乡村治理现代化(笔谈一)

任剑涛 姜晓萍 贺雪峰 宋亚平 项继权 陈文胜 唐 鸣 吴理财

克制乡村治理中的浪漫主义冲动

任剑涛(教育部“长江学者”特聘教授、清华大学政治学系教授)

乡村治理很早就成为中国国家治理体系中的重要事务。这可以从政策制定、社会关注和理论建构三个方面得到印证。一是三农问题成为改革开放40年中的20年中央“一号文件”的主题。二是三农问题一直是社会各界共同关注的热点问题，这种集中关注度持续40来年不变。农业、农村、农民与农民工的种种事务，总是牵动国人的心。三是三农研究已经成为改革开放以来中国人文社会科学理论的重要生长点。仅以近期推出的“中国社会学经典文库”来看，在20本预告书目中，与三农主题相关的著作就占了10本以上。这些著作，广涉政治学、经济学、社会学、民族学、人类学、历史学等学科。可见，三农研究已经成为人文社会科学界学术研究的聚焦主题。聚合三农问题的乡村治理，也就成为人们理解他在中国国家治理体系中重要地位与作用的一个切入口。

中国的乡村治理在理论与实践上都受到高度重视。乡村治理不受重视，问题自然得不到很好的解决。但很受重视，并不等于就顺带解决了乡村治理的种种棘手问题。由于中国处在一个农业与工业、乡村与城镇、农民与市民替代性变化的关键时期，因此，确定乡村治理的一些重大原则，就成为实现乡村善治目标的必须。

确定乡村治理的重大原则，不是在“政治正确”意义上对乡村治理的一些基本问题表态。表态是必要的。因为态度的轻慢，注定有碍于乡村治理问题的处置。不过单纯的表态，是无法有效解决乡村治理的实际问题。而且需要指出的是，关乎乡村治理问题的表态，由于常常受到单纯道德心理的驱动，因此基本上流于对三农的同情性说辞。受敏感的同情心驱遣，人们常常无法坦率承认关乎乡村治理、尤其是乡村善治的一些历史性、社会性原则，因此停留于、满足于抢占三农问题的道德高位。并争相站在道德高位，表达一些无视现实的、浪漫主义的乡村治理理念。这就更是让乡村治理问题的解决陷入雾里看花、云遮雾障的窘境。为此，需要在现代变迁大背景条件既定的情况下，确认乡村治理必须正视的一些重大原则。

简而言之，乡村治理的这些重大原则包括：一者，乡村治理必须面向现代化的中国大局，而不是以花样翻新的反现代化思路看待乡村治理。面向现代化，意味着承认中国传统的乡村治理结构面临翻天覆地的大变化。因此，不能以一种怀旧、恋古的心理审视乡村治理问题。这种怀旧、恋古的思路，大多不会直接表现出反现代化的立场。相反，这些表述者基本上都会以一种反思现代化的高明进路，既承诺现代化的不可避免，又指出现代化的重大缺失，进而认定现代化并不适合中国农村社会，从而诱使人们相信，中国乡村维持一种新老传统塑造的乡村模式，便是乡村治理的最好出路。就老传统而言，乡村那种分散居住、家户劳动、精耕细作、自给自足等特征，就成为必予延续的东西。就新传统而言，两线作业，似乎也就各具其合理性：在社会主义新传统中，乡村那种集体所有、工分制度、就地发展、合作机制，成为分散农村组织起来的有效方式；在市场经济新传统中，乡村那种农闲进城务工、农忙回家种田，城市需要进城打工、城市挤出便回乡种地，农闲时成为市民、农忙时成为农民等，就成为部分论者寄予极高期望的乡村治理模式。

必须承认，以现代化为基点审视，中国乡村的结构性变化是不可逆的。乡村现代化的弊端固然需要反思，但借此走向反对乡村现代化变迁的一端，就失去了反思的起码正当性与合理性。同理，乡村发展可能在要素组合上应当保持复杂性思维，但不是走回头路就可以解决现实问题的。无论是走上老传统的回头路，因此对小农经济时代寄予极高期望，抑或是走上新传统的误读路，因此对集体农业时代深怀眷恋，对进城返城的周期性给予审美式礼赞，都是不利于乡村的现代化治理的理念。乡村的城市化、农业的工业化、农民的市民化，仍然是中国社会现代化变迁不可逆的大趋势。必须以此为基点，才能准确认定乡村治理现代化的大方向。

二者，乡村治理即使在现代化进路既定的情况下，也很难在短期奏效，而必然经历一个较长时期的拉锯，才能够逼进乡村治理现代化的目标。中国是具有悠久农业传统的国家，农村社会是中国社会的基础结构，农民是中国社会的主体行动者。传统农业的分散劳动、低技术水平、低效率与低效益，既成传统，就很难迅速扭转为工业的集中劳动、高技术、高效率与高效益。实现这种转变，非经艰难的治理结构化转型，无以实现乡村治理的飞跃性变化。农村社会的分散居住、分家劳作、各自为阵、各取其利，注定了农村社会是一个既重视乡土民俗又难以高精度分工和高效率合作的低频社会。农民的淳朴、勤劳、坚韧是其人格优点，但他们的理性精神、技术创制、因时而变、进取理念，显然输于工业社会的市民。不过必须确信，无论这三种转变有多么艰难，它都是中国现代变迁的既定目标，必须以此为基准，才能准确把握论及三农问题或乡村治理的社会向度。

就此而言，必须承认乡村治理实现现代化治理目标，臻于善治的境界，肯定要经历一个艰难的转变过程。因为农业、农村与农民的习惯力量，即便遭遇工业、城市与市民的多重挑战以及高强度挤压，前者也绝对不会一击而溃，瞬间演进到后者。相反，悠久的中国传统乡治惯性具有极强的韧性，它会以人们意料之中和始料不及的种种方式，寻求其在现代社会强劲生长过程中的各种契机。这对乡村治理现代化而言，又是一个需要艰难认定的历史理性原则。

三者，乡村治理乃是涉及从国家高层权力事务到基层复杂民生事宜的极端复杂系统。因此，试图实现乡村治理现代化的目标，需要整个国家各种构成要素的紧密联动。这些构成要素，既有社会结构意义上的，诸如政治、经济、社会、文化、科学、技术、教育等等的关联性互动，也有权力层级要素的，诸如中央权力、地方各级权力相互间的积极作为。还有社会行为主体，诸如国家权力机关的工作人员、社会组织的成员，以及农民之间的协作互动。至于战略布局、制度跟进、举措实施的步步落实，或者近期收效、中期成就、远期愿景的递进呈现，都关乎乡村治理在一时一事上的做实、一人一物的推进、一地一策的落定。乡村治理现代化，需要的是慢工出细活的功夫。

从乡村治理的具体事务上讲，那种基于理想观念、满腔热情和一蹴而就愿望的行动模式，是很难发挥出推进乡村治理现代化的实际功效。为此，需要对乡村治理确立起长期性、渐进性和实效性的原则，从而真正富有实际绩效地推进乡村治理现代化。

由上可见，乡村治理、尤其是乡村治理现代化或善治的目标，必须建立在对乡村治理现代化的必然性、艰难性与长期性的认知基础上。这是一种显而易见的乡村治理现实主义逻辑。衡诸乡村治理的实际情况，要守持这种现实主义的治理逻辑，谈何容易。这是因为，乡村治理现代化的必然性、艰巨性与长期性，会对涉事者、主事者与关注者造成一种强烈的压迫感。受此压迫感的影响，在乡村治理的实际过程中，人们常常会不由自主地生发一种只争朝夕的紧迫感：在国家权力方面，试图从宏观布局上一举解决妨碍乡村治理现代化的结构性难题；在社会公众方面，试图将自己对弱者的同情与对乡愁的寄托汇聚于陌生的乡村治理之中；在乡村治理实际主体即农民方面，试图一举将生存与发展的现代化问题彻底解决掉。于是，一种萦绕在乡村治理上的浪漫主义意绪便扩散开来，成为乡村治理现代化需要克制的精神病灶。

一种亟于超越现实条件，达成乡村治理理想效果的浪漫主义思绪，需要在描述其构成情形的基础上，方能加以有效克制。依照乡村治理的决策者、关注者与行为者来分别地看，生成了关乎乡村治理的三种浪漫主义形态。一是权力浪漫主义。中国改革开放的疾速发展，是国家主导的发展。发展型国家的国家定性，注定了国家权力方面的敢于作为、勇于作为。这对国家发展是一种重要动力，也成就了中国的发展奇迹。但让人们误以为国家权力一旦行动，就可以化腐朽为神奇，将一切难题迎刃而解。在面对乡村治理问题时，部分国家权力不断推出不切实际的政策设想、行政手段与实际举措，具有一种增长着的雄心推动的全能化、理想化色彩。权力浪漫主义常常遭遇的尴尬是：其越是积极主动的作为，越是离乡村治理的现实需要越远，而且治理效果也就越是与村民的期待背道而驰，并且难于切合中国现代变迁的大趋势。

二是社会浪漫主义。中国社会的变迁进入一个关键的阶段。当此时刻，寄怀过去、面对现实和寄望未来，形成牵扯社会公众、专业人士思考乡村治理方案的三种力量。由于面对现实总是骨感的，因此面向过去与朝向未来给人一种丰满感。于是，这两个时间向度便成为社会各界想象乡村治理的思维着力点。面向过去，人们将中国古代的乡村治理想象得美轮美奂，认为解决目前乡村治理问题的办法，就是重建农村宗族机制，让古代社会秩序井然的状态重回现实。或者收缩眼光，将农村新传统的集体劳动方式作为解决当前乡村治理的出路，以为改革开放以后的分散劳动方式妨害了乡村的有效治理。即便愿意面对乡村治理的结构性变迁，意识到农村劳动力的必然挤出，以及必须以城市化作为解决乡村剩余劳动力的出路，但论者也以颇富想象力的“蓄水池论”这种浪漫主义的理念来应对：当城市发展需要农村劳动力的时候，农村便释放出多余劳力以供城市需要；当城市发展遭遇挫折或一时不需要农村的剩余劳动力时，农村便将回流劳动力收纳起来。这就像蓄水池一样：需要水的时候就打开水龙头，不需要时便关上水龙头、让水留在水池里即可。但问题是，已经丧失了农业耕作技能、习惯于城市生活的农民(工)怎么可能如此自如地穿行于城乡之间呢？至于单纯未来向度的乡村治理设想，本身就因其是脱离现实的想象。

三是小农浪漫主义。中国古代农村长期实行的是以一家一户为单位的小农生产方式。这是古代国家权力明确承诺、而无需付出国家资源应对乡村治理的既定方式；也是古代乡村和谐的自然秩序的支撑方式，它与国家权力不及的乡村社会秩序需求是相宜的。中国古代的小农生产方式促成了农民精耕细作、提高收益的农耕风格，也催生了农民艰苦朴素、勤劳维生的生活模式。可以说，小农生产方式与中国古代社会结构是内嵌在一起的。但在中国实行农村集体化生产方式以后，小农生产方式就处在连根拔起的状态：土地所有制与租赁关系彻底改变、农民劳动方式完全不同、土地收益大大不同往日。改革开放以来，农村恢复了以一家一户为单位的劳动方式。一方面，需要重新思考乡村治理中的新型劳动方式；另一方面，需要清理小农生产方式的历史遗产以谋划现代乡村生产模式。

恰值此时，一些浪漫主义的想象便有理由浮上台面。其中引人注意的有两种观点：一是志在重光古代传统的分散农户精耕细作论，二是旨在降解城市化时代无根状态的乡愁论。前者主张，小农经济不是一种低效率的经济，如果像当下日本那样，小农的精耕细作，完全可以产出高附加值的农产品，从而释放小农经济的现代能量。岂不知中国的小农经济与日本的现代小农经济不可同日而语，无论是在小农身份、土地制度、耕种方式、市场引入、国家扶植等等方面，两者间完全不具有可比性。后者认定，乡村的存在，不仅为乡民提供了精神的避难所，也为城市居民浮游无根的生活提供了最后的庇护所。因此，人们有理由想象一个虽然落后于城市、但自有风韵的乡村存在的必要性与重要性。岂不知农民、农民工根本没有义务承载城市化时代的国人乡愁，尤其是没有以自己的落后或欠发展来承载他人的乡愁的义务。

乡村治理中的浪漫主义，具有一定特质：脱离现实、凭空想象，无视当下、寄望未来，抑制理性、激扬情绪，旨在新颖、不重制度，轻视效果、重视观感。因此，乡村治理中的三种浪漫主义，都与乡村治理实际相疏离，很难发挥有力推动乡村治理现代化的实际功效。这并不是说浪漫主义只有消极作用，它是乡村治理必须借重的想象力来源。但上述浪漫主义理念，在乡村治理中引发的仅凭想象来确定乡村治理方向、政策举措与具体做法，则对乡村治理发挥出显而易见的消极作用。据此，克制乡村治理中的浪漫主义意绪，就具有了正当理由。

克制乡村治理中的浪漫主义，需要确立的总体原则是秉承理性主义精神与采取务实行动方略。同时，针对三种浪漫主义理念，寻求不同的治理方式。就权力浪漫主义而言，一要矫正对三农的急功近利定位，将三农置于现代社会大系统中审视，从而将三农作为稳定、富裕与活力的互动性因素对待。二要确认乡村治理中国家与社会的不同行为逻辑。在权力一方，以维护乡村社会秩序为目的的干预自然必不可少，但乡村秩序不是权力单方面可以给定的，它需要乡民们之间的长期磨合。在此，国家的强势政治与乡村的强人政治，不能各强其强，而必须互有消长、互探边界。其间，乡民的主体地位必须凸显。三要注重乡村治理中权力出场的不同进路。按照权力层次之别，中央层面主要以文献性出场为主，以“一号文件”形式为乡村治理奠定宏观模式；省级层面主要以制度性出场为主，以此为乡村治理确立基本规则；市县层面主要以预判性出场为主，以此为乡村治理建构实际秩序；而基层权力主要以日常性出场为主，以此为乡村治理供给现场动能。在这种相对区分的权力出场方式中，各个层面上的积极互动是必要的。但需要杜绝不同权力层次在乡村治理中的两极跳：日常治理完全缺席，非常治理应急出场。

克制乡村治理中的社会浪漫主义与小农浪漫主义，关键在于人们认知和确立乡村治理的现代化方向与理性化进路。那种区隔城乡，并且将农村、农业与农民视为城市后援的主张，是对乡村治理的不当定位。在现代化的治理局面中，城市化不以城乡区隔为条件，而以城乡互动为前提。在实际的国家治理中，城乡的分治与共治，当然需要各施其法，但更需要平等相待，放在同一个国家战略中定位。因此，乡村乃城市的“蓄水池”论断，乡村寄载城市乡愁的想象，重建古代小农作业方式的主张，将乡村作为人类最终寄托的乌托邦理念，都与现代化的乡村治理悖谬而行。这类论断，都是城市社会把乡村当做绝对的“他者”对待而发出的议论。因此实际上充满了城市对乡村的傲慢与偏见。就社会的乡村治理想象来讲，乡民的绝对主体地位是必须确认的，一切代为立言的主张，都必须交由乡民决断，从而实际透入乡村治理以检验其真实效果，一切包办代替之举都必然脱离乡治实际。

乡村治理体系和治理能力现代化的实现途径

姜晓萍(教育部“长江学者”特聘教授、四川大学公共管理学院教授)

一、认知乡村治理与国家治理的内在逻辑

乡村如何治理？乡愁何能不愁？既是实现乡村振兴战略的关键，也是夯实国家治理基础，稳固党在农村基层执政根基的关键。党的十九大报告提出“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”十九届四中全会决定提出“构建基层社会治理新格局”，强调“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”这表明乡村治理体系是国家治理体系的神经末梢，既是社会利益的发生源，社会矛盾的聚合源，也是社会秩序的基础源，社会价值的共生源。乡村治理体系和治理能力能否实现现代化，直接影响国家治理体系和治理能力现代化的速度和质量。

中国的现代化进程中，不同的力量形塑着乡村社会的不同样态，乡村社会的道德、权力和社会结构均发生了巨大而深刻的变化。原来分散、封闭且以“乡土生活”为主的自然村落共同体遭到解构，乡村社会逐渐由熟人社会转向半熟人社会，乡村社会整体呈现出“原子化”“空心化”与“边缘化”等现象。此时，乡村社会关系既无法再现传统社会的“因熟悉而信任”，又难以实现现代社会的“因契约而信任”。随着现代化进程加快，乡村社会的急剧转型也致使乡村治理陷入窘境。一方面，传统道德遭受多元价值冲击，乡村治理的精神内核遭遇挑战，乡村社会中公共精神缺乏、公共舆论弱化以及道德伦理式微等问题普遍存在。另一方面，尽管乡村自治实践探索活跃，但村民主体意识认知模式模糊且权力虚化，组织形态社会参与效能和制度规则规制能力日趋弱化，钳制了乡村自治的活力迸发。此外，乡村社会法治环境尽管有所改善，但现实生活中公共权力运行“失范”和村民维权行为“失序”的事件时有发生。由此，当前乡村治理的方式、模式和机制总是处于停滞不前或无法转化为治理效能的尴尬境地，乡村治理行政成本的增长速度远超治理绩效的改善速度，乡村治理始终处于低水平运转状态。

乡村治理现代化作为国家治理现代化在中国乡村场域的具体实践样态，集中反映了国家在治理问题上认知理性的重大突破,是中国现代化战略在新的层面上的提升。这既是解决当前乡村治理中突出问题的新思路，也是国家治理体系与治理能力现代化的新要求。因此，探究如何推进乡村治理现代化，破解社会转型中乡村治理的难题，成为社会各界广泛关注的重大议题。实质上，乡村治理现代化是追求现代性与理性并存的过程，包括治理体系现代化与治理能力现代化。由此，推动乡村治理现代化的前提就是要健全现代化乡村治理体系。

二、解码乡村治理体系的关键因素

2019年6月，国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步强调“乡村治理体系现代化与治理能力现代化”，并再次强调了“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这表明，健全“三治融合”现代化乡村治理体系是推进乡村治理现代化的初始条件。一方面，“三治融合”以地方实践的经验总结展开理论叙事，用事实证明了这种治理体系契合现代乡村治理的现实需要。另一方面，“三治融合”基于乡村社会发展规律，符合乡村社会的历史、现实与未来治理逻辑，以乡土社会的历史传承为底色，以现代文明的元素汲取为特色，并以二者融汇共生为亮色，形成了契合中国乡村治理场景的现代化乡村治理体系。具体来看，它以“融合共生”治理理念、“人本发展”治理目标、“互嵌互构”治理结构，以及“集成创新”治理过程为乡村治理现代化提供了价值选择、先决条件、内在支撑及路径依赖，在推进中国乡村治理现代化中彰显工具理性与价值理性的系统特质。

“融合共生”治理理念为乡村治理现代化提供了价值选择。乡村治理现代化价值取向不仅包含乡村治理公平化、有序化和民主化，而且也涵盖了法治化、文明化、科学化等重要元素。它以共存共生多元价值取向积极有效地回应新时代乡村治理多元利益诉求，探寻一种利益协调、多元并存、理性认知、活力激发的新时代乡村治理图景。“三治融合”乡村治理体系作为推进乡村治理现代化的重要维度，其内含的价值理念对乡村治理现代化的价值选择产生影响。“三治融合”作为新时代乡村治理体系的整体式创新，表征着融合共生的治理理念。从其构成要素看，“三治融合”集聚了自治所传递的“民主”“活力”价值理念，法治所宣扬的“公平正义”价值理念，德治所倡导的“文明、伦理”等价值理念，使之相互作用，达至异质互补、平等独立以及共同受益。这为尊崇乡村治理现代化共存共生价值取向提供了基础，既符合推进乡村治理现代化的应然要求，又是同社会整体发展相协调的现实选择，体现了现代文明特征。

“人本发展”治理目标为乡村治理现代化提供了先决条件。乡村治理现代化如果不以人的全面发展为其先决条件，则难以取得预期效果。英格尔斯在《人的现代化》中认为“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是一个空的躯壳。……如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式等经历一个向现代化的转变，那么失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的”。“三治融合”乡村治理体系内含“人本发展”的治理目标，以“自治”的方式为人的全面发展提供实践场域，通过对农民赋权增能以在乡村治理过程中渗透农民的首创智慧，推动农民实现全面发展。这一治理方式是依据主体的创造性实践而提出的治国理政基本方略，基于历史传统及当下经验对乡村上层建筑自我调整的实践活动，旨在乡村治理中调动农民参与积极性、强化农民主体地位，不断提升获得感、幸福感、安全感，最终实现农民的全面发展。这不仅体现以“人民为中心”的乡村治理现代化价值旨归，而且体现了以人民的情怀彰乡村治理现化的本质属性。

“互嵌互构”治理结构为乡村治理现代化提供了内在支撑。新时代推进乡村治理现代化既需要外生发展动力与内生发展动力相融合，也需要外部规制与内部规则相融通。“三治融合”推动国家治理与社会治理的双向互动，推动党的领导下多元主体间的互动和协同，积极探索建立互嵌互构治理结构，确保了乡村治理现代化的动力源泉与制度保障。一是乡村治理主体结构的相互嵌构。“三治融合”乡村治理体系作为要素搭配趋于科学化的有机整体，其多元参与网络化体系合理界定了体系内各主体角色，以主体的嵌构优化构建了分工协作、合作共赢、共建共享的治理体系，实现了主体协同和各自作用发挥，为推进乡村治理现代化提供了源生动力。二是乡村治理规则结构的相互嵌构。“三治融合”乡村治理体系将正式制度与非正式制度有机结合，形成一套契合乡村传统习俗且融合了现代性元素的行为规则体系。法治以正式规则明确了治理主体的行为边界，德治以社会主义核心价值观和乡村传统文化筑牢了内部道德体系，促使治理主体在乡村治理过程中由外在约束走向内在自觉。

“集成创新”治理过程为乡村治理现代化提供了路径依赖。乡村治理现代化是一个系统、创新性工程，需要统一的战略规划部署推动实施，以实现乡村治理的系统性、整体性和协同性。“三治融合”乡村治理体系以“集成创新”为导向，集聚了行政的、法治的、德治的和自治的力量，并将各层级的力量组织成一个治理中心，运用多种治理方式、多种治理资源展开集成式治理。一是治理方式的优势互补和创新发展。“三治融合”乡村治理体系着眼于治理体系的整体运作和效能释放，融合了参与式、协商式、契约式等治理方式，集合了整体性治理、系统性治理、综合性治理和协同性治理等多种治理手段，在促使不同治理方式发挥各自优势的基础上实现优势互补和手段创新。二是治理资源的集聚整合和优化配置。“三治融合”乡村治理体系是一个多元参与的网络化有机整体，整合了国家赋予治理主体的刚性、显性政治资源，如组织资源、法律政策资源等，吸纳了乡村社会内生的柔性、隐性治理资源，如社会资源、文化资源等，同时汲取了乡村社会的各种经济资源。通过乡村治理资源的优化配置，既盘活了乡村治理的存量资源，又用好了乡村治理的增量资源，夯实了乡村社会的治理基础。

三、寻找乡村治理现代化的实现途径

建立健全“三治融合”现代化乡村治理体系为实现乡村治理现代化提供了可能。然而，推进乡村治理现代化还需促使“三治融合”乡村治理体系有效运转并实现效能转化，从“建起来”迈向“转起来”以推进乡村治理能力的现代化。在孕育契合中国乡村治理场景的治理品质、治理品格和治理品位的同时，真正形成乡村治理的共建共治共享新格局。因此，这就需要在乡村治理中着重处理好以下几对重要关系，以确保乡村治理体系的有效运转并实现效能转化。

一是处理好“党的全面领导”与“治理主体广泛性”的关系。“三治融合”乡村治理体系的有效运转和效能释放需要在多元主体互动过程中形成治理合力，但多元主体互动也可能在体系内形成不容忽视的巨大张力，这在一定程度上导致乡村治理中的利益结构复杂化、价值理念分散化，最终致使乡村治理资源难以有效整合。显然，在中国这一特定的“场域”中，基层党组织是市场经济陌生人世界中最重要的连接和整合力量。因此，新时代促使乡村治理体系有效运转并实现效能转化的关键就在于处理好“党的全面领导”与“治理主体广泛性”的关系。一方面，在乡村治理过程中以基层党建为引领，强化党组织的绝对核心地位，在整合分散价值理念的同时，确保思想的先进性与方向的正确性。另一方面，继续扩展多元主体参与的深度与效度。坚持党的全面领导，并非是依靠党组织全包全揽来承担和解决“自治”“法治”“德治”融合治理过程中的所有问题，而是要加强和改善党对乡村基层工作的领导，引导各治理主体积极参与、有效参与，增强服务乡村民众的能力并释放效能。这就要求各级党组织在乡村治理中转变工作观念、改变工作方式，把党的主张通过民主协商、社会协商等方式转化为农民的自觉行动，把党的意志通过多元参与变成各组织参与治理的措施，从而形成共建共治共享的乡村治理新格局。

二是处理好“主体有机互动”与“权责边界划分”的关系。“三治融合”乡村治理体系的优化过程是一个有机互动的过程，更是一个元素配置合理化的过程。这需要明晰各主体的权责边界，促使乡村治理过程中政府、市场、社会、农民等治理主体按照各自的权责划分，有机互动，相互协调。首先，明确政府的核心地位。在乡村治理中，政府应坚持乡村自治原则，尽可能地减少对乡村社会事务的直接干预，通过向农村进行资源扶持或提供优惠政策的方式，以宏观层面的间接管理代替微观层面的直接管理，充当好乡村治理的协助者、支持者和监督者角色。其次，明晰社会组织和市场主体参与的合法身份。在乡村治理中，政府要将不属于其核心职能范畴的权力归还给市场和社会，尤其是确保社会自组织的合法化，促使其在动员农民、提供服务、反映诉求、规范行为等方面发挥“正能量”。最后，确保农民的主体地位。在乡村治理中，凡是在乡村居住的人员，包括地域内的农民和外来人员，都应被赋予平等的参与权利，引导其积极参与乡村治理建设，提高这些人员的获得感、责任感与认同感。

三是处理好制度建设的“增量优先”与“存量优化”关系。优化乡村治理体系，释放治理效能离不开加强乡村的制度建设，这是因为制度更具有根本性、长期性、稳定性。“三治融合”乡村治理体系从“建起来”到真正“转起来”，需要进一步加强制度建设，发挥好制度优势。这就要求在完善相关配套制度、注重激活增量的同时，也要盘活乡村治理中的制度存量，对既有的制度规范进行优化。一方面，加强相关配套制度建设，完善制度体系。为推进“三治融合”，国家出台了一系列政策文件，如《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好 “三农”工作的若干意见》等。但从整体上看，当前关于推进“三治融合”的制度建设呈现“多政策”性与“少法规”性。这需通过立法确立基本“三治融合”的基本原则，积极完善乡村治理体系中相关的各项法律配套制度，推动“三治融合”乡村治理体系真正落地。另一方面，对既有的制度进行优化，发动存量改革。这需要加强“三治融合”的乡村治理体系中的制度衔接，切实解决好制度悬浮化、制度权威弱化等问题，以此优化“三治融合”乡村治理体系运转的制度环境，进而彰显制度优势。

四是处理好“顶层设计的普遍性”与“地方实践的特殊性”的关系。“三治融合”乡村治理体系作为作为一种有效的乡村治理架构，来源于地方实践的经验总结，是从特殊性寻找到普遍性。然而，当前“三治融合”乡村治理体系作为国家推进乡村治理的顶层设计，在进行全域推广的过程中，又需要与地方实践的特殊性相结合。因为，我国乡村分布较广，具有复杂的地域性特征。因此，“三治融合”乡村治理体系在实践中，还需要充分考虑不同地域内的社会、经济和文化差异性，努力推动因地制宜和特色创新，将普遍性与特殊性相结合相统一。正是因为如此，各地在健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系时，不必拘泥于某一种、某一类善治类型、善治途径，而是根据本地自治条件、德治基础及法治保障情况，因地制宜地选择不同的治理组合，因地制宜地选择不同的治理强度，形成“最适宜的善治”、最适宜的组合方式及最适宜的治理体系。

社会动员的三种模式

贺雪峰(教育部“长江学者”特聘教授、武汉大学社会学院教授)

中国是一个巨型国家，不同地区存在巨大差异。其中最显著的差异之一就是经济发展的东中西差异。东部沿海发达地区农村已经完成工业化，成为城市带的有机组成部分，广大的中西部农村地区则失去了工业化的机会，不可避免地衰落了。本文仅仅讨论沿海发达地区农村中国家与社会的关系。

沿海发达地区存在着3种相当不同的国家与社会关系，分别以苏南(江苏省南部地区)、珠三角和浙江农村为代表，这与3个地区工业化路径及对村社集体土地利用方式的差异有关。

苏南工业化是在20世纪70年代启动的，主要是集体性质社队企业的快速发展。社队企业是由村社集体出资、出劳力、出土地，且由村社集体所有的企业。改革开放以后，社队企业改称乡镇企业。1995年前后苏南集体性质乡镇企业改制，并进入大力度招商引资阶段。除极少数例外，苏南集体性质乡镇企业不再存在。

苏南通过发展集体性质乡镇企业实现农村工业化的路径留下了很多重要的遗产，择要有以下5个方面：一是苏南经济结构的改变，工业产值远远超过农业产值；二是农民工人化；三是基础设施大幅度改善；四是大量农地作了工商业建设用地；五是形成了一个强有力的村社集体。正是这些遗产使苏南可以在1990年代通过招商引资实现经济的持续增长。

乡镇企业是集体性质的，在土地用途管理并不严格时，只要有需要，村社集体就可以在集体土地上办工业，土地使用几乎是无成本的。1990年代招商引资，外来资本到村庄落地需要土地，村社集体将土地租给外资，收取租金，这个租金也是属于村社集体而不属于个体农户。村社集体获得大量土地租金收益，主要用于建设村庄基础设施和举办公益事业，并不分给农户。

因为村社集体收入主要受到上级监管，以及上级对村社干部有较大的任免权，且正是上级对村社干部的工作进行考评，苏南农村村社集体经济收入越多，国家就越是可以通过村社集体来进行农村建设、服务农户和塑造社会。

总体来讲，苏南村社集体从土地上获得的租金收入变成了国家对农村社会的塑造能力。

珠三角农村的工业化是从三来一补、招商引资开始的。通过招商引资，吸引外资落地，掌握土地产权的村和村民组将集体土地租给外资获得租金。因为承接世界产业转移的机遇，在很短的时期，大量外资在珠三角落地，珠三角村社集体土地上建设大量工厂，村社因此获得大量土地租金，这些土地租金比之前在土地上种粮食的收益要高得多。在土地上建工厂后，珠三角农民就不再从土地上获得农业收入，而变成依靠土地租金分红收入，并且，在珠三角核心区，只要有土地就可以吸引外资落地，就可以获取当地平均水平的土地租金，在土地上种粮食变成在土地上种工厂。因此，珠三角地区绝大多数村社集体土地租金收入都用于分红，农民潜意识里认为土地是农户自己的，是祖祖辈辈传下来的，今后子子孙孙还要吃这个地租。与过去不同是，过去是个体的，现在是集体的。另外一个不同是过去是吃农业地租，现在是吃工业地租。

珠三角农户土地属于农户的认识及土地租金必须分红的实践，使村社干部变成了集体的职业经理人，这样的职业经理人受制于农民认识与诉求，通过利益网络来形成强大的地方主义舆论与力量，并因此形成对地方行政网络的腐蚀，从而形成社会对国家的倒逼。因此，在珠三角农村，处处可见地方对国家规则的主导与塑造，国家对地方的控制能力被削弱了。

浙江农村工业化是从家庭作坊开始的，家庭作坊开在农户家中，随着规模扩大而逐步在房前屋后搭建，在村庄闲置仓库、学校建厂，在荒地空地建厂，直到在交通方便的公路沿线建厂。因为是个体私营的，这些突破家庭空间的企业占用集体土地就缺少正当性与合法性。如此一来，近年来，浙江省大力推进美丽乡村建设和环境整治，进行“三改一拆”，对非法存在的个体私营经济进行整顿，就未遇太大的阻力。

中国农村土地属于集体所有，集体土地制度是公有土地制度。在集体土地上进行工业化，苏南、珠三角和浙江因为工业化的起点与路径不同，造成了对土地利用的不同方式及土地利益分配的不同形式。总体来讲，作为生产要素，土地进入到工业化中就要产生地租收益。在苏南集体性质乡镇企业阶段，土地租金收益与集体企业市场经营收益很难区分开，也基本没有区分。因此，在1970-1990年代的苏南乡镇企业发展中，农民并未直接感受到集体土地用于工业化可以产生出来租金，苏南农民基本上是无视了土地利益及土地权利。正是因此，苏南农村至今仍然没有土地利益应当归农民分享的意识。

珠三角招商引资，村社集体出租土地给外资获得租金，土地租金收益与外资市场经营收益一开始是分开的，土地可以产生出收益，并且这个收益要远远高于之前的农业收益，这样就造成作为土地受益人的农民集体强烈的分享土地利益诉求，之前作为公有制形式的集体土地所有制被下降到个人所有的集合，农民逐步认为土地利益就是农民个体利益的集合，应当由集体所有成员独占，其他任何人都不得分享。

浙江个体私营企业在房前屋后办厂时是区分不出土地租金与企业经营收入的，之后占用荒地空地甚至在自己承包地上盖厂房也很难区分出土地租金与企业经营收入，一直到企业必须要到工业园区租厂房才得以清晰区分出土地租金(含房租)与经营收入的差异。而当前浙江相当部分个体私立企业仍然是“非法”占地，他们的土地租金往往变成地方政府以“非法”占地处以罚金的部分。

按《中华人民共和国土地管理法》的规定，所有建设用地都必须使用国有土地，因此，在农村集体土地上进行工商业建设从而获得土地非农使用增值收益是不合法的。不过，沿海发达地区农村农地非农使用是早在国家制定及严格执行《中华人民共和国土地管理法》之前发生的，因此是历史遗留问题。在农地上非农使用土地所形成的超过农业地租的土地增值收益，本质上是一种再分配收益，是国家对特定历史条件下的土地收益分配状况的默认，现在国家试图通过允许农村集体经营性建设用地入市来承认这部分历史遗留土地利益的合法性。这样，在苏南、珠三角和浙江，就形成了一个基于国家力量的再分配性质的土地增值收益。这种再分配性质收益与市场经营收益是完全不同的。问题是这种收益如何分配及其后果。

苏南农村，村民并不认为土地租金收入是属于村民个体，反过来，正是国家通过再分配性质的经济将国家力量嵌入到集体经济中，形成了强大的国家与农民关系能力。苏南农民认为，集体经济是国家政策性的和再分配性的，所以集体经济本质上是公的，是国家的。农民承认集体经济的公有性质。珠三角农民则倾向将本来具有政策性和再分配性质的土地收入当作市场经营性收入，从而当成了农民私人收入。所以他们强烈要求将所有集体收入都量化到人，分红到人。

其结果就是，苏南的集体经济塑造了强大的国家，珠三角的集体经济塑造了强大的基于农民个体利益的社会。

当苏南农村土地非农使用增值收益变成国家对社会的塑造能力时，国家就更有能力规范社会。表现在土地管理上，虽然苏南农村普遍存在将集体农地变成建设用地的行为，却几乎没有农户违法违规在集体土地上私搭滥建。表现在宅基地管理上，苏南农村也是相当规范。

珠三角农村，快速工业化带来土地上大量增值收益塑造了强大的基于个体利益的社会，国家政策在珠三角落地时就会被转化与变通，由此倒逼中央政策与法律。表现在宅基地管理上面，珠三角一户多宅极为普遍，虽然珠三角在推进城乡一体化，实际上乡村几乎是毫无规划。

浙江农村工业化所附着在土地上的收益一部分被个体私营企业家所得，一部分被地方政府通过罚没收入收走，而没有留在村社成为集体收入。浙江农村因此显得有点另类：一方面有大量个体私营企业违法占地，并在被国土等部门罚款后变成合法存在，一方面不少农户无法获取本应分配的宅基地。

某种意义上讲，苏南农村是国家通过再分配方式将资源注入到村庄集体，从而激活了村庄政治与社会，提高了国家能力。珠三角农村，农民认为土地非农使用的收益本来就是农民个人集合体的，他们进一步要求将集体经济量化到人，化公为私，从而形成了对抗国家的力量。虽然苏南和珠三角土地增值收益都是用了集体这一形式。浙江农村土地非农使用的增值收益未借助集体这一形式，而是直接由个体私营企业家以及地方政府来分享的。也正是个体私营企业家可以分享土地非农使用增值收益，浙江富人企业家有着极强的当村干部的热情。因此，如果说苏南村干部更多是国家的代理人，珠三角村干部更多是农民当家人的话，浙江的村干部往往是既不代表国家也不代表农民群体，而只是要获得他们自己的利益。

浙江村干部是不脱产的，只拿误工补贴，浙江最近几年在全省大力推动“三改一拆”等涉及千家万户的环境整治工作，却推进顺利。其中原因之一是浙江全省将“三改一拆”当作自上而下的中心工作，强制要求基层完成。在上级巨大中心工作压力下，浙江基层激活了联村干部制度，将乡镇干部工作责任下沉到村一级，由乡村两级集中一个时期的全部力量完成上级中心工作。总体来讲，在浙江农村，乡村两级的工作比较简单，一是完成自上而下布置的中心工作，二是解决农村社会矛盾，维持农村社会稳定。从历史上看，改革开放以来，浙江省自上而下的中心工作其实是不多的，而自下而上蓬勃发育的个体私营经济使浙江省具有极其昂扬的社会活力。这个意义上，我们可以认为，浙江省农村中最为重要且有效的动员社会的力量是市场，浙江农村可以称为市场动员主导的社会。

与浙江有很大差异，苏南自20世纪70年代即有集体性质乡镇企业的蓬勃发展。乡镇企业是集体性质的，是利用集体资金和土地，由村社集体领导(尤其是村支书)来推动的。到20世纪90年代的苏南乡镇企业已经体量巨大，并因此转化为强大的乡村行政力量。待乡镇企业转制以后，苏南依托已经形成的强大村社集体力量和乡村行政力量招商引资，实现了苏南产业升级。苏南农村最为重要的动员社会的力量是行政，因此可以称为行政动员主导的社会。

珠三角农村的快速工业化得益于村社集体招商引资，发展“三来一补”企业，村社集体通过出租集体土地获得大量租金收益，村社集体通过分红来增加村社集体成员的收益，也因此提高了村社的动员能力。因此，珠三角农村最为主要的动员社会的力量就是村社集体，因此可以称为村社动员主导的社会。

这样一来，在中国东部沿海发达地区的农村就存在着3种有所差异的社会动员模式，即浙江市场主导的动员模式、苏南行政主导的动员模式和珠三角村社主导的动员模式。

与沿海发达地区农村不同，中西部农村普遍存在动员不足的问题，比如一方面，村社集体实力很弱，另一方面市场本身的力量也很薄弱，而基层行政体系的动员能力也很有限。典型表现就是将自上而下的各项中央政策简化执行，而达不到中央政策所拟达到的效果。其中最典型的表现是将作为最低生活保障的农村低保政策变成普惠型的福利，比如变成老人保，之所以如此，是因为变成普惠式福利之后，上级低保资源的分配就符合群众的公平诉求，群众就不会上访告状。地方民政部门虽然知道老人保不符合低保制度的初衷，却因为群众满意不上访，而对乡村在低保中的平均主义予以默认。

也就是说，在中西部地区，在缺少强有力的基层行政能力的情况下面，国家资源下乡往往难以达到预期效果，即很难真正动员社会。

在当前中国中西部，有两种仍然有效的通行全国的动员力量，第一是“村庄中的国家”的学校教育。第二是全国性的市场。

研究国家与社会之间在不同区域进行动员与联结方式是一个重要课题。

农村治理现代化进程中的农民问题

宋亚平(湖北省社会科学院研究员)

党的十九届四中全会，吹响了全面推进国家治理体系和治理能力现代化的时代号角，也为广大农村社会的良序善治和亿万农民群众的幸福安康描绘出了更加绚丽的发展愿景。如何结合本地区农村的具体实际，贯彻落实好党中央的战略部署，开创出“中国之治”新境界，这是摆在我们面前的紧迫任务。

回顾历史，我国农村社会治理实践曾经呈现出两个极端。

以1949年中华人民共和国成立为时间节点，农村社会治理走的是一条“集体主义”的路径。基本特征和主要内涵就是生产资料集体所有，农业劳动集体合作，公共服务集体维系，村务管理集体执行，乡村社会的公共性十分突出。

这一生存形态的“横空出世”，很大程度上依靠的是组织化的嵌入与粘连。国家权力则通过极其严密的党的基层组织和政权基层组织建设，不断加大和强化对农村各种社会事务的微观管理力度。到1958年，随着人民公社化运动的完成，两千多年来的小农经济、宗法制度、乡绅势力等传统要素皆被瓦解冰消、荡然无存。

“一盘散沙”式的农民群众被高度组织起来之后，农村成为“政社合一”的农民家园。由于集体主义的体制机制作用，辅之对农民兴公灭私思想的教育与灌输，国家的意志可以瞬间传导到广大农村社会的任何角落，并立马产生出纲举目张、令行禁止的客观效果。

当然，“集体主义”的治理模式也存在不少弊端，如“大一统”的行为标准、“大呼隆”的生产办法、“大锅饭”的分配方式，加之跨行政区划“一平二调”的任意性，让农民几乎没有劳动剩余，使农业农村严重缺乏生机活力，并为中国“三农”问题的发酵起到了催化作用。

1978年是第二个时间节点。这年冬天，安徽小岗村人冒着犯法坐牢的风险实施“分田单干”改革。由于“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的办法给贫穷农民以温饱的希望，能够调动和发挥生产积极性，因而得到决策层的支持。

“农户主义”的基本特征和主要内涵是以农户家庭为权益中心，分割成一个个相互封闭孤立的最小化社会单元。这种体制机制崇尚单打独斗，不好团结合作，致国家观念渐行渐远，集体经济淡出江湖，极端利己主义与自由任性之风甚嚣尘上，谁也不靠谁和谁也奈何不了谁的人际关系成为农村社会结构中的普遍现象。

我们不能否认改革开放在农业繁荣、农民富裕、农村进步方面所取得的巨大成就，但也必须清醒地看到城乡发展不平衡与农村发展不充分等突出问题。特别是在工业化、城镇化、市场化浪潮的猛烈冲击下，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化现象日趋明显，集体经济力量长期缺失，村庄的利益共同体和公共性正在迅速地分化瓦解之中。此种状态之下，继续走“农户主义”的路径恐怕很难实现农村社会治理体系与治理能力现代化。

以家庭为权益中心的“农户主义”尽管符合当前农业生产活动的内在要求，也适宜中国人多地少的具体国情，但它确实是一种地地道道的小农经济形态。这种农业生产方式和增长模式的致命缺陷在于极大地迁就了农民“宜分不宜合”的落后习性，不屑于社会分工与经济合作，轻蔑于技术进步与改革创新，执迷于封闭式、内卷化环境下的“万事不求人”。这就是中国农民几千年来之所以总不能有效组织起来，依靠团结的力量来突破传统的羁绊和积极推动社会前进的根本原因。毛泽东同志在1943年就曾经说过，中国农村“几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦。克服这种状况的唯一办法，就是逐渐地集体化。”

作为改革开放总设计师的邓小平应该看到了这一点，否则就不会有他后来的“两次飞跃”之说。其实，为了防止农村社会出现乱象，早在“分田到户”初期，决策层就有了“村民自治”的制度安排。希望通过贯彻落实村民自治的有关法律与体制机制，既避免“集体主义”的死灰复燃，又防止“农户主义”的放任自流，以追求农村社会治理体系与治理能力的现代化。

严格地讲，村民自治制度在理论与逻辑上具有可行性，但30多年来的社会实践结果不容乐观，特别是通过个别事件暴露出来的功能缺陷，充分证明了村民自治在制度设计和运行环境这两大层面上都存在很大问题亟待得到破解。

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，上级政府与村委会之间本该是一种指导而非领导关系，但长期以来，绝大多数行政村集体经济空洞化，很难为村民办好事实事，只能“等、靠、要”上级政府支持以维持基本的运转秩序，村委会的执行力、战斗力以及在农民群众心目中的向心力、凝聚力便必然很弱。经济能力的缺失，让村委会不得不在独立自治与忍受服从之间作痛苦的抉择。当村庄的公共财物和运转费用均由上级政府操控甚至连“村官”都成了靠领政府工资的专职化干部，村民自治制度的滚滚“车轮”还能在原来的轨道上稳定前行吗？

此外，绝大多数青壮劳力、经济能人、政治精英等农村社会治理要素在工业化、城镇化的虹吸效应下几乎流失殆尽。即使那些留守农民，因自身综合素质的局限，参与社会治理的积极性、主动性也越来越衰弱。可以说，当前农村基层治理之中，主体缺位、制度乏善、财路阻塞、执行无力、干部无私奉献者寡、群众麻木不仁者众等现象十分普遍。同时，在一个熟人社会的场域里，如何避免宗族房头与黑恶势力的干扰破坏，让民主选举能够真正寻找到德性好、能力强、善于引领农民群众当家作主的优秀“村官”，亦为30多年来村民自治制度始终没有很好解决的难题。

进入21世纪以来，决策层逐渐发现“三农”形势的严重性，开始以强化基层党组织建设为抓手，以各种财政支农项目为契机，以派驻县乡干部进村入户为形式，不断加大对农村社会治理的支持力度。很多地方还将原来只拿误工补贴的村干部变成了“五加二、白加黑”式的专职化“村官”，大幅度地提升他们的经济待遇和政治责任，殷切期待党支部和村委会在脱贫攻坚、乡村振兴和社会治理等各项工作中充分发挥“战斗堡垒”的功能作用。

实事求是地讲，这种做法很大程度上就是国家权力向农村社会的回归。

政府具有强大的行政动员能力和资源配置能力，而且围绕“为人民服务”的理念早已养成对各种社会事务自操自办、大包大揽的行为习惯。过去，这种模式被总结为国家强化农村社会治理和提升治理绩效的“制胜法宝”。如今“农户主义”的漫延渗透不仅会摧毁村庄的公共性，使之原子化和碎片化，还将有可能撕裂整个农村社会的文化纽带和价值观。因此，无论是实施脱贫攻坚和乡村振兴战略，还是推进治理体系与治理能力现代化，很多人都强烈要求国家权力重新上山下乡，再振往日“政府一声吼，群众跟着走”之磅礴雄风。

但是，毕竟时代不同了。国家权力的强势回归，并没有真正改变大多数“村两委”在农民群众中向心力、凝聚力、战斗力越来越弱的局面。用村干部自己的话讲，就是“老办法不能用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用”。有些农村甚至到了“讲话群众不听，许诺群众不信，指挥群众不动”的危险地步。

为什么大部分“村两委”在基层治理过程中“肩不能挑、背不能扛”，难以充分发挥战斗堡垒作用？关键的“病灶”有3个：一是农村集体土地所有制的名存实亡；二是农村社会组织结构的坍塌瓦解；三是村社集体经济力量的长期缺失。

生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。在当前农村社会治理实践中，最主要的矛盾或者说最大的拦路虎就是农民群体的“一盘散沙”。这个根本缺陷得不到彻底修补，放任“农户主义”攻城掠地、大行其道的话，无论国家出台什么惠农强农富农政策，都会在“最后一公里”那儿扭曲变形甚至南辕北辙。以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求的新型治理格局便永远只能是水中月、镜中花。

我认为，贯彻落实党的十九届四中全会精神，推进农村社会治理体系与治理能力现代化，关键在于要选择好实践路径。即使是国家权力的重新下乡，也千万不能再重蹈计划经济时期的覆辙，由政府对农村各种社会事务不分巨细地实施直接管理，而应该在健全完善村民自治制度的基础上，牢固确立“村两委”和广大农民群众在社会治理中的主体地位，充分发挥他们的积极性和创造性。

各级地方党委、政府当前最紧迫和最核心的工作，我认为是做好以下三件事。

第一，彻底扭转农村土地集体所有制日趋虚化的局面。当家庭联产承包责任制被政策反复重申“长期不变”，并且国家大力支持农户承包土地的所有权、承包权、使用权“三权分立”之后，合法产生的村委会作为村级集体组织的法定代表和集体土地的发包方，对农户承包土地的管理约束力越来越弱。土地集体所有权的日趋虚化，是“村两委”权威性和凝聚力不断下降的根本缘由之一。因此，要从法律和政策层面旗帜鲜明地确立村委会代表村社集体组织对“三块地”的所有权，特别是清晰所有权、承包权、使用权之间的利益规则与责任边界。允许村委会在村民自治的法律框架下实行“增人增地、减人减地”政策，让村委会有权按照规定程序随本村人地关系的实际变化及时作出合理调整，使土地集体所有制真正成为村委会组织群众发展生产、凝聚人心、维系权威、履行管理职责、展现村社公共性的重要手段。

第二，支持和鼓励市场经济条件下重新探索集体化的道路。如今的分田单干看似“覆水难收”状态，但各地普遍存在的“分”有余而“统”不足，甚至只有“分”而没有“统”的弊端却已充分显现出陈旧性与落后性。从宏观上看，农业现代化的发展与广大农民群众对美好幸福生活的追求，越来越强烈地要求调整生产关系。农民群众历来就是政治塑造的对象，他们需要先进文化与创新思潮的引领，才能从自发走向自觉，去努力改变自己的命运，从而推动历史的进步。因此，国家应该大力宣传那些市场经济条件下集体化的典型案例，不断灌输集体主义思想意识，在强劲的“集结号”声中，让大家拧成一根绳，攒成一股劲，心往一处想、汗往一处流，战天斗地搞生产、昂首阔步闯市场。

第三，坚定不移地发展壮大村社集体经济力量。要把农民重新组织起来，有效推进治理体系与治理能力现代化，村集体组织必须拥有一定的经济实力，能够为农民群众办好事办实事。否则，“村两委”的凝聚力、战斗力和权威性就无从谈起。发展壮大集体经济可以从3个方面探索。一是由国家建立专门的土地回收基金，以合理的价格将那些已经离开农村和不愿种田的农民的承包地进行有偿回收，并以股权的形式由村级集体组织经营管理，待经济发展到一定程度时再由集体经济组织回购。二是支持鼓励以自然村为单位创建经济合作组织，采取资源变资产、资金变股金、农民变股民的办法，将资产让集体经济组织统一经营管理。走通这条路的关键在于：必须善于运用开放原则和市场手段，面向社会去获取优秀的经营管理人才，而不是从本村干部群众的“矮子中拔将军”来执掌帅印。三是健全完善一个由政府主导，以村委会为纽带的农村社会化服务体系，通过快节奏、低成本、高效率的产前、产中、产后各环节的优质服务，把分散的个体农户紧密团结在自己的周围，使之成为农民群众生产生活不可或缺的组织结构。这样不仅能提升农村的组织化程度，实现小农户与大社会的有机融合，而且还可以在促进一二三产业融合过程中，不断发展壮大集体经济的“块头”与力量。

加强农村基层党组织全面领导的法律和政策衔接

项继权(华中师范大学政治与国际关系学院教授)

新时代我国农村基层治理体系和治理方式发生了历史性的变革。其中，一个最突出的特点是强化农村基层党组织领导作用，“村党组织全面领导村的各类组织和各项工作”“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。”全国各地也大力推进并探索加强党的全面领导的方式。2019年10月山东组织部、省农业农村厅等部门联合出台《关于扶持发展村级集体经济的意见》强调：“充分发挥党组织的政治优势、组织优势，鼓励通过村党组织领办合作社”，并在土地、财政、税收、金融和人才方面给予大力支持，“支持村党组织领办合作社优先承担财政资金项目，解决启动资金、生产设施设备购置、风险分担等方面的困难和问题”，要求“各级财政到村的农业生产发展类专项资金，除补贴类、救济类、应急类外，应交由村集体或村集体领办、创办、参股的合作社组织实施；专项资金形成的资产和公益类小型项目，优先安排村集体经济组织作为管护主体”，等等。在实行村支部书记兼任村委会主任和村集体(合作)经济组织负责人的同时，不少地方大力推进村支部书记的公开选聘，跨村任职。2019年9月青岛市面向全市公开遴选200名村党组织书记，其中160名机关事业单位干部入选，包括市直机关干部44人，副局级以上领导干部2人，正处级领导干部9人。2019年12月甘肃省在毕业大学生中公开选聘2303人作为“行政村专职党组织书记” “入编为乡镇事业干部”。

毫无疑问，中央的要求和地方的创新都是旨在进一步加强农村基层党组织的全面领导。然而，从实践来看，一些地方加强党的全面领导的措施和做法与现行法律和制度以及党中央的要求和改革方向仍存在一些不一致、不衔接的地方，需要澄清和解决。

一是村支部书记“一肩挑”的法律和政策衔接问题。《中华人民共和国村民委员会组织法(2018年修订)》第11条明确规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。《中华人民共和国民法总则》也确认“集体经济组织”为“特别法人”的法律地位，集体经济组织负责人也只能是拥有村集体产权的人员才有资格担任。那么，如果公开选聘、跨村任职的村党支部书记并非本村村民或不拥有本村集体产权如何一肩挑？

二是跨村选聘村支部书记与党的组织条例的衔接问题。现行《中国共产党章程》及《中国共产党支部工作条例(试行)》(2018年)都规定支部书记及委员由党员大会选举产生。全省、全市或全县统一选聘村支部书记是否违背由本村支部党员大会选举的组织原则？虽然《中国共产党农村基层组织工作条例》(2019年)规定可以从大学生，退伍军人等人员中选择支部书记，但都要求必须是“本村”“本乡本土”的人才中选拔。不仅如此，支部书记跨村选聘、进入事业编这种行政化和职业化措施是否与村民自治的村民选举、定期换届等精神和要求一致？现行财政是否有能力承担数量庞大的人员开支？

三是村党组织领导和决定村各类组织事务的规程衔接问题。目前村级组织多种多样，村委会和村集体组织的组织和决策都有相应的组织章程和法律规范，如无论参照国家制定的《中华人民共和国公司法(2018年修订)》《中华人民共和国农民专业合作社法(2017年修订)》，还是一些省市制定的地方性“村(股份)经济合作社组织条例”，村(股份)经济合作社的重大人事和决策都由股东或社员大会及代表会决定。如何实现村支部领导和决策村(股份)经济合作社重大事务的决策程序与其自身组织章程规定的决策程序有效衔接，而不至于损害股份合作经济组织法定的决策和经营自主权？

四是农村基层党组织的功能定位与全面深化改革方向的衔接问题。党中央强调村党组织对村各类组织和工作的全面领导，但某些地方则将村党组织“领导”合作社变成“领办”合作社。“党领导一切”由此变成“党办理一切”。如果农村党组织直接领办合作社，是不是党组织要直接经营合作社？当党和政府大力推进军队与生产经营脱钩、政府与企业的“政企分开”之时是不是要推行“党办企业”？如何与十八大以来全面深化改革中坚持和强调的“政经分开”“政社分开”的改革方向相协调？是否与党的十九届四中全会强调的“厘清政府和市场、政府和社会关系”的要求相一致？

五是对党组织领办合作社的政策倾斜与产权主体平等保护的衔接问题。十八大以来，党中央一直强调对各种所有制经济产权主体平等保护。2016年中共中央、国务院还专门出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》进一步明确强调“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定。”十九届四中全会强调“营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。”如何保证对村党组织领办的合作社在土地、财政、税收和金融等等方面特殊的政策倾斜不会对其他集体和民营经济组织造成不公平和歧视？

最后，赋予村支部书记更多权能的同时如何加强有效的监督和制约。全面推行村支部书记“一肩挑”无疑大大扩大了支部书记的责任和权力，如何防范权力过分集中的风险成为一个突出的问题。2017年十八届中央纪律检查委员会工作报告就指出“五年来，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。”这一方面反映十八大以来反腐败的力度和效度，另一方面也说明“小微贪腐”的严重性以及对村“一把手”的权力监督和制约的极端重要性。在全面推行村支部书记“一肩挑”的同时如何建章立制，有效防范农村基层组织个人权力过分集中风险和可能的腐败？

显然，当前加强农村基层党组织的全面领导的实践中仍面临一些法律、制度和政策上的衔接问题。尤其是如何保证地方和基层全面准确地理解和把握党中央的精神和目标，使地方和基层加强党组织全面领导的实践作法和创新与新时代党中央的要求和全面深化改革的方向保持一致；如何实现农村基层党组织全面领导的具体方式与现行法律、制度和政策的有效衔接，使村党支部书记“通过法定程序”实现“一肩挑”，以及村级党组织依法行使对村各类组织和一切工作的领导权和决策权。为此，必须根据党的十九届四中全会的要求，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”“坚持解放思想、实事求是”，大力推进“理论创新、实践创新、制度创新”，进一步“健全党的全面领导制度……完善党领导各项事业的具体制度”，提升农村基层党组织全面领导、依法治理的能力和水平。

首先，进一步依法理顺农村基层党组织、村委会、村集体等组织的权能关系，合理分工。在坚持村党支部全面统一领导的同时，按照相关法律厘清基层党组织、村民自治组织和集体经济组织各自的权力、功能和责任边界。尤其是保障村民委员会和村集体经济组织相对独立的特别法人地位及法定权利，激发村民自治组织和集体经济组织内在的活力。十九届四中全会明确要求：“健全提高党的执政能力和领导水平制度。……提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。”农村基层党组织也应着力抓方向、抓规制、抓监督，而不是过度参与社会自治和生产经营等方面的具体事务。正如习近平所强调的，“作为党政一把手，不可能事无巨细事必躬亲，更不能胡子眉毛一把抓。”

其次，明确规定村支部书记通过村委会选举和村集体组织选举的法定程序实现“一肩挑”。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，民主选举也是基本要求；村集体经济组织是特别法人，负责人依法由集体成员选举产生。为此，必须坚持和明确村支部书记分别参加村委会和村集体的选举，从而实现“通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。2002年中央两办曾明文“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。”这些举措不仅有助于加强“两委一肩挑”的制度衔接，也有助于增强党支部书记的支持度和权威性，真正发挥党支部的核心领导作用。

第三，完善村委会选举办法，从村民选举向居民选举转变，为跨村任职提供法律依据。当前支部书记跨村任职、兼任村委会主任的法律和制度障碍主要是村委会选举资格或村户籍问题。现行《中华人民共和国村民委员会组织法》第13条规定“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”可以列入参加选举的村民名单，这为非本村户籍的村支部书记参加村委会选举并实现“两委一肩挑”提供合法通道，但仍面临村民会议或代表会议是否同意以及集体成员对非集体居民参与选举对其集体利益的损害问题。为此，应加快完成村集体产权的清产核资和产权明晰工作，在此基础上进一步修改《中华人民共和国村民委会组织法》，从“村民选举”向“居民选举”转变，规定在本村居住达到一定期限(如一年)的居民都有权参加村委会选举。由此不仅为村支部书记和村委会主任跨村选聘任职提供法律依据，也为所有非本村户籍的居民(如外来农民工)参与村委会选举及自治事务提供支持，促进村委会和村社区的开放和融合；此项改革也适应并深化我国户籍制度改革，推动农村户籍制度向居民户籍制度转变，构建城乡一体、自由流动和开放的居民户籍制度。在村集体产权明晰的前提下，居民参加村委会选举不再影响村集体产权和集体成员利益，具有可行性。由此破除村民自治组织的封闭性，推动我国村民自治向居民自治和社区自治转变，实现城乡基层自治组织体制的一体化。

第四，实行农村集体公共投入资本化、股份化管理，为党组织领导和参与集体决策及干部兼职提供合法通道。为了解决当前村支部书记兼任村集体(股份)经济组织负责人面临的集体产权资格问题，可以参照国营企业中国有资本出资和管理方式，除一般保障性和经常性投入之外，将各级政府和部门对农村集体的各类支农的建设和发展资金和物资投入作为面向集体的政府资本性投入，核定为“国有资本”，成为农村集体(股份)合作经济组织中的“国有股份”和“国有产权”，从而为国资主管部门及党政部门选聘党支部书记参加集体(股份)合作经济组织的选举和任职，参与管理和决策提供合法性通道。不仅如此，此项改革不仅可以进一步深化农村集体经济产权改革，推进集体经济混合所有制改革，也有助于进一步改革和完善农村财政投入体制以及农村国家资产的经营管理体制，明晰农村国家公共投入和国有产权，强化集体经济组织的产权约束和经营责任，使国有资产保值增值，避免少数集体组织无偿获取国家投入的不公平、不经济和不负责任现象。

最后，切实加强和完善农村基层监督体系，强化对“一把手”权力的制约和监督。尤其是着力加强“村务监督委员会”的相对独立性、群众性和制度化。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》中规定“提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任主任，原则上不由村党组织书记兼任主任”。可以明确规定村监督委员会成员由村民会议和村民代表会议选举产生；支部书记不得兼任监委会主任。从而强化村民参与和监督，维护监委会的相对独立性，加强对“一把手”的监督和制约，防止权力的滥用和贪腐。

总之，当前加强农村基层党组织全面领导的方式和措施不仅涉及农村党组织、村委会、村集体等等组织的功能和权利关系，也涉及新时代农村基层党的领导方式、领导能力以及整个农村基层治理体系的构建问题。在全面加强农村基层党组织全面领导的过程中必须进一步改革、探索和完善农村基层党组织的领导方式和工作机制，理顺农村基层党组织、村委会和村集体组织的权能关系，加强党组织全面领导和支部书记“一肩挑”的法律和政策的衔接，推进农村基层治理体系和治理能力现代化。

农民主体地位与乡村治理现代化

陈文胜(湖南师范大学中国乡村振兴研究院教授)

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。中办、国办印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出了加快推进乡村治理体系和治理能力现代化的战略目标。乡村治理能否现代化，不仅决定着乡村振兴战略与农业农村现代化的成败，也体现国家治理体系和治理能力现代化整体水平的高低。而农民是乡村治理现代化的承载者，也是乡村治理现代化的受益者，还是乡村治理现代化效果的衡量者。如果农民没有积极性，乡村治理现代化就必然难以实现。2018年中央一号文件更是明确把“坚持农民主体地位”作为实施乡村振兴战略的基本原则，十九届四中全会作出《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步明确了乡村治理现代化的目标定位和路径选择。

一、探寻乡村治理现代化的根本要求

马克思、恩格斯认为，“对传统社会来说，社会整体变迁意义上的进步莫过于城市社会取代农业社会”。对于改革开放不断推进的中国工业化、城镇化这场人类史上最为壮观的历史事件，最为根本性的社会进步就是农业中国正在不断被工业中国所取代。历史的新方位正处于全面建成小康社会决胜阶段与开启全面建设现代化国家新征程的两个一百年战略目标历史交汇期，也是刘易斯拐点、中等收入阶段、乡村中国向城市中国跨越的三大历史窗口期，乡村日益成为国家与农民关系的交汇点，成为城乡关系和乡村社会矛盾的集聚点。因此，工业化、城镇化与农业农村现代化共同构成为乡村治理现代化的一个有机整体，是一个相互影响、相互制约和相互作用的自然发展进程，需要把乡村治理现代化放在马克思主义理论逻辑、中国现代化的历史逻辑、工农城乡关系发展的现实逻辑、国家治理体系和治理能力现代化的制度逻辑4个维度中去考察，才能研判中国乡村治理现代化的核心目标与战略选择，以回应时代发展对乡村治理体系和治理能力现代化的新要求。

西方国家城镇化发展历程基本上是一种“先城市化，再逆城市化，然后再城市化”的波动性的城乡发展模式。中国的城镇化已经由重点突破进入到全面推进的历史阶段，不再是一个单向过程，既不是从乡村到城市的过程，也不是从城市到乡村的过程，而是双向互动、作为一个国家、一个区域整体的发展过程。习近平总书记在2017年中央农村工作会议上指出，从世界各国现代化历史看，有的国家没有处理好工农关系、城乡关系，农业发展跟不上，农村发展跟不上，农产品供应不足，不能有效吸纳农村劳动力，大量失业农民涌向城市贫民窟，乡村和乡村经济走向凋敝，工业化和城镇化走入困境，甚至造成社会动荡，最终陷入“中等收入陷阱”，这里面更深层次的问题是领导体制和国家治理体制问题。因此，破解城乡二元结构，探索城乡融合发展以实现人的城镇化这样一条中国现代化道路，推进中国现代化向更高形态的发展阶段演进，无疑是乡村治理体系和治理能力现代化的核心目标，也是未来中国社会发展的必然趋势。

中国现代化进程的一个重要特点就是不同步的发展进程，由此带来城乡发展不平衡和乡村发展不充分的阶段性特征更加明显。作为一个具有14多亿人口的特大型国家，中国总人口高于欧盟、美国和日本三大经济体的总和，是人类史上任何一个已经现代化的国家人口规模都无法相比较的。而且区域的资源禀赋和文化差异极为复杂，不仅是城乡不同步和区域不同步，农业现代化与工业化、信息化、城镇化不同步，甚至工业化与城镇化也不同步，工业化走在了城镇化前面。因此，可以把中国现代化的不同步发展进程划分为三大不同的阶段。那么，第一阶段是工业化阶段。回顾人类社会的现代化演进，无农不稳、无工不富、无城不强成为了一个国家和地区经济社会发展的基本经验。在中国现代化第一阶段的工业化进程中，既要强调农业在国民经济中的基础地位，把三农工作列为重中之重，全力以赴解决吃饭的问题；又要加快推进工业化，全力以赴实现中华民族“富起来”。战略指向主要是处理好工农关系，推进农业现代化进程。随着工业化的加快推进，中国现代化进入了第二阶段的城镇化进程。到2017年中国城镇化率就已接近60%，社会人口分布以城镇为主的格局基本形成，标志着乡村中国进入了城镇中国的新时代。因此，既要全力以赴解决世界现代化普遍遇到的乡村衰退问题，使乡村成为一个与城市共生共荣、各美其美的美好家园；又要全面顺应难以逆转的城镇化大趋势，顺应人口不断向城镇聚集的社会发展大趋势，全力以赴实现社会主义国家“强起来”。战略指向主要是处理好城乡关系，推进农村现代化进程。

根据党的十九大提出现代化三步走战略安排，中国现代化的第三阶段是到2050年全面建成社会主义现代化强国。按照目前中国社会发展趋势，到2050年的城镇化率还将进一步超过70%。2018年中央一号文件明确农业农村现代化三步走的战略步骤，第三步就是到2050年实现乡村全面振兴。实现人的全面发展与社会全面进步是中国共产党作为马克思主义政党的根本追求，而随着农业强、农村美、农民富的全面实现，中国社会发展进入了现代化的高级阶段，战略指向无疑将主要是实现人的自由与全面发展，即人的全面现代化，战略重点是全面推进农民的现代化进程。因此，以人为本，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与乡村居民作为一个整体纳入到全面现代化的全过程中，在“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局中、在全面建成小康社会的背景下，把实现人的全面发展与社会全面进步这一最具基础性、广泛性的社会发展落实到农民的主体地位上来，把制度变革与建构落实到维护和发展好城市居民和农村居民公平公正的经济权益、政治权益、社会权益、文化权益、生态权益上来，真正落实“以人民为中心”的发展思想，实现农民在乡村社会当家作主，不仅是乡村治理现代化的必然要求，也是中国特色社会主义的本质要求。

二、研判农民主体地位偏离的现实问题

由于现代化不断推进加快了中国经济社会的快速转型，而乡村治理体系和治理能力的现代化水平滞后于经济社会发展进程，突出表现在乡村治理中偏离了坚持农民主体地位的根本要求。在一些地方就形成了政府主体、农民客体的工作局面，导致农民处于服从与被支配的地位，逐渐丧失了自主能力和创造能力。这些地方的乡村治理状况可以说是三个“不满意”：农民不满意、基层不满意、中央不满意，造成人人都累、上下都怨的乡村治理怪象。

一是乡村治理中公共服务错位。从新农村建设、到脱贫攻坚与乡村振兴，无可否认取得了巨大成绩，极大地改善了乡村的面貌，得到了农民的普遍认可。但在基层调研也发现，一些地方政府做了大量工作，花了大量资金为农民做了那么多好事，干部也干得很累很辛苦，而农民却无获得感，落得吃力不讨好的结果。根本原因就是公共服务的供给和需求不匹配，脱离了农民的现实需要与最迫切需要。不少惠农政策，上级认为是为农民办好事，因一些部门不切实际搞一刀切造成农民不接受，而基层干部迫于上级追责压力，为了完成任务不顾群众实际需要用行政手段强行推进。由于没有从农民的现实需要与最迫切需要这个前提出发，离开了农民是否满意这个根本标准，这样的“好事”“实事”干得越多，脱离了农民的需要就越多，出现官僚主义、形式主义的现象就越多。

二是乡村治理中公共决策缺位。在乡村治理中，在干了农民不最需要的事之外，就是该干的事没干好，农民需要的事也没有去干。比如就业、养老、就医、培训以及市场服务与公共设施等基础设施建设、基本公共服务、基本社会保障，是推进农业农村现代化中最突出的短板，农民多数需要没有得到满足。在现实中，农村工作就严重存在着只重疗程不看疗效的情况。不少地方对农村建设重投入轻监管的问题特别突出，工程虽建成了却只是一个摆设，根本就没有使用过，财政投入都白白地浪费掉了。其中深刻的根源在于农民在公共决策中的严重缺位，严重影响了农民主体地位的实现。一方面是农民参与乡村治理的渠道不畅，一些地方的村民自治沦为了村委会自治甚至乡政府委派，村民自治的法规不执行到位，乡村公共决策权大多集中在上级政府以及乡村组织负责人手中，农民甚至对与自己利益息息相关的事项也缺乏参与机制和表达渠道，对农民的知情权、参与权、表达权、监督权缺乏应有的敬畏与尊重。另一方面是农民对自身的主体地位认知模糊，未能认识到自己是乡村治理的主体，不少农民都抱着“事不关己，高高挂起”的心态。同时，涉及乡村公共服务的部门较多，点多面广线长，监管工作难以落到实处，一旦由一个人或少数人独占乡村公共决策权，缺乏农民作为主体地位以最直接的权力制衡，以面对面的权力监督，难免将导致腐败，即使从严查处也只能作为救济措施，严重浪费了公共资源与影响了公信力。

三是乡村治理中公共权力越位。由于赋予了基层政府太多责任，几乎成为了一个全能政府。同时，中华人民共和国成立之时最大的问题是如何发展工业和城市。时至今天最大的问题是如何发展农业和农村，而从家门到校门到机关部门的干部却成为各级党政机关的主体。最可怕的是，这么多不懂农业农村农民的人却成为三农政策的制定者，他们大多习惯于用工业发展的经验来指导农业的发展，用城市发展的经验来指导农村的发展。而农村工作，越到基层到乡村越要具体情况具体分析，不是一刀切那么简单。以前提倡农民因地制宜发展农业生产，近几年一些地方在环保的名义下搞乡村大整治，一禁了之、一拆了之，不许养鸡、不许养猪，甚至连农民房前屋后种棵果树都被禁止。后来国务院下达了养猪任务，村支部书记诉苦说，原来把农民猪栏拆掉了，现在又要去帮农民建好猪栏。基层政府说不行就不行，一声令下农民的猪栏就拆了；基层政府说行就行，现在养猪还要享受财政补贴和各种优惠政策，让农民无所适从。这难道不是公共权力越位吗？回顾历史，凡是不尊重农民不尊重基层，行政强力推进的治理，没有不失败的。

三、实现乡村治理现代化的路径选择

乡村治理体系和治理能力现代化的根本目的，就是不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。中办、国办下发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，不仅明确提出推进乡村治理体系和治理能力现代化，以夯实乡村振兴的基础，补齐乡村治理的短板，而且明确了乡村治理体系和治理能力现代化的战略方向和战略重点，要求健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，核心就是如何加强党的领导和如何实现农民当家作主。而坚持农民的主体地位实现广大农民当家作主，不仅是乡村治理现代化的本质和核心，也是乡村治理现代化的出发点和落脚点，更是中国共产党以人民为中心与实现人民群众当家作主的根本政治立场所决定的。

党中央从全局和战略高度提出实施乡村振兴战略，来破解城乡发展不平衡、乡村发展不充分的城乡二元结构矛盾，补齐全面建成小康社会和全面实现现代化的最大短板。中国农村改革之所以取得举世瞩目的成就，最基本的历史经验就是尊重基层探索和尊重农民首创精神，推动乡村治理制度一次又一次的改革创新。也就是充分相信基层、依靠农民，全面放开基层和农民的手脚以更多的自主权，调动基层和农民大胆实践、大胆创新的积极性，找到适合各地情况的有效办法，制定出为基层所接受、为农民所欢迎的政策措施，形成农村改革与发展的原动力。习近平总书记特别强调，“要坚持不懈推进农村改革和制度创新，充分发挥亿万农民主体作用和首创精神，不断解放和发展农村社会生产力，激发农村发展活力。”因此，保障和支持农民通过自我管理、自我教育、自我服务的乡村自治机制在乡村社会当家作主，确保公共产品与公共服务的供给服从农民需要、交由农民决定，是农民主体地位落实到国家政治生活和社会生活之中的最直接体现，广大农民群众才能成为中国乡村振兴的真正主体，才能激发农民的主体积极性成为乡村的内生动力，去创造真正属于农民自己的生活。

中国幅员辽阔，各个区域、各个地方必然因资源禀赋、区域位置、治理水平等不同而存在较大差异，政府是包办不了的，也缺乏用行政力量自上而下推进乡村治理制度创新的经验。同时，随着中国社会的快速转型,乡村社会从封闭不断走向开放，进入城乡人口大流动的时代，单一的治理手段难以应对多元的社会现实。有效的乡村治理，就必然要求尊重各地的客观情况，尊重农民的意愿，以自上而下基础性制度建构与自下而上的差异化多元治理机制建构相结合，建立多元主体参与治理的共治格局，达成乡村社会的最大公约数。党中央提出要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推进乡村治理现代化。因此，必须以法治为保障实现乡村治理有序，以德治为引领实现乡村治理有魂，以自治为核心实现乡村治理有力。如何推进？一是通过法治来规范和保障德治、自治，从根本上引领和保障乡村社会公平正义的实现，促进社会诚信，从而确保良好乡村社会秩序的建立和维护；二是通过德治来体现和引导法治、自治，有效破解在乡村治理中法律手段太硬、说服教育太软、行政措施太难等长期存在的难题；三是通过自治来实现和推进德治、法治，在乡村治理中更好地实现农民当家作主，更好地体现农民利益、维护农民权益、增进农民福祉，更好地调动和激发乡村社会各个方面的活力，确保“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总体要求得到落实。

健全群众自治制度 推进基层直接民主

唐 鸣(华中师范大学政治与国际关系学院教授)

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》立足于推进国家治理体系和治理能力现代化的全局，对健全基层群众自治制度、推进基层直接民主提出了明确的要求：“健全充满活力的基层群众自治制度。健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。” 我们应当深入学习、准确领会、认真贯彻、全面落实党的十九届四中全会决定的这一精神。

第一，突出“直接”。我们党坚持和完善基层群众自治制度、发展和完善基层民主制度的决心是坚定不移的。十八大以来中央有关文件的规定充分表明了这一点。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：坚持和完善基层群众自治制度。“发展基层民主。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：坚持和完善基层群众自治制度。“完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”十九大报告指出：坚持和完善基层群众自治制度。“完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”上述文件，对于基层群众自治制度的表述完全相同，都是“坚持和完善基层群众自治制度”；对于基层民主的表述略有不同，十八届三中全会的决定是“发展基层民主”，十八届四中全会的决定是“完善和发展基层民主制度”，十九大报告是“依法推进基层民主”。如果说十九届四中全会的决定对基层群众自治制度和基层民主的表述，与上述文件有什么不同的话，那么一个是把“坚持和完善基层群众自治制度”改为了“健全充满活力的基层群众自治制度”；另一个则是在“基层民主”中间加上了“直接”二字，强调要“着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”。尽管就概念而言，基层民主包括基层直接民主，但突出了“直接”二字，却更有深意。“直接”二字蕴含有初心。

第二，不忘初心。早在中华人民共和国中央人民政府成立之初，1953年中央决定设立城市居民委员会时，党和国家即已提出：通过群众自治实行基层直接民主。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，在总结历史经验教训的基础上明确规定：要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(草案)在六届全国人大常委会第二十三次会议审议之时，时任全国人大常委会委员长的彭真围绕着群众自治和基层直接民主作过一长段经典的论述，题目就是《通过群众自治实行基层直接民主》。彭真讲的很明确：“实行基层群众自治，发展基层直接民主，既是宪法的规定，也是党的主张。”“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”“涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民主权利，按照民主集中制的原则，自己决定，自己办理。”由此可见，通过群众自治实行基层直接民主，是党和国家建立基层群众自治制度的初心。我们应当本着这一初心，立足于推进基层直接民主制度化、规范化、程序化，健全基层群众自治制度。

第三，回归常识。当年彭真讲的基层群众自治的“自治”与我们今天讲的自治、法治、德治相结合的“自治”究竟是不是同一个概念？究竟什么是“自治”？这一问题，本有定论，已成常识。但有学者把“自治”界定为纯粹个人行为说法，既与任何政治学理论(无论是西方政治学理论还是马克思主义政治学理论)无缘，也与我国的各种自治制度(民族区域自治制度、特别行政区自治制度、基层群众自治制度)无关，更完全曲解了十八届三中、四中全会和十九届四中全会决定关于“自治”的政策表达，虽无必要商榷，实有必要指正。尤其从国家治理体系和治理能力的角度而言，无论是基层群众自治的“自治”还是自治、法治、德治相结合的“自治”，均为同一个概念，都指的是群体行为，指的是村(居)民自治共同体内部的群体行为，指的是基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，而不可能指的是某个人的自我约束、自我控制、自我完善、自我发展。

第四，针对问题。健全群众自治制度，推进基层直接民主，必须针对、研究和解决面临的问题。当前，在基层群众自治制度中存在着哪些不够健全的地方？在基层党组织领导的基层群众自治机制中有那些运行不够顺畅的地方？在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督面临着哪些障碍和问题？如何进一步拓展人民群众反映意见和建议的渠道？如何有效推进基层直接民主的制度化、规范化、程序化？只有找准、认清了这些问题，健全基层群众自治制度、推进基层直接民主才能够做到有的放矢、取得成效。现在的情况与中华人民共和国成立之初，与1981年十一届六中全会决议和1987年彭真讲话提出实现或实行基层直接民主理想时的情况已有很大的不同，无论是城市基层还是农村基层都是如此。在城乡基层政权之下的基层建制单位人数众多的情况下如何通过群众自治实行直接民主？在居住人员流动性大幅度增强的情况下如何通过群众自治实行直接民主？在群众自治共同体成员之间的利益联系复杂多样且不那么紧密的情况下如何通过群众自治实行直接民主？只有破解了这些问题，健全基层群众自治制度、推进基层直接民主才能够顺利进行、取得成效。

第五，权衡利弊。所有的对策建议和政策主张都应当权衡利弊，健全基层群众自治制度、推进基层直接民主的对策建议和政策主张亦是如此。一段时间以来，有人提出划小村民自治共同体的主张，主张以村民小组或自然村为基本单元的村民自治，其实也就是主张改变现有村民委员会设置格局，拆分和撤销现有村民委员会，在原村民小组或自然村建村民委员会，认为这才是村民自治的有效实现形式。从方便村民召开会议讨论决定问题的角度来看，从村民直接民主的运行不可能不受一定人口、地域范围限制的角度来看，这种意见主张有着一定的合理性。但照这一意见做，正如学者项继权发表在《江汉论坛》2019年第3期的文章《村民小组自治的实践及其限度——对广东清远村民自治下沉的调查与思考》所说，不仅存在体制上、组织上、财政上和人事上诸多的困难和问题，而且与村民自治、集体经济、国家治理体系和治理能力现代化整体的发展方向背道而驰，有着很大的负面效应。如果把这一意见搬到城市，划小居民自治共同体的范围，缩小居民委员会的规模，更是肯定没有一点实施的可能。我们不能仅仅只从实行基层直接民主一个方面考虑问题，而应从经济社会发展、基层社会治理、城乡社区服务乃至政府财政负担等多个方面考虑问题，所采取的政策和措施，既要能够推进基层直接民主，也要有利于经济社会发展、基层社会治理、城乡社区服务，同时要顾及政府财政负担承受的限度。

第六，把握基本。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。所谓基本，既意味着基层群众自治制度在整个国家政治制度中地位和作用的“基本”，也意味着基层群众自治制度本身框架和结构的“基本”。我们应当坚持基层群众自治的基本制度框架，在此基础上完善基层群众自治制度，推进基层直接民主，尽量“修修补补”，经常“拾遗补缺”，不搞“推倒重来”，避免“大拆大建”。当然，针对存在的问题，顺应形势、任务和情况的变化，根据推进基层直接民主的需要以及城乡融合发展的需要，对居民委员会组织法的规定和村民委员会组织法的规定，也还是可以作一定的调整，甚至是重大调整，力促基层群众自治制度和基层社会治理逐渐往城乡融合乃至城乡一体的方向发展，使得基层群众自治制度更加充满活力，使得基层直接民主的制度化、规范化、程序化程度更高。

第七，不断创新。坚持“基本”并不排除创新，只有不断创新才能更好地坚持“基本”。基层群众自治经过数十年的发展，已经到了这样一个阶段，从制度来说重点在于不断完善，从机制来说重点在于不断创新。首先，创新主要靠群众。群众是真正的英雄。特别对于群众自治来说，本身就是群众的事，群众是理所当然的主体。只有群众才真正知道自身的需要，才真正知道什么需改变，才真正知道什么需要完善，才最有创新的原创力、原动力。当然，依靠群众不意味着放弃、拒绝党的领导、政府的主导，而意味着加强党的领导、政府的主导。党和政府在动员、组织和指引群众中应当发挥决定性的作用。其次，创新主要在基层。基层直接民主，实施的场域在基层，活动的场所在基层。政策是否管用，措施是否灵便，只有基层最明白、最清楚。应当充分发挥基层的主动性、积极性，让基层大胆地试、大胆地闯，针对自身面临的问题，根据自身内在的需要，进行创新。对基层的各种创新，高层是不是应当采取这样一种立场、态度：不求千篇一律，但愿百花齐放；不急于作整齐划一要求，而是鼓励相互借鉴学习；经过一段时间实践的检验，再将成功的经验总结提炼，上升为政策，最后上升为法律。再次，创新可以用科技。党的十九届四中全会决定在谈加强和创新社会治理，完善社会治理体系，讲社会治理体系的内容时，除提到党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障外，还专门提到了科技支撑。在村(居)自治共同体人口众多、地域较广的情况下，在城市和农村人员流动性、居民利益差异性不断加大的情况下，离开了科技支撑，要实现和实行基层直接民主会遇到一些难以克服的困难。而互联网信息技术的发展，已经极大地改变和方便了人们的经济生活，极大地扩大了人们社会交往的范围，也将有可能使人们的政治生活形态发生深刻的改变。在条件具备和技术成熟的地方，实验村(居)民会议和村(居)民小组会议网上开、城乡社区公共议题网上协商和表决、建立人民群众反映意见和建议的互联网网络渠道等，很有可能使基层直接民主别开生面、顺利实行和完满实现。

推进乡村治理现代化从民众参与开始

吴理财(安徽大学社会与政治学院教授)

什么是乡村治理现代化，似乎没有明确而精准的定义。有学者对“乡村治理现代化”进行了一些描述，例如，肖立辉在《乡村治理现代化的由来与出路》一文中谈到乡村治理现代化至少包括：科学化、民主化、制度化、法治化、理性化、标准化、信息化等内容。并且强调，乡村治理现代化是国家治理体系与治理能力现代化在农村得以实现的重要组成部分，也是基层社会治理法治化的必然要求。此外，桂华在《面对社会重组的乡村治理现代化》一文中认为，所谓乡村治理体系现代化是指用现代治理技术替代传统的治理手段，用精准到人到户的政策替代传统以村庄为单位的模糊政策，用规范化、程序化和规则化的治理体制替代人格化和随意性强的传统治理体制；乡村治理能力现代化则是指提高国家对基层事务的干预能力，更好地实现国家预定的政策目标。乡村治理体系现代化是手段，乡村治理能力现代化是目的，乡村治理体系现代化服务于乡村治理能力提升。我们很容易注意到，在诸多类似的描述性定义中，对“治理”一词的理解，事实上是不相同的，甚至是完全相反的乃至抵触的。即便是同一个人，在使用这个概念时，也不是严谨的。

一般地，当我们谈到乡村治理现代化这个概念时，大多是从国家治理体系和治理能力现代化这个长的概念中引申或演绎出来的。也就是说，它其实是乡村治理体系和治理能力现代化的一种简约说法。然而，我们是否曾经认真地思考过，这样简约的说法难道没有语义的问题么？

从词语本身而言，“治理”(governance)一词，作为一个严谨的政治学概念，它就是一个现代性术语。从政治学意义上而言，治理不同于“统治”(government)或传统意义上的“管理”。大家都知道，无论是“统治”还是传统意义上的“管理”，政府都是唯一的主体，它依靠暴力为后盾的强制性力量自上而下来实现自身目标。而“治理”则与之不同，它强调国家与社会、政府与公民对公共事务的合作管理，促进社会公共利益的最大化。

从这个意义上来说，将“治理”和“现代化”并置在一起，这个“治理现代化”的概念就不太好理解。何谓治理？一般认同全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》一书中所作出的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。简言之，治理是个合作过程。什么是现代化？胡鞍钢在《中国国家治理现代化的特征与方向》一文中将现代化定义为：全社会范围，一系列现代要素以及组合方式连续发生的由低级到高级的突破性的变化或变革的过程。简言之，现代化是从低级到高级的发展过程。也就是说，“治理”和“现代化”都是一个过程，将二者并置在一起，就十分令人费解。

因此，在“治理现代化”这个概念中，我认为其中的“治理”最好把它理解为一系列公共活动或合作行动，其目的是改善一个社会的公共福利。

除此以外，“现代化”也是一个富有争议的概念。从文字上你可以轻易地将它界定为“由低级到高级的突破性的变化或变革的过程”，问题是什么是“低级的”什么是“高级的”，如何来衡量、测度这个变化的过程呢？进而言之，治理的现代化又将如何来衡量、评价呢？

胡鞍钢在《中国国家治理现代化的特征与方向》一文中，将国家治理现代化定义为国家治理制度和治理能力的现代化，即治理制度和治理能力作为现代政治要素，不断地、连续地发生由低级到高级的突破性变革的过程。一是国家治理体系更加完备、更加成熟、更加定型，这包括一整套政治的、经济的、社会的、文化的、生态环境的治理体系；二是在这一治理体系下，治理能力的运用能够更加有效、更加透明、更加公平，这包括各种政治的、经济的、社会的、文化的、生态环境的、科技的、信息的现代化手段。这两者相辅相成，构成一个有机整体。

其实，这个定义也经不起推敲。“国家治理体系更加完备、更加成熟、更加定型”，就是“国家治理体系现代化”么？难道传统中国的国家治理体系不是完备的、成熟的、定型的！或者说，只要是完备的、成熟的、定型的国家治理体系，就是现代化的？

关于什么是治理现代化，其实有不同的理解。一些法学家认为，治理现代化就是法治化。例如，张文显在《法治与国家治理现代化》一文中就认为，“依法治国、依法执政、依法行政、严格执法和公正司法，决定了推进国家治理现代化本体上和路径上就是推进国家治理法治化”。薄贵利在《推进政府治理现代化》一文中论述了政府治理现代化，他认为，“政府治理现代化虽然表现在方方面面，但更具本质性的则是分权化、民主化、科学化和法治化，其他特征或者是某一本质特征的具体化，或者具有从属性质”。其中，分权化是政府治理现代化的前提。推进政府治理现代化，必须适应现代化建设的基本趋势和基本要求，切实提高政府科学行政、民主行政、依法行政水平，并实现科学行政、民主行政、依法行政的制度化、规范化、程序化。何增科在《政府治理现代化与政府治理改革》一文中则提出，政府治理现代化的评估标准包括民主化、法治化、制度化、高效化等四大标准，前两个标准指向民主治理的面向，后两个标准指向有效治理的面向。

的确，对于何为治理现代化，人们的认识各不相同。当然，如果仅仅从法治化、分权化、民主化或制度化某个单一的方面，或者民主治理、有效治理某个明确的维度来理解，是比较容易把握的。

接下来，我们再来看看乡村治理现代化这个词，到底表示什么意思。正如前面所提到的，包括胡鞍钢等许多学者在内，现代化主要是一种历史进化论式的理解。从历史进化的角度而言，乡村治理现代化似乎表示乡村治理从一种传统的治理状态转向一种现代的治理状态。问题仍然是，如何来理解和把握这个“现代化”。

还有一种比较典型的理解，乡村治理现代化意味着破除城乡二元治理结构，建立城乡一体化治理体制，其实质乃是乡村治理采取城市化方式。

对于国家而言，乡村治理现代化的主要议题是如何实现“治理有效”。

总之，无论怎么理解乡村治理现代化，都不能没有民众的参与。党的十九届四中全会《决定》提出：“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，……实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”无论是从完善乡村治理体系还是建设共建共享的乡村社会治理共同体、构筑乡村社会治理基础而言，现代化的乡村治理，不能没有民众参与。城乡一体化的治理，同样不能没有民众参与；实现治理有效，更离不开民众参与。

不惟如此，当人们讨论推进乡村治理现代化时，更要回归到参与乡村治理中的“人”、乡村民众、这个生动的主体上来，而不要一味地讨论所谓的乡村治理的“制度”“体系”“机制”“组织”“模式”等。没有“人”或者乡村民众这个主体参与的乡村治理，与过往的“统治”或传统意义上的、单向度的“管理”，有什么区别呢？并且，这个“人”，即乡村民众，必须切切实实地参与到乡村治理中来。治理本来就是政府、公民社会组织和私人部门在形成公共事务中相互作用，以及公民表达利益、协调分歧和行使政治、经济、社会权利的各种制度和过程。这怎么可以离开民众的参与呢！只有乡村民众的参与同国家的乡村治理相向而行，才能迈向乡村善治。

有人会说，如今的乡村民众没有多少人愿意参与乡村公共事务，还谈什么乡村民众参与乡村治理呢？！

那么，我们就要进一步追问：为什么这些乡村民众不愿意参与乡村治理？是因为他们天生就不愿意参与吗，还是因为参与的渠道和机制不通畅无法(有效)参与，抑或是参与和不参与效果都一样？这些需要我们去思考。

我们也注意到，在当下急剧的个体化转型中，的确有一部分乡村民众不太关心公共事务，他们更加注重自身的个体利益，而忽视了公共福利的重要性。

对此，我认为不宜对他们做出过多的价值评判。而是应当认真地去检视某些制度、政策或机制，正是因为它们催生了这些不关心公共事务的个体。在改革之前，我国农村是一种总体性社会，这样的社会是不需要乡村民众进行参与的，因为一切都是国家规划好的，乡村民众只需听从国家的规划去做好自己的生产工作。农村改革之初，一般实行的是均田承包为特征的家庭联产承包责任制。张红宇、刘玫、王晖在《农村土地使用制度变迁：阶段性、多样性与政策调整》一文中认为，这种家庭经营制度存在两大制度缺陷：一是农户对承包使用的土地的期限预期不足，对预期净收益能否实现的顾虑不能形成有效的农业投入和积累机制；二是农户拥有的土地使用权属不充分，无法在更大范围内实现土地的流转，影响资源的配置效率。于是，在20世纪80年代中后期，在贵州湄潭县、山东平度市、安徽阜阳市等地先后开始对农村土地家庭经营体制进行改革创新，形成了富有特色的农村土地经营制度。

由于反对农民定期或不定期地进行土地调整，早在1987年，贵州省湄潭县开始“增人不增地，减人不减地”试验。所谓“增人不增地，减人不减地”，按照当地农民的说法就是“生不增、死不减”——延长土地承包期，同时在土地承包期内，无论人口增减都不再调整土地。这就是后来在全国推行的“增人不增地，减人不减地”和“土地承包关系长久不变”的制度蓝本。几乎与此同时，山东平度市进行“两田制”改革。所谓“两田制”，是将耕田分为两类：一类是口粮自给田，俗称“口粮田”，按照人口平均划分土地；另一类是商品生产田，俗称“承包田”，遵循商品经济的原则，引入竞争机制，按照劳力和农户所掌握的技能投标承包。湄潭改革，由于稳定了承包关系，不随人口变动的承包田趋向于私有产权，而解决了承包农户对土地的预期问题。平度改革，使土地相对集中，向增加效益的方向流动，实现了集体组织调节下的市场化流转，它在兼顾公平的同时解决了土地配置的效率问题。最终国家选择了湄潭模式，而没有选择平度模式。

我们暂且不去比较这两种农地制度孰优孰劣。但有一点是相通的，无论是采行湄潭模式还是抛弃平度模式，最终都削弱了村集体和基层政府在农地制度中的重要作用，国家跟农民建立了直接的利益关系。也就是说，在现有的农地制度中，乡村民众跟村集体、农村基层政府不再存在利益的关联。这样一种跟村集体、农村基层政府没有利益关联的制度安排，又怎么能激发乡村人民去参与乡村治理呢！

人们之所以参与乡村治理，往往是利益使然。诚如马克思所言，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”罗敏在《新时代乡村共生治理有效实现的五个维度》一文中认为，“利益是决定乡村治理成效的关键，作为新时代乡村治理场域不可或缺的共生治理，同样是由利益决定的，只不过它是由相关利益和利益相关性决定的。”我同意他的看法。一般而言，一个理性的人，参与公共事务，要么是因为利益驱使，要么是因为利益受损或者由于担心受到不公正对待而抗争。无论是主动或积极的参与，还是被动或消极的参与，他都是基于维护或争取实际的或将来的权益而参与。可是，有些既有的制度、政策、机制却切断/割断了乡村民众与村庄共同体、村集体、基层政府之间的利益关联。如今的状况是，乡村民众与行政村、基层政府之间处于一种看似美好的、和谐的“相安无事”状态之中。如果二者都不能发生联系，进行互动，还谈什么治理！