当代中国县级主要领导干部选拔任用的优化——基于对宋代县官制度的镜鉴

邵 晨

（北京大学政府管理学院，北京100871）

战国时期，韩、赵、魏三国已在地方设县，秦始皇一统天下后，废分封，设郡县，县为郡之下属，是秦朝政权机构中极其重要的一级组织，具有相对的独立性，满万户以上的县设县令，不满万户则设县长，作为一县之最高长官，掌管全县政务，均由中央任命。至唐朝末年，县令、县长多由藩镇节度使从其幕僚下属中选任，而后才报由中央政府批准，这一现象到了五代十国时期更为严重，此间县令、县长多由隶属于节度使的武将所担任，拥有一定的军事力量，可与朝廷相抗衡。在整个宋代，统治者为了避免“黄袍加身”式的军事政变，重文抑武，加强中央集权，极力削弱武将的权力。在对县的统治上，往往派中央的文职官员赴任，代表中央政府治理地方，即“朝京官知县某事”，又称为“作邑”。对于那些经济发达，人口众多，地理位置重要的大县，其县官称为“知县”。反之，那些较为偏远荒凉，经济贫弱，人口稀少的小县，其县官则称为“县令”。

一、宋代县官制度述论

（一）品级

宋代县官的品级一般依据该县的等级而定。宋初规定：开封、祥符两县县令正五品，三京畿县令正六品上，诸州上县令从六品上，中县令正七品上，中下县从七品上，下县令从七品下[1]。如太祖建隆四年六月诏，监察御史王枯知魏县，屯田员外郎于继徽知临清县[2]。元丰新制，京畿县令从八品，县令正九品[3]。元佑时官品又定为：开封府两赤县令正七品；开封府畿县令、三京赤县令、三京畿县令正八品；诸州上、中、下县正九品。但到了南宋朝时，又恢复元佑时的规定。

（二）任期

宋朝初年承袭五代旧制，县官的任期一般为三年一任，宋太宗太平兴国六年曾下诏：“诸道知州、通判、知军、监、县，及监榷物务官，任内地满三年，川广福建满四年者，并与除代”，太平兴国八年又诏令河东、江浙、川峡、广南官，此后均以满三年为任期，满即除代[4]。至真宗朝，京朝官出任县令成为常例，为鼓励京朝官赴边远贫困知该县事，避免任期过长导致官员畏于赴任，中央诏令川峡、广南地区幕职州县官的任期缩短为两年，但这仅限于局部地区，未得到全面推广。同一时期，由于冗员导致的官多缺少，官员候阙情况严重，而通过加快州县官的流动，可使这一问题得以缓解，于是大中祥符八年，诏令“审官院以近地二年半以上，远地二年以上与差替，不为久例”。然而，这一“不为久例”权宜之计，却逐渐形成了定制。至仁宗朝，冗员现象进一步恶化，大部分京朝官的任期进一步缩短为两年一任。此后直至徽宗朝，尽管朝廷多有强调县官仍以三年为任，但实际任期在两年间徘徊。南宋后，由于疆域减少而官员仍冗，京朝官充任知县、县令的任期改为两年，终南宋一朝未再更改[5]。

（三）选任条件

如前所述，宋代的县官，主要由文官担任。一般而言，京朝官和幕职州县官均有资格作邑。具体而言，选任途径不同，选任条件也略有区别：

1.常调的选任条件

县官可以通过常调的方式选任。根据《宋史》卷一六九《职官·叙迁之制》的规定，其选任资格为：进士、明经、九经、诸科、明法、学究、武举，这些有出身的人经过两任四考之后，可以升任官阶更高的一级[6]（P4039-4040），进而获得选任县官的资格，此时如有举主，即可选任县官。若是流外和进纳出身的人，即使达到令录官阶，但尚不足以选任县官，仍需再担任过大县主簿、县丞、县尉等职务之后，才能具备选任县官的资格。

2.荐举情况下的选任条件

荐举又被称为奏举或保任等。担任过县主簿、县丞、县慰等职务后，可以通过荐举的方式选任县官。《宋史.职官九》记载其选任条件为：“举县令，有出身三考、无出身四考、摄官出身六考、有举主三人，进纳出身六考、有举主四人，流外出身三任七考、有举主六人、并移县令”[6]（P4041-4042）。一般而言，荐举优于常调。

3.酬奖情况下的选任条件

酬奖选任县官的品级要求低于荐举，试衔知县和知录事参军（修职郎）就具备选任县官的条件。从《宋史》、《续资治通鉴长篇》等典籍的记载来看，获得酬奖的原因一般有：县尉捕捉祸害较为严重的盗贼而被酬奖为县官；有拯救官物等重大贡献而被酬奖为官；因忠君爱国的立功表现而被酬奖为官等等。

4.流外人选任县官

宋朝有大量的流外官，这些人可以通过恩例、酬奖等方式升入幕职县官四等七阶。流外官在初次进入品官行列时是不能直接授予县官，其仍需先行担任县主簿、县丞、县尉等后方能选任。雷家圣先生指出：流外人在担任过簿、尉或监当官之后，如为判司簿尉资序，可以按上述判司簿尉对流外出身人的规定，再经三任七考，有举主六人的情况下，通过奏荐获得作邑差遣。如果两任监当官成考，在举主及格情况下，还可循入京朝官，授予知县差遣[7]（P191-193）。需要注意的是，如果流外人在选人四等七阶内未能注拟县官，在改为京朝官后仍可以有选任县官的可能。

（四）常见问题

1.工作繁重困难

县官承担着大量的行政任务，涉及民政、司法、财税、教育风化、徭役、赈灾、纳粮等诸多方面的职责，十分繁重[8]。但是，除了承担繁重的行政职责之外，县官还要面对来自各种势力的干涉和阻挠。如县官可能会遭受胥吏等阳奉阴违，不贯彻执行县官的决定，更有甚者会公开胁迫、阻挠县官开展行政事务。或有一些县吏，因不法之事或过错受到县官的惩罚后，怀恨在心，即使县官调离任职地区后，仍有可能受到他们故意陷害和打击报复。若县官得罪的是上级行政机构的胥吏，甚至有可能赔上身家性命。各县域中，还有一些与朝中重臣、权贵有关系的人员，如退休闲赋乡里的官员，朝中权贵的亲属，掌握军队的地方将领等，常常享有一定的特权，时常行不法之事，干预县官开展工作。作邑之难，杨万里在其《与任希纯运使宝文书》中提到：“大抵县令，一县令耳，而又有百县令焉。豪民则县令，游士则县令也，里居之士大夫则又县令也。有请谒者焉，有强御者焉，有不输租者焉。”[9]（P191-193）当时，有人把作邑比作上刀山下火海一般，许多士人不敢赴任，导致县官缺员。

2.赋税任务艰巨

包伟民先生在其《宋代地方财政史研究》中，就地方完粮纳税的困难和财政的拮据做了论述：县级财政困难的原因在于粮米收入难以满足上供与开支的增加，解决措施无非是法外苛取[10]（P164-195）。宋代国家开支十分巨大，从宋仁宗朝开始，要求地方上供的比例逐渐增大，直至南宋末年。随着朝廷与周边民族政权的长期对峙，军费开支和对辽、金的岁币支付及其庞大。冗官冗员现象加剧也导致了官员俸禄的开支极具增加。这所有的开支，都只能层层盘剥，作为最低行政单位的县，受累最为严重。到了南宋时期，领土锐减而国家开支并未减少，导致县域财政更加困难。除了满足上级和国家的开支，县还要满足本县正常的运作开支，如遇上流年不利的情形，甚至出现县官欲弃官而去的情形。

3.地域因素引发的缺员

如岭南这些偏远蛮荒之地，或是沧州等军事前沿，士人们往往不愿作邑。如知邕州（今广西南宁）范旻曾言：岭外十州风土甚恶，县镇津口税赋失额，州主、令佐皆是衙前职名及土人补置，因无廪禄，非此色人不易久住[11]。针对此类因地域因素造成无人作邑的情况，朝廷往往采用降低选任资序或破格选任的方式进行激励。

4.特殊时期的缺员

一些特殊的历史时期，如王安石推行变法期间，他推行的一些措施如青苗法，遭到了不少作邑者的反对，新旧党的冲突，导致一些官员产生敌对情绪，不愿作邑。秦桧当政时期，其推行的告讦制度引发了士人阶层的反感，加之秦桧任人唯亲，下层作邑者大多提拔无望，导致县域缺员。

（五）宋代的解决方案

1.强调作邑的重要性

在宋朝，县是政权机构当中的最低一级，赴基层担任县令被称为作邑。宋朝十分强调中央官员的作邑经历，对此进行了诸多规定。选人改官，必须有作邑的经历，从未任过知县，不得升任监司、郎官、知州、通判。如《建炎以来朝野杂记》记载：“初改官人必作令，谓之须入”。“熙宁十年二月，诏选人磨勘改京朝官，须入知县，虽不拘常制，不得举辟。近世此禁寝弛，凡改官人，有出身任教授，无出身任签判，二考满则赴部注破格通判矣。孝宗皇帝申严旧制，仍以三年为任，考第未足，或有过犯，不得注通判，至今遵行之”[12]（P30）。但是到了南宋立国之初，因兵祸仍频，金人威胁，故选拔官吏难以遵循旧例，实历知县很难贯彻。如“不历州县者不得任朝廷之官，若异才实能，朝廷之所擢用者，不在此例”[13]（P851）。但是，何人可以称得上是“异才实能”，没有规定具体的操作标准，为投机取巧之人留下了可乘之机。一些有背景的官员，不愿作邑，采用了“理比作邑”的方式规避，即官员通过在中央政府的其他任职行为或提供一定的服务，即可视为他已经完成了作邑。

2.优先提拔升迁

为了鼓励士人作邑，宋朝采取了缩短任期，缩短守选待阙的时间，加快官员的升迁速度，提高官员的品级等等。如通过堂除（即不经吏部而直接由皇帝任命官员）或理作堂除来缩短作邑者的任期时间。堂除一般是五品以上的中高官员，而绝大部分知县、县令是五品以下，吏部差注的情况较多。堂除升迁较吏部差注快，一般堂除知县为两年一任，吏部差注为三年一任。且前者可以支取全部俸禄，后者仅可以领取部分俸禄。再如，提高官员的品级，使其有资格获得循资、转官等更好的差遣表现。如元佑四年七月辛卯吏部的奏议提到：“选人任知县、县令，事务繁重。旧法，令监司、知州、通判每岁限定人数举充，已是暗升一资；若到任有改官举主二员，又得循资”。

二、当代中国县级干部管理制度

（一）县级领导干部的基本情况

一般而言，当代中国的主要县级领导包括县委书记、县人大常委会主任、县长和县政协主席及其相应的副职，俗称“四大班子”，但从对一县的运行发展所起的作用及掌握权力的大小来看，县一级行政体系中处于关键地位是县委书记和县长，因此本文所讨论的县级领导干部仅指县委书记和县长。

1.县委书记

县委书记是县级地方组织（委员会）负责人，任命方式主要为委任制，任期为五年，连任不超过两届。县委书记的主要职责为坚持党的基本路线，贯彻执行党的方针、政策；把握好正确的政治方向；团结好委员会中一班人；抓好党风建设，督促、检查党的各项工作等。县委书记同时还是党的县级委员会委员和常委，依据《中华人民共和国公务员法》的规定，县委书记是县处级正职，但如果他同时兼任地级市的市委常委，则会高配为厅局级副职。县委书记的选任来源比较多样化，依惯例，有从同为县处级正职的县长转任，有从县处级副职的县委副书记、常务副县长升任，有从上级党委机关或政府职能部门中的处级干部中“空降”，亦有从他县县委书记调任而来。

2.县长

即中国县级人民政府的首长，由县人民代表大会选举和罢免，任期五年，一般不超过十年。在县域政治权力架构中，县长是行政领域的负责首长，不仅行使国家权力，还因党政体制的权力安排而兼任县委副书记，并因此具有一定的政党权力[14]。在行政系统内，县长领导县政府的全面工作，具有最终决策权、行政指挥权和人事提名任免权。县长负责召集主持县政府全体会议和县政府常务会议，也可委托常务副县长召集上述会议。县长负责签署政府发布的决定、命令、规范性文件以及对外订立合同，签署向县人民代表大会及其常务委员会提出的议案以及人事任免等文件。县长的级别为县处级正职，其选任来源多样，依惯例，有从县处级副职的县委副书记、担任县委常委的常务副县长或副县长升任，有从上级党委机关或政府职能部门中的处级干部中“空降”，亦有从他县县长调任。

就法定授权而言，县委书记拥有政治领导权、决策权、干部管理权和监督权等；县长拥有行政执行权、决策权、建议权和监督权等，双方的权力指向均具有全局性，涉及县域经济、社会、文化等各个方面[14]。在彼此的关系上，有学者认为二者权力存在很大的交叉性，也有学者认为是一种决策——执行关系[15]。因此，总体上，可以认为县委书记和县长同属当前我国的“县官”范畴，二者分别是党政领域的一把手[16]。

（二）现有制度中的常见问题

目前而言，当代中国的县级干部制度，虽然在整体上符合国情，适应县域治理的现实需要，但在具体实施的技术细节上仍存在一些问题。

1.部分干部赴任动力不足

当代中国，在全面从严治党的情势下，仍然有一些官员不愿赴任县级领导，其原因主要有：

（1）县域经济贫困，出政绩难，工作繁重

依据党的十八届五中全会及十九大报告的战略部署，我国2020 年将实现农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫，因此精准扶贫成为了贫困县工作的重中之重[17]。但是，由于历史因素、区位因素、地理因素、政策因素等多方面制约，贫困县要想脱贫，既需要该县党政机关全体干部的辛苦奋进[18]，还需要贫困人口自身的努力跟进，更需要社会各界的支援扶持，多重因素缺一不可，扶贫任务可谓艰巨繁重。少部分县级领导干部在精准扶贫任务中，出现了畏难现象，甚至遭受处分。当前是扶贫攻坚工作的决战时刻，不少地方采取了“特别措施”，地方主官在当地脱贫前，不允许调动、升迁。除了扶贫任务之外，一些县域经济结构单一，不具备区位优势，县委书记、县长难以做出突出政绩，提拔不易，导致一些干部抱着“无过便是功”的心理，不愿赴任。

（2）赴任动机不纯

我国组织人事对基层工作经验有特别要求，官员提拔至调研员及以上，需要基层工作经历或主政一方的经验。因此，一些上级党政机关，特别是省直以上机关中的副处级官员，为了获取基层工作经历，往往会采用“空降”的方式担任某县主官。因为此类干部大多为省级组织人事部门相关领导所熟悉，正所谓“近水楼台先得月”，他们更有可能与主管提拔的领导就提拔的时间、节点达成了默契，往往刚满足最低年限即行升迁[19]。在这种情况下，由于缺乏“为官一任造福一方”的思想觉悟并早已形成获得提拔的心理预期，这些官员往往存在两种行为取向和行动逻辑：一是只把就任县级领导干部当成跳板，并没有创立政绩的强劲动力[20]；二是此类官员会选择更加容易出政绩的基建类工程作为任期首要任务，基建类工程对于GDP的拉动是立竿见影的，但带来的恶果可能是一个地方“拆了建、建了拆”的重复建设，基建工程和形象工程泛滥，造成资源极大浪费，严重透支本来就财政严重困难的县域经济，造成地方经济长期裹足不前[21]。

2.多重因素制约下的晋升障碍

在实际的县域职级链条中，县处级之下还有乡科级和所谓的股所级。基层提拔难已是当今中国存在的一大不争事实。区、县和街道办、乡镇两级行政层级中，领导职数少、级别设置低而公职人员众多，与市直机关、省直机关形成了鲜明的对比。例如，一省环保厅通常设有一百多公职人员，正厅级职数一名或两名，副厅级职数若干名，各处室正处级职数相加近二十名，副处级职数又二三十名，调研员、巡视员的职数和正科级副科级领导职数更比比皆是，在省直机关，退休前能取得调研员的级别，乃至走到正处级领导岗位，并非难事，也有更多机会“空降”，担任县级领导干部。反之，一县之国土局二三十人，正科级领导职数一二名，副科级职数三四名，股所级职数七八名，其中只有很少的一部分人或有可能走上副科级领导职务，更不用说担任县长、县委书记。

三、基于宋代县官制度经验教训的制度调适构想

（一）强调在县特别是经济困难县的任职经历

如上文所述，有宋一代皆强调作邑，特别是京朝官作邑的经历，尽管在贯彻力度上未能有始有终，存在理比作邑的例外情形，但作邑终究是常例。当前，中央部委、省直机关等高层级行政机构的县处级公职人员，没有担任基层县处级领导岗位而直接跨入厅局级领导岗位的情况并不少见。公职人员缺乏县域工作经历的最大问题在于不能深刻了解县这一复杂体的真实情况，对县所存在的问题和现状不了解，进而导致决策和制定政策时脱离县的实际。对于这一问题，2019 年3 月修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》已作出相应规定，例如要求“提任县处级以上领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历”[22]，而对于有志于获得破格提拔的优秀干部，则要求“在条件艰苦、环境复杂、基础差的地区或者单位工作实绩突出”。由此，国家的提拔方案实现了对纵向空间维度的“基层”和横向空间维度的西部民族地区等“艰苦地区”的倾斜，西部民族地区的县域空间作为这两重维度的交汇点，其行政主官的政治资历受到格外关注。当法律和政策已然跟进的情况下，目前面临的问题则是如何确保政策的顺畅运行和有效落地，因此，在实践中应当要求所有国家部委、省市级的处级领导在提拔至厅局级时都要有任县官实职的经历，特别是在那些在经济困难县任主官的经历，也要在细则上、在执行上实现刚性约束，使上级决策和政策落地生根。

（二）优先提拔本地公职人员晋升县级领导

在县域领导干部的来源上，不仅要重视从上级行政机构选派，也要重视从当地干部队伍中择优选拔，尤其是要在相同素质条件下优先提拔长期扎根本地的公职人员，从而赋予当地基层干部以稳定的发展预期，激发其工作积极性。只有在县官的任命中，确保地方乡科级的公职人员享有优先性，才能真正调动这些人的工作积极性。实际上，一县领导班子较为合理的人员构成，既要有从上级机关“空降”的领导干部，也有从基层埋头苦干而获擢升的领导干部：不仅能够将“空降”干部与上级行政机构的关系纽带转化为推动县域发展的有效助力，也在领导班子中配置了逐级晋升、在本地经过轮岗历练的优秀干部，从而使领导班子具有了了解基层实际的视界、渠道和经验，提高了县域领导班子的整体战斗力[23]（P365）。目前，新修订的《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》对县级以下的公职人员提拔情况都没有作出明确规定，各层级党委政府制定的实施细则又不统一，实际上不利于在干部队伍建设的总体层面进行规划和动态调整，也不利于公职人员在地域性的横向对比中产生获得感和幸福感。如何实现国家统一部署与地方因地制宜之间的良性互动，是未来完善相应规章制度的着力点，也是优化基层公职人员激励机制，强化干部动员能力的制度增长点。

（三）合理制定任期

从有宋一代经验来看，由于冗员现象导致州县、县令任期极其短暂，以两三年者居多，与当今县委书记、县长的实际任期颇有相似之处。当今虽明确规定县委书记、县长五年一任，但此固定任期无法满足中央与上级调控下级的需要：若从委托——代理角度来看，首先，宏观层次的控制存在于“中央——地方”间：中央为提振合法性，必须驱使地方官员配合；其次，微观层次的控制发生于“上级——下级”间：上级为使下级依附，往往借任期掌控下级。换言之，为了在两个层面上分别完成“强效控制”，委托方即上级必须限缩代理人即下级的制度保护，削弱本来明确的任期，最终形成现有的“弹性任期”制度。弹性而短暂的任期，一是不利于地方建设，造成了地方政策和发展方向的多变，给地方经济发展和居民生产生活带来负担；二是频繁的调动使得官员趋向于搞关系走捷径，不能安守本分专心治政。三是导致面对重重考评指标，特别是经济考评指标，县官为求政绩，只能在如此短暂的任期内揠苗助长，未经深思熟虑便匆忙上马大型项目，导致资源的极大浪费，政绩工程屡见不鲜，考察今日之中国，锐意改革全心建设的故事不少，但作风浮躁举债浪费的现象却也不少，正所谓“成也任期，败也任期”。当然，也应看到，严格执行任期，也有可能挫伤县官积极性：由于中央强调干部年轻化，又要求官员升任上一级职务之时一般应有两个以上本级职务的任职经历，若在官员提拔年龄上搞一刀切，再严格执行任期制，一个县级领导干部两个本级职务任满时已至少十年，可能已不合符干部年轻化的要求。如果过分强调年龄，重身份而轻能力，则这些官员将会失去提拔的机会[24]。目前，新修订的《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》对于县级领导干部的任期没有作出进一步的调整，但规定“提任县处级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历”。因此县级领导干部的“弹性任期”问题没有得到根本改变。在未来的实践中，应保持任期刚性和弹性的有机平衡，一方面设定短长适中的刚性任期，将晋升、转任等设置为非常态的例外情况；另一方面则严格并明确获得破格提拔的具体标准并予以公示，例如实质政绩、特殊贡献等的范围和类型，从而消除“弹性任期”带来的不确定性，不仅取消县级领导干部采取不合理方式走晋升捷径的渠道，也在一定程度上将合理的快速提拔路径制度化了。