PPP模式下小清河复航工程风险识别研究

文/宋希龙

1 工程概况

小清河复航工程合作期30年，分3年建设期、27年运营期，建设期内共投入136 亿元。小清河是山东省规划的“一纵三横”水运体系中唯一可实现海河联运的“黄金水道”。该工程是全国内河水运第一个PPP 建设项目，山东省省级第一个PPP 项目，山东省水运建设史上首例一次性投资超百亿元的项目，山东省第一个可以实现海河直达运输的项目。

1.1 项目规划概况

2017年，小清河复航工程完成设计，获得山东省交通运输厅、省发改委联合批复。2018年，《小清河复航工程PPP 项目实施方案》获得山东省政府正式批复，为列入国家PPP 项目库、开展政府采购招标奠定了基础。2019年，《小清河复航工程PPP 项目合同》获得山东省政府批复，同年4月份完成招标，发布了中标公告。

1.2 项目参与主体和回报机制

小清河复航工程由山东省人民政府授权山东省交通运输厅为实施机构，负责提供项目用地、协助提供相关设施、办理前期有关政府审批手续等工作。中标社会资本为中国铁建投资集团有限公司(牵头方)与中铁建投资基金管理有限公司(成员一)、山东海洋集团有限公司(成员二)、中国铁建港航局集团有限公司(成员三)。项目公司为中铁建投山东小清河开发有限公司，由中国铁建和山东海洋集团联合组建，注册资金35 亿元，负责项目的投融资、建设、运营维护等工作。本项目采用建设—运营—移交(BOT)的运作模式,合作期30年,其中建设期3年,运营期27年。采用“可行性缺口补助”的回报机制，按照“可用性付费＋运维绩效付费-使用者付费收入（运营收入）”的组合模式，每年支付一次。

2 风险识别

2.1 风险识别方法

文献分析法：目前对于PPP 模式下内河航道风险管理研究较少，但是有关PPP 模式高速公路、综合管廊等项目研究相对较多。因此，可以借鉴其他PPP 模式项目风险管理研究，为本项目风险识别提供参考依据，所以本文选择文献分析法作为初始风险清单的识别方法。

专家判断法：PPP 模式下小清河复航工程建设运营周期长、面临的风险因素多且复杂。本文使用专家判断法，邀请有关专家对初始风险清单进行二次识别，形成关键风险清单，使识别结果更加全面、准确。

2.2 风险识别过程

首先对PPP 模式风险管理研究、失败的PPP 项目案例的有关文献进行整理、分析，结合本工程自身特点，确定初始风险清单。其次通过咨询专家，利用专家的知识和经验，对形成的初始项目清单进行二次识别，最终形成关键风险清单。

2.2.1 初始风险清单

根据收集的不同类别的PPP 项目风险管理研究文献、泉州刺桐大桥等PPP 项目失败案例，结合小清河复航工程本身特点，识别出26 项风险，并根据各风险类别，将26 项风险划分为5 个一级指标，形成PPP 模式下小清河复航工程初始风险清单，如表1 所示。

表1 PPP 模式下小清河复航工程初始风险清单

2.2.2 关键风险清单

在小清河复航工程初始风险清单形成后，邀请来自本项目交通运输部门港航处、小清河复航工程项目管理公司和高校等研究单位的涉及内河水运、PPP 项目风险管理领域专家13 名，对初始风险清单进行修正。

（1）专家判断过程

专家判断采取咨询、调查问卷的方式进行，各位专家利用自身丰富的理论知识和丰富的实践经验，对初始清单中确定的26 个指标进行修改，修改方式分为剔除、合并、变更、增加。

（2）初始风险清单修改说明

剔除的风险因素：剔除审批滞后、极端天气、不可抗力、工程变更、建设成本超支、工程进度滞后6 项风险。小清河复航工程是山东省“十四五”规划重点工程，而且自2019年《优化营商环境条例》发布以来，山东省内工程项目审批手续办理流程、时限都大大缩减，山东省交通运输厅作为政府部门负责项目前期手续办理，审批保障充足，发生审批滞后的风险概率较小。极端天气、不可抗力是不可预见的未知风险，按照专家经验发生概率较小。工程变更分为政府部门主张变更和项目公司主张变更，其发生的根本是设计缺陷或质量缺陷，与其他风险因素重复。建设成本超支、工程进度滞后概念较为宽泛、笼统，往往是由工程质量问题、设计问题、安全事故等因素造成的。因此，专家建议将这6 项指标剔除[1]。

合并的风险因素：法律变更、行业政策变化、税收政策变化3 项风险合并为相关法律、政策变化。法律变更、行业政策变化主要是涉及PPP 项目管理、内河水运工程的变化，可以和税收政策变化合并为相关法律、政策变化。

变更的风险因素：将通货膨胀由金融风险变更为建设风险，公众不满由其他研究员按风险变更为建设风险。通货膨胀风险主要指工程建设过程中因原材料价格上涨造成的建设成本超支的风险，列入建设风险较为合适。公众不满风险主要是指工程建设过程中因占用征地、影响周边居民的正常生活而引起的阻工、投诉、上访等事件，取消其风险一级指标，直接将公众不满列入建设风险[2]。

增加的风险因素：在建设风险一级指标中增加环保风险。小清河复航工程全程169.2km，涵盖济南、滨州、淄博、东营、潍坊五市，施工过程中的爆破工程、抛石工程会扰动河流水体，造成已沉淀的污染物质重新进入水体。河道疏浚、船闸开挖施工过程中大量土石方的开挖、运输和裸露土堆会造成较为严重的扬尘污染。

PPP 模式下小清河复航工程初始风险清单经专家判断后，剔除6 项、合并3 项、变更2 项、增加1 项，一级指标由5 项变为4 项，二级指标由26 项变为19 项，形成了关键风险清单，见表2。

表2 PPP 模式下小清河复航工程关键风险清单

3 结语

风险识别是风险管理的关键和基础，风险因素识别是否全面、准确，将直接影响后期风险分析、风险应对的顺利开展。本文先运用文献分析法形成了初始风险清单，再运用专家判断法形成关键风险清单，根据本文形成的关键风险清单，可进一步运用层次分析法对各风险因素所占比重进行分析，再运用模糊数学法对该内河水运工程的风险程度进行定量分析，最终建立内河水运工程的风险管理评价体系，从而为PPP 模式下内河水运工程风险管理提供理论借鉴。