新时代城市社区治理需要通才型社区干部的逻辑

王中女

（中共中央党校，北京100091）

在社会治理制度不断完善和定型的今天，社区干部作为构建社区治理体系中的中坚力量，是把制度优势转化为社会治理效能的强力纽带。打通城市社区治理的“最后一公里”，构建新时代基层社会治理新格局，加快推进基层社会治理体系和治理能力现代化，需要德才兼备的通才型社区干部。通才型社区干部是在历史逻辑、现实逻辑和理论逻辑共同支撑下，城市社区实现良好治理的必然路径和现实要求。

一、新时代社区治理需要通才型社区干部的历史逻辑

新中国成立以来，我国的城市基层社会治理经历了单位制下的管控阶段和街居制下的管理阶段，目前采取的是以治理为核心的社区制。从单位制到街居制再到社区制的路径变迁构成了我国城市基层社会治理的发展体系，展现出我国基层社会治理的历史脉络，不仅与当时经济社会发展状况相契合，也体现了党和国家的探索不断走向深入和成熟。当今我国城市基层社会治理坚持社区制，符合国家治理的要求，是目前全国绝大多数社区采纳的治理方式，为全面建成小康社会打下坚实的社会基础。

（一）单位制下的社会管控

自新中国成立至改革开放前期，我国在城市基层治理上采取了单位制的治理形式，将单位内的个人及其家庭全面覆盖至社会管控体系中，通过“国家—单位—个人”的路线对工作场所进行控制。采用单位制的根本原因在于社会资源总量相对不足与经济社会急需发展的对立统一。此时，国家几乎垄断着全部重要资源，并几乎对全部社会生活实行着严格而全面的控制，对任何相对独立于国家之外的社会力量，要么予以抑制，要么使之成为国家机构的一部分，从而建立起强国家、弱社会的模式。[1]对于当时的国家行为模式，国内有学者称之为“总体性社会”。在总体性社会下，单位制得以发展起来。

单位制在本质上是一种以科层制为主要表现形式的社会管控体系。在科层制之下，单位各部门工作人员具有明确的分工，各司其职，产生了很好的治理效果。一方面，单位制在集中调配国家资源、推进现代化建设上具有无可比拟的优势，有效地整合了相对匮乏的经济社会资源，在维护政权稳定的基础上实现了经济社会的快速发展。另一方面，强大的国家力量全面负责政治、经济和社会的发展，作为唯一的管控主体，有效实现了对城市居民的控制和城市社区的高效整合。然而，在强大的国家管控面前，社会内生动力几乎没有发展空间，同时，单位制逐步展现出固化和僵化的弊端。整个基层社会呈现出秩序良好、活力匮乏的景象。因此，有必要对单位制的社会管控做出自治化方向的调整。

（二）街居制下的社会管理

自改革开放至九十年代中后期，我国在城市基层治理上采取了以街居制为主的治理手段。这是因为改革开放以来，所有制结构发生了巨大变化，计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体制过渡，固化了的单位制行政手段不再匹配产生了许多流动机会的经济社会发展状况。于是，国家与社会之间的力量差发生了微妙的变化，伴随着国家对社会的松绑，基层社会治理从单位制的管控模式逐渐步入街居制的管理模式。1980年全国人大重新颁布实施《城镇街道办事处条例》和《居民委员会组织条例》，依托街道办事处和居民委员会这两个行政建制实行社会管理——街居制逐步确立了其主体地位。[2]从政策文本上来看，街居制的中心集中在居民身上，重点是公民服务与居民自治。

但是，国家机器不再对社会活动进行完全的控制，并不意味着国家从社会领域退出。属地管理的惯性思维引发了街居制对于单位制的路径依赖，在具体实践中，我国的城市基层社会治理仍然表现为权威和秩序占据主导地位，街居组织承接了大量的行政功能，自我管理、自我服务、自我教育面临逐渐沦为口号的危险。对于改革开放的中国来讲，治理重心在于提升国民经济水平，街道也因此承接了大量的经济职能，通过创办经济实体来安置劳动力。此时街居组织的管理功能和经济功能都较为强势，仍然是行政化的思维模式在起主导作用。社会主义市场经济的发展需要社会活力的竞相迸发，因而必须打破固化的藩篱，才能焕发整个社会的生机。

（三）社区制下的社会治理

自20世纪90年代中后期至今，我国在城市基层治理上采取了社区制。快节奏的城市化使社区居委会承接的公共事务大大增加，社区行政化表现明显。[3]然而，社会主义市场经济的加速发展，又极大增加了社会流动性和异质性，科层金字塔朝着扁平化的网络结构的方向调整，后官僚制时代到来。为了使快速的城市化与发展社会主义市场经济实现平衡，国家积极作出相应调整。1998年，国务院确定设立基层政权司和社区建设司。2000年，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，标志着“社区制”雏形初现以及社区建设的正式开展。然而，社区制确立后，我们并未立刻走上社会治理的道路，而是经历了一段过渡时期，把“社会管理”作为社会建设的重要内容，但此时的“社会管理”已经增加了“治理”的意味。

2004年，党的十六届四中全会提出，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”会议强调，要发挥基层党组织的作用、城乡基层自治组织的作用，社团、行业组织和社会中介组织的作用等，以此形成社会管理和社会服务的合力。这意味着我国的“社会管理”已经不再是单纯的管理，而是逐渐向更加适应社区制的多元主体共同参与治理过程的“社会治理”体系方向进行调整。2013年，党的十八届三中全会提出“国家治理”与“社会治理”，把“治理”作为全面深化改革的关键词。“治理”的提出坚定了党和国家在城市基层社区去行政化，推行社区治理的决心。党的十九届四中全会提出的“推行网格化管理和服务”，为新时代的社区治理提供了基本方向。因为网状结构意味着弹性化的权力行使方式，在社区，需要社区干部具有较强的适应能力应对弹性化的社区治理。

二、新时代社区治理需要通才型干部的现实逻辑

我国社区治理具有明显的中国特色，是基于以下四个现实特点而建立的基层社区治理体系。一是由于社区内私人事务与公共事务并存而产生的复合性；二是由于各种事务边界模糊和职能交叉而产生的混合性；三是由于社区事务的弹性化和不同社区间的差异性而产生的灵活性；四是由于社区内生资源稀缺和社区权威较弱而产生的有限性[4]。社区治理的现实特征表明，当今我国社区治理无法采用职责明确分配的、科层化的专才型的治理模式，而必须要依靠通才型社区干部参与社区治理，通过“分工不分家”的共同协作，才能真正实现社区的有效治理。

（一）人事共存的复合性

我国的社区治理特点是社区内私人事务与公共事务并存而产生的复合性。这一特点是基于我国国情的。社区不同于个体私有产权，也不同于公共街道空间，而是本社区内全体业主共享共担的公共领域，因而社区治理既不是基于私有产权的、个体家庭的自治领域，也不是基于公共街道的、纯粹事务的行政领域，而是处于中间、将二者结合起来的兼具行政和自治的场域。简单的从自治角度进行社区治理，可能会造成社区内的无序化，因为社区是嵌入在城市系统中的，具有一定的依附性，而仅仅从行政角度进行社区自治又会重蹈覆辙。以高效为目的管理在技术手段上更侧重于管理结构的分化和功能的专门化，有可能会在追求效率中走向反面，固定分工会产生科层制的固化，这反而会形成低效管理和相互推诿现象。此外，行政机制在日常性的重复事务上较有效率，但社区内包含大量临时性事务，因而社区基层治理兼具行政和自治，为社区治理采用通才型干部奠定了基调。

（二）职能交叉的混合性

社区治理表现出社区公共事务边界模糊和职能交叉的属性。社区公共事务可分为行政、服务与自治等三类，不同的事务采取不同的治理机制，其中社区行政事务采取行政机制，社区公共服务采取准市场机制，社区自治事务采取自治机制[5]。然而现实是，这三类事务之间的关系并非泾渭分明，而是边界模糊、职能交叉的。除去常规性的条线分工，社区内很多事务是需要共同协作完成的，如遇到上级检查考核、重大突发事件、季节性任务量增大等。除此之外，相关工作负责人由于外出开会、请假等情况不在办公室时，为了避免前来办事的居民再次跑腿，在办公室的其他工作人员基本能帮忙处理就帮忙处理。如果强力分开，让“行政的归行政、服务的归服务、自治的归自治”，明确区分“你的事”“我的事”，实际上是把社区事务分别进行了清单列举，让社区干部仅仅执行属于自身职责范围的任务，这样就会有大量的处于模糊地带的剩余事务无法进行有效的分配处理，社区主要负责人常常会因为无法分配的剩余事务而焦头烂额，一些社区干部也会因为交叉事务不属于自己的职责范畴而无事可做。大量交叉的模糊地带，要求社区干部遇到事情“大家一起干”，“书记、主任和大家一样”，这为通才型社区干部的产生打下了坚实的业务基础。

（三）社区事务的灵活性

本社区内事务的弹性化和不同社区间的差异性使社区治理产生了明显的灵活性的特点。在社区内，日常事务和临时事务基本上是“一半对一半”，这使得社区事务较有不确定性。不仅如此，我国社区数量庞大，且不同社区之间属性不同，差别很大，无法做到一刀切。因此，有必要对全国社区进行分类研究。但是，由于分类标准不同，不同学者分别根据区域特征、空间特征、主导角色等进行分类[6]，导致目前研究者之间仍然没有达到共识。显然，不同社区具有差异性，只能采取不同的治理方式，才能真正做到对症下药。并且，社区间的差异使不同社区的事务分配具有非均衡化的特点，这使得社区治理具有明显的弹性。生成具有灵活性与弹性化的社区治理机制，需要组织分工的软边界和有秩序的的集体协作。社区“一把手”在比较宏观的结合本社区事务的重点和阶段性的特点的基础上统筹社区各项资源，其他社区干部根据自身的能力和优势，通过社区“一把手”的分配，得到相应的工作事务，并通过社区集体协作的方式共同处理某项任务。这意味着，公共事务在社区工作者之间的分配根据社区实践活动进行动态化的调整，给社区干部们创造了很多发挥的空间。

（四）社区资源的有限性

内生资源较为稀薄和社区权威较弱使我国的社区治理具有有限性。吉登斯把资源分为配置性资源和权威性资源。配置性资源是对物质工具的支配，在社区，无论是人员经费还是办公活动经费都较为有限，因而资源分散配置的专才型治理方式不可取。内生资源的稀缺需要尽量降低成本，形成资源集中配置的机制，在具体操作中，要求最大程度发挥社区干部的潜能——社区干部在自己所需要负责的若干条线工作的同时，也能够承担起承包一个网格事务的责任，也就是社区干部平常说的“片儿区”内的责任。另一方面，社区的权威性资源也相对较弱。权威是根据居民的认可而建立起来的信服，是一种情感上的认同。在社区陌生人社会中，情感资源较为匮乏，而情感资源等非正式资源的构建能够有效转化为社区治理的效能。构建社区情感资源需要将陌生人关系转化为熟人关系，增加干部与居民间的密切互动。通才型社区干部具有可塑性和适应性，在处理条线工作时，还承担一个网格内的综合性事务，更加容易熟悉居民，形成较为密切的互动关系。这是一种情感上的有效治理，有助于培育基层组织的权威。

三、新时代社区治理需要通才型社区干部的理论逻辑

总的来看，我国的社区治理在理论上呈现出从无缝隙治理到整体性治理的调整，网格化管理与网络化治理的互为补充，以及技术治理和情感治理的相互配合等特点。这些为我国基层社会治理所适用的理论，最终落脚点集中在社区干部身上，即当今的社区治理需要的是熟悉社区各项事务，具有充分的可塑性的通才型社区干部。

（一）从无缝隙治理到整体性治理的调整

在扬弃了单位制的社会管控体制后，我国的基层社会治理变迁走上了一条“去行政化”和“非专才化”的发展路径。经过二十多年的实践，可以说，社区制在我国已经逐步走向成熟定型。许多学者也从治理的角度对社区制进行过学理上的分析，主要包括无缝隙治理和整体性治理理论等。无缝隙治理与整体性治理二者之间存在很多相同点，都强调要为公民提供“一站式的”“无缝隙的”公共服务；都强调与社区参与结合、与非营利性组织合作的重要性；都强调对电子信息技术在政府自选中的应用等。

但是，不能把对二者的理解简单重叠，把无缝隙治理理解为整体性治理。除去相同之处外，目前我国的社区治理更倾向于从无缝隙治理朝着整体性治理的方向调整。无缝隙治理可以被看作是新公共管理理论的延续和发展，而整体性治理则是一种对新公共管理理论因为强调市场竞争所产生的破碎化现象进行的批判。整体性治理的范围更大、视域更广，比起无缝隙治理理论强调的“分权的组织结构、扁平化的组织结构”，整体性治理理论是基于对新公共管理运动中的过度功能分化与分析产生的“碎片化”状况而提出“重新整合的”，而且不强调“扁平式结构”，强调“纵向层级的整合与横向层级的联合”。总的来说，无缝隙治理是新公共管理理论的延续和发展，仍然是竞争和分化为基本前提的产物，而整体性治理则是基于对新公共管理理论由于竞争产生的破碎化的反动，比起无缝隙治理更加重视整合的意义，横向与纵向均整合，是一种视野更加宽阔的理论范畴，更适用于我国目前的社区治理。在整体性治理理论的指导下，社区干部也应该起到整合的作用。

（二）网格化管理与网络化治理互为补充

目前有关社区治理的具体治理方式也具有很多争议。党的十九届四中全会强调，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”。网格化管理的实践可以追溯到2004年。2004年北京市东城区首次实施网格化管理以来，浙江省舟山市、上海市金山区和湖北省宜昌市等多个城市对这一基层管理模式进行了因地制宜的创新。2014年，党的十八届三中全会提出，“要创新社会治理方式，提高社会治理水平，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，确保人民安居乐业、社会安定有序”[7]，并在具体实施办法中明确要“把网格化管理列入城乡规划”。“到2020年，实现全国各县（市、区、旗）的中心城区网格化管理全覆盖”[8]。但是在现实实践中，网格化管理也面临着一定的实践困惑，表现出纵向利用过度与横向协调不足等方面的局限。而网络化治理在理论上则更倾向于为网格化管理减轻负担，通过公私部门合作、非营利性组织、营利公司等广泛参与提供公共服务。

在理论上，网络化治理比网格化管理更能够减轻基层干部的负担，但是现实实践中，我国基层社区治理的操作手段仍然以网格化管理为主，这是因为，网络化治理作为一种多中心的复合共治，在实操过程中仍然具有理想化的倾向，如何将理论落地，需要更多的创新实践和深入思考。网格化管理在当今环境中更具可行性和效能感，尤其是在全面建成小康社会的关键年份和全面抗击新冠肺炎疫情等重大突发卫生事件时具有明显的现实意义，因而这也是我们现在仍要坚持网格化管理的原因。但是，网络化治理的理念仍然需要引起国家和社会的重视，从网格化管理向网络化治理的位移，在当前和未来都是我国基层社会治理的主要发展方向。

（三）技术治理与情感治理之间相互配合

党的十九届四中全会强调，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[1]。新时代社会治理需要强大的科技支撑，科技手段在社区的应用能够在很大程度上减轻社区干部身上的重担，并有效提高社区治理的效率。理性化、技术化治理通过网格化管理得以实现，依托统一的数字化管理平台，按照一定的地理空间和人口分布，把全域行政管理区域划分成若干网格，将辖区内人、地、物、情、事、组织全部纳入网格进行管理，实行分片包干、责任到人、设岗定责，实现力量下沉、无缝对接、服务到户。[9]技术治理在一些技术管控类事务上的作为十分可观，但在服务和自治等事务上仍具有局限性，而且过分依赖技术有可能会造成治理缺乏整体思维和宏观视角，对技术的依赖使治理局限在具体的操作手段上，有可能导致治理的片面性。

实现良好的基层治理除了运用理性的技术之外，不可脱离对人本身的反思。近年来，情感治理逐渐成为学界研究的热点。将情感作为治理手段来完成任务、达成治理目标，用情感调节各治理主体之间的关系，协助社区事务的有效开展，在充满弹性化和临时性事务的社区，情感治理无疑是弥补社区正式规则的局限性的有效治理手段。更为重要的一点是，情感治理能够获得良好的附加成果，即增强基层自治组织的权威。权威是建立在群众认可的基础之上的，运用情感治理联系本社区群众，增强社区干部同群众间的沟通，拉近彼此间的距离，能够更好地实现有效的社区治理。由此可见，良好的社区治理不仅需要能够操作技术，同样需要正确使用情感，技术和情感的恰当运用能够为新时代社区治理提供保障。通才型社区干部不仅要学习先进技术，更要在社区实践中锻炼自己的能力，培养同社区居民的共情能力，驾驭情感，做好情感治理工作。

对通才型社区干部的思考在未来仍然需要深入研究。实现良好社区治理是一块难啃的硬骨头，当我们把着眼点放在社区干部上，要求社区干部成为通才时，这在一定程度上加重了他们身上原本就有的重担。而且，值得注意的是，成为通才型干部需要更强的学习能力和适应能力，相比较而言，青年社区工作者更具有成为通才型社区干部的潜质，但是在很多时候，基层往往留不住年轻干部，不仅是因为基层任务多、责任重，更重要的是社区缺乏与这些重任相匹配的物质奖励和流动机会。基层治理想要焕发活力，让年轻干部贡献他们的精力和创新力，需要国家更加重视青年基层干部的发展，为他们提供更好的提升空间和物质激励。除此之外，还应加强对社区干部思想意识上的教育，通过基层党组织的思想教育，进一步唤醒基层干部的奉献精神。