海洋环境公益诉讼中原告主体身份的认定——以荣成伟伯案为例

张继峰

（1.上海海事大学 法学院，上海 201306；2.上海市宝山区人民法院，上海 201900）

一、荣成伟伯案的案情及其法律问题

北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称“自然之友研究所”）以荣成伟伯渔业有限公司（以下简称“荣成伟伯”）、王文波、何延青等人破坏环境为由，提起了环境公益诉讼。

一审（青岛海事法院）认为，本案系针对破坏海洋渔业水域生态环境提起的公益诉讼，认为自然之友研究所不是提起本案诉讼的适格主体，对其起诉依法应予以驳回。

一审法院的裁判理由认为，《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求”，专门授权国家渔业行政主管部门代表国家提出损害赔偿请求，同时也排除了社会组织提出该类请求的资格。尽管《环境保护法》第五十八条规定社会组织对破坏生态损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼，但该条是对普通生态破坏提起民事公益诉讼的一般规定，而《海洋环境保护法》第八十九条第二款是对海洋渔业水域生态破坏损害赔偿方面的特别规定，依照《立法法》第九十二条确立的优先适用特别规定的原则，本案应适用《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定。因此，自然之友研究所不是提起本案诉讼的适格主体，对其起诉依法应予以驳回。①

二审（山东省高院）与一审法院的裁判观点大体相同，认为本案系自然之友研究所以伟伯渔业、王文波及何延青非法捕捞、破坏海洋渔业资源为由提起的民事诉讼。根据原告起诉所依据的事实和理由，伟伯渔业、王文波及何延青非法捕捞行为破坏的对象是海洋生态环境。根据特别法优于一般法的原则，该公益诉讼应适用《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，由国家渔业行政主管部门作为原告提起。自然之友研究所作为社会组织，不具有原告主体资格。最终二审法院作出裁定驳回上诉，维持原裁定。②

上述案例中法院认为对于损害海洋渔业资源、破坏海洋生态环境提起的公益诉讼，应适用《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，由国家渔业行政主管部门作为原告提起。自然之友研究所作为社会组织，不具有原告主体资格。在当前海洋生态环境保护日益严峻、扩大海洋环境保护公益诉讼主体范围呼声日益高涨的形势下，司法机关按照《立法法》第九十二条确立的法律冲突的规定，把海洋环境公益诉讼的原告主体仅局限在“行使海洋环境监督管理权的部门”，而将社会组织拒之门外的做法是否合理值得商榷。本文通过对当前海洋环境公益诉讼相关法律规定的梳理，对案例中两级法院关于适用《环境保护法》与《海洋环境保护法》的分析并不认同，笔者认为海洋环境公益诉讼的原告主体除了“行使海洋环境监督管理权的部门”外，还应包括其他社会组织比如环保组织以及法定机关检察院等。

二、环境公益诉讼原告主体资格的相关法律规定

我国关于环境公益诉讼法律制度并未专章入典，而是散见于不同的法律规范性文件中。

首先，《民事诉讼法》及其司法解释的相关规定。2012 年修订的《民事诉讼法》作为民事诉讼的基本法率先增加了民事公益诉讼的规定，该法第五十五条第一款规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”将涉及环境污染等损害社会公共利益的民事公益诉讼的起诉主体限定为“法律规定的机关和有关组织”。

2015 年1 月30 日，最高人民法院公布了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》），其中第十三章“公益诉讼”共用了8 个条文对民事公益诉讼的起诉、管辖、审理程序等作出详细规定。如二百八十五条规定，公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。该司法解释的出台，使环境公益诉讼更加具有可操作性。

2017 年重新修订的《民事诉讼法》第五十五条在2012 年修订版的基础上新增一款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”该条文以国家立法的形式对检察院有权提起公益诉讼进行了确认，为公共利益司法保护机制的建立奠定了基础。

其次，《环境保护法》层面的相关规定。《环境保护法》第五十八条第一款规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。”该条文在《民事诉讼法》关于公益诉讼的基础上对符合起诉条件的社会组织予以了明确的规定。

2015 年1 月6 日，最高人民法院公布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》），该司法解释的第二条、第三条、第四条和第五条等条款在社会组织的登记、宗旨、业务范围及有无违法记录等方面，对《环境保护法》规定的“符合条件的社会组织”作出解释。该司法解释最大限度地保持原告主体资格的开放性，鼓励具备能力的社会组织积极参与和推动环境民事公益诉讼。③

最后，《海洋环境保护法》层面的相关规定。《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该条文将原告主体界定为“行使海洋环境监督管理权的部门”。

2018 年1 月15 日实施的《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《海洋损害赔偿司法解释》）第一条规定：“人民法院审理为请求赔偿海洋环境保护法第八十九条第二款规定的海洋自然资源与生态环境损害而提起的诉讼，适用本规定。”该司法解释集中规定了由“行使海洋环境监督管理权的机关”提起海洋环境公益诉讼的细则：既可以主动提起诉讼，也可以在法院书面告知后以共同原告的身份参加到其他机关提起的诉讼，或者在本诉讼裁判生效后另行起诉。

通过对公益诉讼的相关法律规定的梳理，不难发现随着环保意识的增强，虽然海洋环境公益诉讼经历了从无到有，从不完善到完善的发展过程，但从字面上看海洋环境公益诉讼主体资格的范围也越来越狭窄，这与《环境保护法》最大限度保持原告主体资格开放性的宗旨存在冲突，与当前倡导有效保护海洋生态环境和提高诉讼效率的观点相悖。

三、海洋环境公益诉讼中扩大适格原告主体范围的依据

正如开篇案例中所论述的，当前理论界和实务界将社会组织排除在适格原告主体之外，所依据的理由不外乎是《环境保护法》与《海洋环境保护法》是一般法与特别法的关系，根据《立法法》的规定，同一立法机关制定的法律存在冲突时，特别法优于一般法，故对于海洋环境公益诉讼原告主体资格的审查应适用《海洋环境保护法》，最后得出适格主体只能是“行使海洋环境监督管理权的部门”。

笔者认为，上述分析未正面回应《民事诉讼法》关于公益诉讼主体的规定，在割裂《民事诉讼法》关于公益诉讼主体资格规定的基础上，孤立地阐释《环境保护法》与《海洋环境保护法》的适用范围存在片面性。从有效保护海洋生态环境和提高诉讼效率的角度考量，特别是《民事诉诉法》已经将环境公益诉讼适格主体扩大到检察院的情况下，司法实践中应当扩大原告主体的范围，确立“符合条件的社会组织”特别是环保组织的原告主体地位。理由如下：

首先，《民事诉讼法》第五十五条明确规定法律规定的机关和有关组织可以提起民事公益诉讼。《民事诉讼法》是全国人大制定的基本法律，《民事诉讼法》中关于公益诉讼的规定，是以民事诉讼基本法的形式在立法上确保了民事公益诉讼制度能够在我国有序进行，减少滥诉风险。《环境保护法》及《海洋环境保护法》则均为全国人大常委会制定的法律，而全国人大、全国人大常委会是否属于同一立法机关，所制定的法律是否处于同一位阶尚存争议，因而当《民事诉讼法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》对环境公益诉讼的规定存在不一致时能否适用《立法法》第九十二条关于“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”有待商榷。现有司法实践将海洋环境公益诉讼纳入了民事诉讼的范畴，与此同时，《民事诉讼法》首倡公益诉讼，④《民诉法司法解释》又专章对公益诉讼作出解释，因此《民事诉讼法》可以说是公益诉讼应当遵循的“纲”，也是符合条件的社会组织作为适格的原告主体提起诉讼的立法依据。

其次，《环境保护法》与《海洋环境保护法》中对于环境公益诉讼主体的规定并非互相对立，而是互为补充。《环境保护法》与《海洋环境保护法》均为全国人大常委会制定的法律，属于同一位阶的法律，存在一般法与特别法、新法与旧法法律适用上的关系，虽然两部法律规定的公益诉讼主体存在差异，但作为特别法的《海洋环境保护法》并没有也不能限制“符合条件的社会组织”提起公益诉讼的权利，⑤鉴于《民事诉诉法》已经赋予了“有关社会组织”提起环境污染公益诉讼的主体资格，笔者认为，作为环境保护特别法的《海洋环境保护法》是在《民事诉讼法》的基础上对海洋环境公益诉讼的细化，囿于立法技术上的原因未将社会组织和行使海洋环境监督管理权的部门在同一部法律中同时作出明确，但海洋环境保护仅是环境保护的一个方面，《环境保护法》作为环境保护法的基本法，不可能具体到规定某一领域环境监管部门对自己监管领域存在的环境污染提起公益诉讼，所留下的立法真空需要类似《海洋环境保护法》这些特别法来补充完善，而《海洋环境保护法》在规定“行使海洋环境监督管理权的部门”代表国家提起海洋环境公益诉讼外，也并未禁止社会组织和其他法定机关提起海洋环境公益诉讼，因此，《海洋环境保护法》与《环境保护法》之间不是相互对立关系，而是相互补充关系。

再次，如果认为《环境保护法》与《海洋环境保护法》关于环境公益诉讼主体规定是对立关系，则无法解释检察院代表国家机关提起环境公益诉讼。2017 年新修订的《民事诉讼法》确立了检察院在法定机关或有关组织不起诉的情况下，可以代表国家直接提起环境公益诉讼的主体资格，同年4 月广州市检察院便以此为法律依据对李伟来提起海洋环境污染公益诉讼，如果按照荣成伟伯案的审理逻辑，《海洋环境保护法》第八十九条仅规定了“行使海洋环境监督管理权的部门”提起海洋环境公益诉讼的主体资格，并未规定检察机关的诉讼主体资格，广州海事法院是不是应当以原告主体不适格驳回广州检察院的诉讼？恰恰相反，李伟来案经历了庭审和判决，被誉为全国首例检察机关提起的海洋环境公益诉讼案，基于李伟来案的示范作用，当前司法实践中有越来越多的检察院参与到环境污染公益诉讼中来。如果仍坚持海洋环境公益诉讼只能由“行使海洋监督权的机关”行使的狭隘观念，则无法解释检察院的原告诉讼主体资格。既然都是《民事诉讼法》规定的环境公益诉讼的主体，检察院可以作为适格的原告主体起诉，那么“符合条件的有关社会组织”也可以作为适格原告提起诉讼，否则在法律适用上是搞区别对待，无法体现法律面前人人平等。

最后，扩大主体范围，是顺应国情民意。对于海洋环境污染而言，符合条件的社会组织主要是环保组织，环保组织作为非官方的公益组织，与破坏海洋环境、损害海洋生态的侵权人之间不存在利害关系，更不存在利益输送，至于人们担心的权利滥用、赔偿款归属环保组织而造成国家利益受损等问题，已经在《环境民事公益诉讼司法解释》以及其他规章制度中予以解决，技术层面的问题不应成为阻碍符合条件的社会组织成为适格诉讼主体的障碍。社会组织特别是环保组织其成立的初衷是保护环境，针对破坏环境的行为提起公益诉讼也是其作为环保组织的职责所在，符合普通大众的一般认知。立法机关和司法机关应尽快确立海洋环境公益诉讼的多元化原告机制，认可多重主体在海洋环境公益诉讼中的原告主体地位，这样既可回应社会的呼声，也有利于提高公众参与海洋生态环境保护的热情，更好地维护好海洋生态环境。

四、海洋环境公益诉讼适格主体的顺位

通过前文梳理，与行使海洋环境监督管理权的部门和检察机关一样，符合条件的社会组织也应是有权代表国家提起海洋环境公益诉讼的适格诉讼主体。诉讼主体多元化可能会产生诉权冲突的问题，具体来讲存在多重主体争相起诉的积极冲突和职能重叠时相互推诿不起诉的消极冲突，因此，在保护海洋环境和提升诉讼效率的前提下,应合理安排海洋环境公益诉讼的诉讼主体顺位。

首先，行使海洋环境监督权的部门优先于符合条件的社会组织。一方面，我国宪法规定，海洋、湖泊等自然资源归国家所有，海洋环境监督权的部门是代表国家行使行政管理权的部门，代表国家对破坏海洋环境的行为提起公益诉讼的权利是其行政管理权的衍伸，是海洋环境监管部门的法定职责，因此行使海洋环境监督权的部门毋庸置疑应是第一位的原告主体，另一方面，行使海洋环境监督权的部门在日常的工作中就已经开展了海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究等工作，积累了丰富的海洋环境保护的相关经验，同时拥有海洋环境保护方面的专业设备和专职工作人员，具有诉讼实力和技术优势，当出现海洋环境污染时由其提起公益诉讼，能更准确地鉴定损害结果，确定赔偿数额，也更容易达到预期的诉讼效果。

符合条件的社会组织作为原告提起诉讼虽能够产生良好的社会效果，但与专职行使海洋环境监督权的部门相比，社会组织往往缺乏海洋环境保护方面的专业设备和技术人才，诉讼能力上并不具备优势，因此当海洋环境监管部门与社会组织产生积极冲突时，社会组织应自觉让位于行使海洋环境监督权的部门，应由行使海洋环境监督权的部门单独提起诉讼，或者两者共同作为原告诉讼，但在诉讼中海洋环境监管部门处于主导地位，社会组织处于辅助地位。当然在行使海洋监督权的部门怠于提起环境公益诉讼的情况下，符合条件的社会组织基于维护社会公共利益可独自提起海洋环境公益诉讼。

其次，检察机关是提起海洋环境公益诉讼的最后屏障。《民事诉讼法》第五十五条规定：检察院在法定机关或有关组织不起诉的情况下，可以代表国家直接提起环境公益诉讼，法定机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。可见，作为法律监督机关的检察机关，并不主动介入海洋环境公益诉讼中，只有在其他诉讼主体相互推诿不起诉的情况下，检察机关才代表国家提起海洋环境公益诉讼，检察机关作为原告起诉是海洋环境公益诉讼的最后一道屏障，其目的是为了避免社会公共利益受损，在诉讼主体顺位上应排在行使海洋监督权的机关和符合条件的社会组织之后。当然，检察院也可以在其他诉讼主体已经提起公益诉讼的情况下做出支持起诉的决定，主动向法院发出支持起诉检察意见书，从检察院的角度为法定机关或社会组织提起的诉讼提供法律上的支持，一方面可以督促原告审慎地行使起诉权，另一方可以有效地监督法院行使裁判权。

注释：

①青岛海事法院（2018）鲁72 民初741 号民事裁定书。

②山东高院（2018）鲁民终1334 号民事裁定书。

③孙思琪，金怡雯：《中国海洋环境民事公益诉讼法律依据论辩——以《海洋环境保护法》第89 条第2 款的解释论为中心》，《浙江海洋学院学报（人文科学版）》2017 年第4 期，第2-7 页。

④《民事诉讼法》第五十五条第一款规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

⑤陈惠珍，白续辉：《海洋环境民事公益诉讼中的适格原告确定:困境及其解决路径》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2018 年第2 期，第162-169 页。