供法律依据。由于我国的《海洋环境保护法》修订不久，近期对其再次修订的可能性并不大，目前我国正致力于制定《海洋基本法》，海洋环境的保护工作必定是重中之重，可以在《海洋基本法》中专设军队海洋环境保护一章，加大对军队海洋环境保护的立法力度，完善军队海洋环境保护的法律体系，以充分体现军队海洋环境保护的作用。[4]165

（二）创建军队海洋环境联合协调机制

为有效解决军队海洋环境保护工作中缺乏联合协调性的困境，可以从建立健全信息共享机制和建立军地一体的应急值班制度两方面进行完善。第一，建立健全信息共享机制。行政执法机关可以根据军事检察机关在海洋环境公益诉讼案件中的具体需要，向军事检察机关提供相关海洋环境行政执法信息，其中与海洋生态环境保护相关的信息和监测数据应定期向军事检察机关报告，及时反馈海洋环保督察行动中发现的海洋环境问题及线索信息。军事检察机关也应该定期向相关部门提供海洋环境公益诉讼案件相关的信息数据，以便其他部门海洋环境保护工作的顺利进行。[5]第二，建立健全军地一体的应急值班制度。通过建立应急值班制度，可以加强对海洋环境突发事件的预测，较为及时准确地掌握海洋环境及海洋生态的动态情况，保证军队在第一时间了解海洋突发事件的严重程度，有利于分析及制定应急预案及突发事件的及时处置。军地一体的应急值班制度使得有关部门保持不间断的沟通联络，能够确保一旦发生海洋环境突发状况，相关军队海洋环境保护部门立即行动，对突发事件的应急管理与防护措施的实施起到保障作用。

（三）赋予军队海洋环境公益诉讼原告适格地位

根据国外环境公益诉讼的具体实践，对环境公益诉讼进行原告适格扩张在国外已有先例。在海洋环境污染与海洋生态破坏频发的现实状况下，赋予军事检察机关海洋环境公益诉讼的原告资格，代表国家为维护海洋公共利益提起海洋环境公益诉讼，可以更大程度上保护我国的海洋公共利益。[6]根据《立法法》的相关规定，行政法规以及地方性海洋环境保护法规等可以对海洋环境公益诉讼的原告制度作出实施性的细化安排。[4]168由于我国海洋环境公益诉讼具有一定的特殊性，对于原告适格问题，最高人民法院可以出台专门司法解释，明确赋予军事检察机关在海洋环境公益诉讼中的原告适格地位，使得军队环境保护部门参与海洋环境公益诉讼具有明确的法律根据。检察机关已经成为了维护公共利益的适格主体，军事检察机关作为检察机关的一员，具有维护其所主管区域海洋公共利益的重要责任，理应具备海洋环境公益诉讼的原告资格，需要我国法律对此进行明确界定，以此加大对我国海洋环境及海洋生态的保护力度。