社会治理现代化的生态位困境及优化策略

李洪佳

（天津外国语大学，天津300204）

社会治理现代化对于解决社会突出问题，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。自党的十八届三中全会提出推进社会治理体制创新以来，学界关于社会治理现代化的研究热情空前高涨。学者们的研究视角非常广泛，涉及到社会治理的方方面面。比如，有学者从宏观视角研究社会治理现代化，讨论了社会治理现代化的内涵和价值取向等[1]；有学者则从微观视角研究社会治理现代化进程中的障碍[2]。本文从跨学科的视角，尝试引入生态学中的生态位理论来剖析社会治理现代化过程中的困境并提出优化路径，以期进一步丰富社会治理现代化的研究。

一、生态位理论基本梳理

生态位理论是生态学中一个重要的子理论，它最早是由美国学者格林尼尔（J.Grinnell）于1917 年提出的。格林尼尔将生态位定义为恰好被一个种或者一个亚种所占据的最后分布单位，并认为同一动物区系中定居的两个种不可能具有完全相同的生态位[3]。虽然该定义提及了种的结构和功能上的作用，但其更偏重于种的空间分布的意义。因此该定义被称为空间生态位理论。此后，生态位的内涵不断丰富和扩大，形成了几种比较典型的生态位概念，包括功能生态位、多维超体积生态位、能力生态位和扩展生态位。功能生态位的典型代表人物是埃尔顿（Charles Elton）。他认为生态位是物种在生物群落或生态系统中的地位和功能[4]。英国学者哈钦森（Hutchinson）通过引入数学中的点集概念，从时间、空间、资源利用等多维角度来分析生态位，认为生态位是一个生物单位生存条件的总集合体，进而提出了多维超体积生态位概念[5]（P20）。能力生态位是由科林沃克斯（Colinvaux）提出的，他将生态位定义为物种为了获得资源、生态机会和竞争能力等一系列要求所具有的特殊能力[6]。与国外研究相比，国内对生态位的研究还处于起步阶段。我国学者刘建国、马世骏在总结前人研究的基础上提出了扩展生态位理论，将生态位定义为在生态因子变化范围内能够被生态元实际和潜在占用、利用或适应的部分[7]（P72）。

虽然不同的学者选择从不同的角度对生态位进行界定，但他们的核心都是对生物在生态系统中的生存状态进行描述和界定。本文结合了埃尔顿的功能生态位和格林尼尔的空间生态位的观点，将生态位定义为某一生物种群通过发挥其特有的作用和功能从而在生态系统中占据的位置。生态位是一个比较抽象的概念，我们只能通过一些具体的数量指标，比如生态位宽度、生态位重叠和生态位适宜度来了解某一种群的生态位。生态位宽度又称生态位广度，是指物种所能利用的各种环境资源的总和[8]（P110）。一个物种能够利用的资源越多，其生态位就越宽。生态位重叠是指由于环境的变化，不同物种之间出现共享生态位空间的现象，即它们需要利用相同的资源序列[9]。当不同的物种共享同一生态位时它们之间必然会存在激烈的竞争，尤其是在资源不充足的情况下。竞争的结果通常是某一物种被淘汰。因此为了能够让不同的物种之间和谐相处，每一物种都应该有自己特有的生态位。生态位适宜度是一个物种所占据的现实生存环境与最理想生存环境条件之间的贴合程度[10]。生态位适宜度越高证明物种对生存环境的适应性越强。

二、生态位理论对社会治理现代化的指导意义

经过近百年的发展，生态位理论已经超越了生态学的范畴，开始被广泛应用。比如有些学者将生态位理论应用到城市复合生态系统中，提出了城市生态位；还有些学者将生态位引入到产业和区域经济等社会经济领域研究中；贺祖斌等学者则将生态位概念应用于高等教育研究中。生态位理论所蕴含的环境与活动主体间相互作用的方法论思想表明，生态位理论在社会治理领域也具有适用性。因为社会治理不同于传统的社会管理，它强调在一定的治理空间中，不同的治理主体间以及治理主体与治理环境之间的互动。不同的治理主体凭借其所占据的资源在社会治理中发挥不同的作用，从而形成了各自的生态位。将生态位理论应用于社会治理领域具有重要意义。

（一）政府的“关键种”角色

生态位理论认为，某些物种在维护生态系统的稳定性方面比其他物种发挥着更重要的作用。如果他们消失或作用得不到很好的发挥，对整个生态系统都会带来很大的冲击。因此这些物种被称为“关键种”。政府是社会治理生态系统的“关键种”。虽然政府不再是社会治理的唯一主体，但因其掌握着特定的资源，比如对权力的垄断等，从而对整个社会治理的成败起着关键作用，成为社会治理生态系统中的“关键种”。一方面，政府需要运用一定的制度激励或者物质激励鼓励和支持社会各方的参与，激发社会组织的活力，创造公民参与治理的条件，形成社会治理现代化的基本架构；另一方面，政府需要协调不同的利益主体之间的利益关系，通过相互协商、建立伙伴关系等来鼓励不同的主体在社会治理过程中相互合作。

（二）治理主体功能的相互补充

在自然界中，物种之间为了生存而发生竞争，但由于大自然给每一个物种都提供了一个适宜其生长的特殊环境——生态位，且每一个生态位都具备一定的优势，因而竞争是有序的，生态系统得以保持一定的稳定性[11]。社会治理这一大的生态系统要实现治理现代化也需要各个治理主体找准自己的生态位并各安其位。政府、市场和社会组织在社会治理的过程中各有所长。政府具有权威优势，可以控制政治政策和经济风险；市场具有竞争优势，可以降低生产成本；社会组织具有志愿优势，可以动员社会资源。社会治理现代化需要各个治理主体根据自身的优势找准生态位并用生态位的相互补充来代替直接竞争。一方面，政府、市场和社会组织应相互合作、优势互补，从而产生协同效应；另一方面，政府、市场和社会组织的生态位应相对分离并维持相对平衡，任何一方太强或太弱都会导致合作失败，从而直接影响社会治理效果。

（三）治理疆域的合理分配

生态位理论认为，每一个物种的生态位都需要通过一些具体的指标测量，其中一个重要的指标就是生态位宽度。生态位宽度能够反映某物种对资源利用多样化的程度，同时还能够测量该物种竞争力的强弱。因此，通过某物种的生态位宽度可以了解该物种在生态系统中的优势及与其他物种的关系。每一个物种都应根据自己的优势拥有不同的疆域，从而才能形成不同物种间的优势互补、和谐共存。社会治理大系统中的每一个治理主体因为其生态宽度不同，从而具有不同的优势，因此在社会治理中的疆域也不同。作为公共权力和公共利益的代表，政府在社会治理过程中应起主导作用。一方面，政府应通过顶层设计，比如政策、计划等来整合社会各方面力量参与到社会治理中；另一方面，政府应确保社会治理的公平正义和良好秩序。与政府相比，市场的优势在于能够利用价值规律和公平原则来实现资源的最优配置。因此，社会治理的现代化应充分利用市场在资源配置领域的优势，将市场的疆域限定在资源配置方面。社会组织不以盈利作为目的，也不以公共权力作为其职能发挥的前提，而是把谋求公共利益作为其最终目的。因此，社会组织应将其疆域限定为政府与社会的沟通方面，利用社会组织规模小、灵活性强和社会基础广泛等特征，使得公民广泛而合理的需求能够得以在制度内表达。同时，社会组织还应发挥“以社会制约权力”的作用，通过社会监督使得政府不敢腐、不易腐和不能腐。

三、社会治理现代化的生态位困境

从生态位理论来看，当前我国社会治理现代化主要面临以下几个方面的困境：

（一）社会治理的生态位重叠

为了保证生态的平衡和稳定，避免物种间的恶性竞争，大自然赋予了每个物种适合其生长的特有生态环境，即生态位。不同物种间生态位的分离是他们能够长期共存、和平相处的前提。生态位重叠是与生态位分离相对立的概念。社会治理的生态位重叠是指不同的治理主体在功能发挥方面具有高度的相似性，具体表现为政府与市场的生态位重叠和政府与社会组织的生态位重叠。

1.政府与市场的生态位重叠

市场的最大优势在于能够利用价值规律实现资源的最优配置。但是由于特殊的历史和现实原因，我国资源配置的最终决定权并没有完全交给市场。长期以来，市场的定位是在国家宏观调控下对资源配置发挥基础性的作用。直到2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》才明确提出“发挥市场在资源配置中的决定作用”，并将其写入党章。资源配置的最终决定权归属不清为政府干预资源配置留下了空间，使得政府与市场之间出现了生态位重叠。生态位重叠使得政府与市场之间存在着激烈的竞争，从而无法很好地发挥各自在社会治理中应有的作用和价值。

2.政府与社会组织的生态位重叠

社会组织发生发展的逻辑在于纠正政府和市场在促进经济和社会发展方面存在的问题，填补二者功能上的空白。具体而言，社会组织主要承担政府不愿做、没有做好或不能做的事，从而实现政府与社会组织间的优势互补。虽然政府对社会组织的管理定位和取向已经从计划经济时期的全面禁止转变到改革开放以后的控制型监管，并逐步走向社会治理创新时期的监督管理和培育发展并重，但由于政府对社会组织管理“路径依赖”的存在和社会领域改革的相对滞后，社会组织与政府之间仍存在高度的职能同一性，甚至成为“准政府”或“第二政府”。社会治理现代化离不开国家，更离不开社会组织。没有社会组织的积极参与和合作，社会治理的现代化难以实现。政府与社会组织生态位的重叠，使得社会组织成为政府行政职能的延伸，无法在社会治理过程中实现与政府的协同治理与功能互补。

（二）社会治理的生态位宽度失衡

自然生态系统中物种的生态位宽度与其竞争力成正比。生态位越宽说明该物种在生态系统中发挥的作用越大，竞争力越强。社会治理生态系统同样如此。社会治理生态位宽度是指各个治理主体在社会治理过程中所能够利用的各种权力和资源的总和。如果某治理主体在治理过程中能够利用的权力和资源越多，则该治理主体的生态位越宽；反之，则越窄。

从我国社会治理的实际情况看，生态位宽度失衡是影响社会治理现代化的主要障碍之一，即社会治理的权限和资源在政府、市场和社会组织间是非均衡分配的。政府受传统计划经济体制“全能政府”的影响，习惯于独揽社会治理的权力，以至于与市场和社会组织相比，政府拥有较宽的生态位。这种较宽的生态位使得政府在社会治理中还是延续传统的管理方式，习惯于通过发号施令、制定政策等方式对社会公共事务实行单一向度管理。市场和社会组织参与到治理目标的程度非常有限，更多的时候它们仅仅是政府目标的执行者，因此难以形成各个治理主体认同并为之奋斗的共同目标。此外，政府在社会治理过程中权力的扩张，必然会挤压其他治理主体的自主空间。

（三）社会治理的生态位适宜度较低

社会治理的生态位适宜度是指各治理主体所掌握的资源与其对资源的需求间的匹配程度。从当前我国社会治理的实际情况来看，社会治理主体尤其是社会组织和市场的生态位适宜度较低，社会组织自身所具有的公益性和非分配约束的特点使得其能够弥补市场和政府在社会治理方面的不足。近几年来，随着我国行政管理体制改革和政府职能转变，我国的社会组织发展迅速并积极参与到社会治理中。虽然我国已经制定了一些与社会组织相关的规章制度，但多是以行政法规或部门规章的形式出现，法律位阶较低，而且这些规章制度更多地是强调对社会组织的严格管理和分类控制，而不是如何促进社会组织的发展。社会组织的双重管理体制因为限制了社会组织的自主性也影响了社会组织功能的发挥。政府习惯于依赖和信任体制内的官办或准政府社会组织开展社会管理，因此政府无论是在权力资源、资金资源还是在合法性资源上都向体制内社会组织倾斜，对体制外的组织支持引导力度不够。因此，当前的制度环境与社会组织发展所需的制度环境之间还存在着一定的差距，影响了社会组织功能的发挥，从而间接影响了社会治理现代化的实现。市场有效参与社会治理需建立在竞争市场和政府有效监管的基础上，但现阶段的市场发展还残留着计划经济体制的影子，地区保护和行业垄断大大降低了市场的竞争程度。部分政府部门和公职人员身上存在的形式主义和官僚主义使得政府难以对市场实施有效监管。

四、生态位视角下社会治理现代化的优化策略

（一）生态位错位竞争策略

错位竞争策略是指各治理主体根据自身的资源组合及其所处的外界环境条件，在社会治理的分工中选择区别于其他治理主体的生态位并承担与其优势相符的治理职能。从当前我国社会治理的结构来看，政府主导、社会协同的错位竞争策略是较好的选择。

1.政府主导

政府主导即政府的生态位应定位于对社会治理进行宏观规划和指导，确立社会治理目标并对其他治理主体提供方向上的指导。政府主导主要表现在战略和制度两个方面。在战略上，政府的主要作用在于为不同的治理主体制定共同的目标。社会治理是一项复杂的工程。市场和社会组织等治理主体由于信息能力和价值偏好的局限性不可能对社会治理的方向、路径等有清楚的认识和全局性的把握。政府作为公共利益的代表者和公共权力的行使者应做好社会治理规划的编制工作。在制度上，政府应为不同治理主体间的合作和协调提供治理机制。与社会管理不同，社会治理注重多元主体的参与。社会治理虽然能够实现不同主体间的优势互补，但也存在观念多、冲突大的困境。为了防止社会治理的成就消耗于各治理主体各行其道的“碎片化”困境中，政府作为公共利益的代表应发挥好主导作用，协调和整合好不同治理主体的行为。

2.社会协同

从社会管理到社会治理，虽然只是一字之差，但是二者的意义却相距甚远。社会治理是通过多元治理主体共同参与，实现不同治理主体间的优势互补，从而建立社会协同治理的网络格局。市场应在政府建立的公平开放透明的市场规则条件下通过发挥自发调节经济秩序和自由竞争的功能来有效地配置资源，即实现“市场在资源配置中起决定作用和更好地发挥政府作用”。社会组织大多来自于基层，与公众的关系比较密切，对公众的困难和需求比较了解。因此社会组织可以充当政府与社会之间的传声筒，有效解决公众面临的问题，理性地向政府传递公众的利益诉求。社会治理还需要实现社会监督与政府自律的良性互动，强化社会组织对政府权力运行的监督。

（二）生态位适恰宽度策略

适恰宽度指的是将权力在不同的治理主体间恰当、合理地分配。首先，应制定政府在社会治理中的权力清单。权力清单就是把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力清单公之于众，主动接受社会监督[12]。权力清单通过明确政府行政权力的范围和边界，从而减少了不必要的行政审批，防止政府对市场的过度干预和对社会组织自主空间的挤压，达到用政府权力的“减法”去换取市场和社会活力的“加法”及“乘法”的目的[13]。其次，应扩大市场和社会组织的自主权。一方面，社会组织应与政府建立良好的外部治理结构，防止政府对社会组织自主空间的挤压；另一方面，应完善社会组织的内部治理结构。社会组织自主能力的提升不仅取决于良好的外部环境，而且也与内部治理结构的改进关系紧密。内部治理结构的完善是社会组织公信力和自主能力建设的制度保障。

（三）提升生态位适宜度

生态位适宜度提升策略是指创设满足治理主体的功能发挥所需要的条件，从而缩小实际生态位与最佳生态位的差距。市场和社会组织的社会治理功能的发挥需要相关的激励和引导机制作为保障。

1.完善市场参与社会治理的激励机制

社会治理的现代化需要正视市场在资源配置方面的积极作用，放开公共事务领域的市场准入。但是放开公共事务领域的市场准入就像拆炸弹，必须谨慎对待，因为错误的决定会导致危险的后果。比如，由于市场大肆侵入义务教育领域导致社会出现了严重的信任危机。因此，在开放市场准入前，应确定市场可以进入的公共事务领域，同时还应对进入的市场主体进行一定的筛选，防止那些技术资质低、素质差的私人部门进入到公共领域。

只是放开社会公共事务领域的市场准入而没有健全的产权制度会打压市场参与社会治理的积极性。清晰的产权是市场参与社会治理的基础。只要产权明晰化，无论初始产权如何界定，只要交易成本为零，并任由各方在市场上自由地交易或协商，那么市场便能导出最有效率的结果，使资源达到合理配置。因此，鼓励市场参与社会治理需要健全的产权制度。

2.改革社会组织的管理体制

随着市场经济的深入发展和改革的不断深化，社会组织的数量日益增多，并在公共事务领域发挥着越来越重要的作用和功能。政府管理中的行政手段和家长式管理方式已经不适应社会组织的新发展。因此，社会组织功能的有效发挥需要改革社会组织的管理体制，分步撤销社会组织的业务主管部门，健全统一登记制度；重新定位登记管理机关，提高登记管理部门的行政级别，建立一个独立于民政部门的、直接隶属于国务院的社会组织监管委员会，并建立全国性的社会组织管理体系。此外，还需要转变政府观念，重新认识社会组织在社会管理体系中的价值与地位。在新形势下，政府对社会组织的管理应从控制型监管转向培育、支持与规制并重的新规监管，并给予社会组织应有的认同和足够的信任，使其获得更为宽松的发展环境。