环境司法中的预防性民事责任适用研究

方 景

(上海政法学院 经济法学院,上海 201701)

在工业化快速发展的今天,我国发展不平衡、不充分所带来的环境问题日益突出,所造成的环境侵权概率也大大提升。 在环境侵权案件中,法院首选损害填补原则来判定行为人责任;在近几年发生的环境侵权事件中,尤其是2019 年腾格里沙漠再污染事件,折射出事后救济的不彻底和局限性,这对生态环境造成了不可逆的损害。 为有效保护生态环境,有必要在环境司法中充分发挥预防性民事责任的功能。 《中华人民共和国环境保护法》第五条就确立了对于环境保护应坚持预防为主的原则,但我国现行立法对于预防性民事责任的适用规定并未形成完整的体系,不能满足实践需要,无法达成责任设定目标。 因此,探讨预防性民事责任在环境侵权案件中如何具体适用,不仅能更好地贯彻落实损害预防理念、建设生态文明,而且能为预防性民事责任在环境司法中的全面落实提供理论支撑。

1 预防性民事责任的概念及其基本形式

1.1 预防性民事责任的概念

环境法基本原则中所体现的立法理念要求对环境损害事先进行预防,只有在无法形成预防可能性之后才采取救济性或补偿性责任。 其主要是指法律规定的对侵权行为人的行为事先采取相应手段,以防止生态环境损害的潜在风险或现实危害的发生,避免对生态环境造成严重的损害。 预防性民事责任又称侵权预防责任,最早可追溯至罗马法上的“谨防未生损害之诉”制度,该制度鼓励潜在的受害人针对目前尚未发生的损害采取预防措施[1]。 相较于事后救济责任形式,预防性民事责任不仅能够适用尚未发生但存在发生可能性的损害,也适用于已经发生且损害处于持续状态的环境损害,即预防性民事责任可适用于现实已发生的损害和未来可能发生的损害[2]。 损害的预防胜于损害的补偿。 预防性民事责任作为一种事前救济,旨在消除环境损害发生的危险或阻止环境损害因素进一步扩大,有力构建环境保护的第一道防线,以达到保护生态环境、维护公共利益的最终目的[3]。 在环境司法中,应当以预防性民事责任为主并结合事后救济责任形式,遏制环境损害的发生。

1.2 预防性民事责任的基本形式

《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十三条、《关于审理环境民事公益诉讼事件适用法律若干问题的解释》第十八条中规定:法院可依据案件情况对责任人适用停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。 若从责任性质上来加以区分,停止侵害、排除妨碍、消除危险这三种责任的核心在于预防,可将其归为预防性民事责任。 在环境司法实践中,对有关环境侵权案件尤其是生态环境侵权类案件,应当充分适用停止侵害、排除妨碍、消除危险责任方式,发挥预防性民事责任的前瞻性功能,防止生态环境损害现实发生[4]。

停止侵害、排除妨碍、消除危险这三种责任承担方式的适用在时效上并无区别,均不受诉讼时效的限制,但各自所适用的情况并不相同。 预防性民事责任均不受诉讼时效的限制。 由于权利人可在侵权行为发生后的任何时间节点内行使权利,导致时效消灭的“时间经过”条件无法成就,故预防性民事责任不适用消灭时效。 停止侵害所针对的是正在且持续进行的不法侵害,并不要求该侵害是否造成现实的损害结果。 排除妨碍责任形式的适用,虽不要求实施妨碍的行为人主观上具有故意或过失,但要满足存在妨碍的状态且该状态是不正当的;而这种不正当性的认定目前未有明确的标准,实践中常采用替代方式,即根据社会公众的容忍程度来加以判断。 消除危险的适用,则需要满足该行为具有造成环境危险结果的可能性。 在有关生态环境损害类案件中,消除危险常与停止侵害责任形式一并适用,例如当某企业的排污行为存在污染环境的危险时,该企业有责任停止排放污染物并根治污染源,以消除污染环境的危险(这里的危险并不等同于风险,风险具有一定的不确定性,而危险则具有高度的盖然性。)。

停止侵害和排除妨碍这两种责任形式的适用存在一定的区别。 在适用的客体方面,停止侵害要求行为人停止其正在进行的不法行为,这种不法行为不仅包括对权利客体的侵害,也包含对权利行使设置妨碍,但这种妨碍并不同于排除妨碍中的妨碍状态,其要求行为人以不作为的方式停止侵害。 对于是否造成损害结果而言,停止侵害侧重于行为并未造成实际损害后果,而排除妨碍则是行为在现实上给相关人行使权利造成了阻碍,对公共利益产生负面效果。 就适用责任形式所要达成的目标而言,停止侵害避免生态环境因行为人的侵害行为遭受损害,排除妨碍则旨在消除对环境造成的负面影响,使生态环境恢复自然状态[5]。

2 环境司法中预防性民事责任的适用困境

法律是人类设计用来实现某种功能和目的的工具,环境法律责任的追究是环境损害外部性的“成本内部化”过程,环境法律责任最终目的是确保环境法律制度的实施和预防、救济等功能的实现,而预防性民事责任则是预防原则的重要体现[6]。 但目前,有关预防性民事责任适用的法律规定并未形成体系,还存在一定困境。 譬如侵害标准的不明确、举证责任的不具体以及责任承担形式的单一化等,导致预防性民事责任在具体案件的裁判中适用占比低;而司法案件执行难问题和适用预防性民事责任欠缺强有力的监督体系,导致目前预防性民事责任在环境司法中的适用面临窘境。

2.1 预防性民事责任的侵害标准不明确

预防性民事责任的适用需要满足行为不法性、状态不正当性、危险可能性,但目前相关法律并未规定行为人所实施的行为达到何种侵害程度及其将承担的相应责任。 这需要法官根据经验或社会公众的容忍程度来认定,即生态环境损害的程度欠缺明确化、规范化,导致预防性民事责任适用的前提具有模糊性。 而预防性民事责任的适用并不以实际造成的损害结果为前提条件,故在没有明确的侵害程度标准情况下,无疑给予法院极大的自由裁量权,极易导致司法实践中同案不同判的现象。 环境保护法的立法理念是经济社会发展和环境保护相一致,在侵害程度难以判断的情况下,对相关企业适用停止侵害或对企业的行为不加以限制,均不利于平衡经济社会发展和生态环境保护。 对此,应当对预防性民事责任的侵害程度予以标准化、明确化。

2.2 预防性民事责任适用的举证责任不具体

举证责任是责任承担的基本条件,预防性民事责任承担也需要相应的举证责任规则,但我国目前对于预防性民事责任的举证责任并无明确规定。 一般环境侵权案件中,举证责任分配采用的是举证责任倒置规则,对环境损害行为人适用事后救济责任;但预防性民事责任所针对的是不确定的事实状态,对行为人加以适用时,需要法院根据审判经验或依据行为人所实施的行为是否超过社会公众的容忍程度结合相关专家意见来认定。而事后救济责任和预防性民事责任是否应当适用传统的环境侵权举证责任规则,法律对此并无明确规定,在《环境民事公益诉讼司法解释》中,对适用预防性民事责任的案件举证责任采用责任转换的标准,环境司法实践中,有关预防性民事责任的案件审判和在责任承担中采用“初步因果关系证明”的合理性存在一定争议。

2.3 预防性民事责任的适用形式欠缺规范

目前预防性民事责任的适用形式欠缺规范,主要表现在两个方面:一是三种责任承担方式的适用范围模糊;二是无其他灵活的责任替代方式。在学界,对于排除妨碍和消除危险之间的关系,有所争议:有学者认为,排除妨碍不仅可对已经发生的妨碍进行排除,对即将发生的妨碍也可适用;另有学者认为,对于尚未发生但将发生的妨碍应当适用于消除危险;不少学者将排除妨碍归入停止侵害,认为停止侵害行为是预防性民事责任的主要形式,而消除危险是停止侵害行为的辅助责任形式[7]。 在环境侵权案件中,法院大多对责任人适用两种以上责任形式,但现行法律并未对责任形式的适用范围作出明确区分,导致目前存在案件执行效率低下、企业负担过重等问题。 另外,环境侵权案件与科学技术之间的关联性日益密切,对于受制于现行技术、经济水平、地理位置而无法避免并且需要持续下去的环境侵权行为,当前的三种责任形式明显不能够满足实际需要,使环境公共利益保护陷入困境,具有一定局限性。 目前某些判决中尝试采用排除责任的替代性赔偿与部分排除危害制度,但因缺乏法律体系支撑,实践中并未得到有效施行。

2.4 预防性民事责任适用的案件范围窄,执行不到位

目前,中国裁判文书网上有关环境侵权案件的裁判文书数量高达14 490 篇,但仅有5 篇裁判文书要求侵权人采取或承担预防性民事责任,表现为直接要求行为人承担或对其附加其他义务,且所适用的案件均和水土污染相关。 具体到个案中多表现为达标排放、停止销售,作出此类判决的是事实清楚、证据确实充分、尚未造成环境侵害后果的排污类案件;附加的其他义务则为限期整改、限期通报整改情况并赔偿费用等。 在执行方面,预防性民事责任的适用同样也存在执行难问题。法院判决法人适用预防性民事责任,要求企业达标排放或消除环境损害危险因素,往往需要相关技术或大量资金,而相关企业不具有足额资金来改进技术、排除妨碍、消除危险,导致损害环境危险的因素不能消除,环境损害的概率大大增加。

2.5 对责任履行缺乏有效的监督体系

有关预防性民事责任适用的案件中,法院判决企业承担达标排放、消除危险等责任时,由于预防性民事责任所针对的是不确定的事实状态,环境损害事实并未发生,社会对于企业相关责任的履行并不重视。 一方面,企业常以相关资金不足、设备欠缺等理由不按时履行责任,法院对企业缺乏有效监管;法院对企业所附加的其他义务,如限期整改等,需要相关环境保护部门来认定是否达到标准,而多部门配合又涉及相关问题,监督力度大打折扣。 另一方面,对企业适用预防性民事责任时,环境损害并未形成事实状态,对社会公众的切身利益并未产生明显影响,从而缺乏对企业履行责任的社会监督。

3 完善环境司法中预防性民事责任适用体系

生态环境具有“牵一发而动全身”的特殊性,某些环境侵权行为虽未立即造成环境损害的后果,但该行为具有导致损害发生的危险,此时若仍然强调补偿性、恢复性责任,将无法有效防止此类事件发生。 司法实践中适用预防性民事责任是“预防为主”原则的应有之意,是在风险发生的前期,预防可能产生的危险,从而消除危害保护生态环境。 在环境侵权案件中,相关责任主体的追责和环境修复费用的认定需要法院判决,导致生态环境的社会功能和环境功能难以通过事后救济得到修复,对生态损害的救济表现出“治标不治本”[8];同时事后救济常需要以特定地区的区域经济基础作为支撑,这势必会加剧区域经济发展和环境保护之间的矛盾冲突。 对于尚未造成损害的行为而言,则更加需要采取预防性民事责任来加以规制,这也是环境保护法中将保护优先、预防为主作为基本原则的重要原因。 因此,在环境司法中适用预防性民事责任不仅有利于生态环境保护,也可有效缓解经济发展和环境保护之间的矛盾。 但目前预防性责任并未得到有效适用,环境生态不同于其他侵权案件的客体,需要通过预防性民事责任来实现预防功能,从而减少环境损害的发生。 而预防性民事责任的适用目前存在诸多困境,已经成为环境司法中充分发挥保护环境与生态功能的制约因素。 对此,我国应当完善预防性责任体系,从而发挥预防功能。

3.1 确立环境侵害程度标准

在实践中适用预防性民事责任时,应当协调生态环境的保护和经济社会的可持续发展,并结合个案中被告是否合法达标排污、相关排污行为是否导致生态环境受到损害以及生态环境损害的严重程度等相关因素来确定合理的预防性或救济性措施[2]。 例如对于生产经营者超标排放污染物可能导致生态环境或社会公共利益受到损害的,可以先判令其在合法的排污许可范围内进行排污,在责令整改无效后再采取更为严厉的措施,实践中对于停止企业生产、吊销许可证等措施的适用应当谨而慎之[9]。 如何对企业适用预防性民事责任,如停止侵害行为、停止排污,法律上并未有明确的规定,目前法院则主要是结合审判经验和社会公众的容忍度来作出责任适用,容易导致不公正现象。 对此我国应当对环境侵害程度标准予以明确。 有学者曾指出,对于环境侵害可根据国家制定的排污标准,企业排污过程中超过国家标准即承担责任。 但生产经营者的生产活动,大部分是在法律规定的范围内进行排污,其合法排污行为也可能会造成预防性民事责任的适用,另外有关环境侵权责任纠纷的司法解释中已经明确,“在污染物排放标准内排放但造成环境损害也应当承担责任”[10]。 况且污染物排放标准只存在一部分环境侵害行为因素的规定中,对于光污染、辐射污染等其他污染,目前并未有相关的许可标准。故采用排污标准确立环境侵害标准缺乏一定的合理性。 另有学者提出可从经济学角度来确立环境侵害程度标准。 由于公众的容忍程度和环境侵害标准具有直接联系,故从经济学角度来加以考虑不失为一条优化路径,将环境侵害者生产经营的价值产出与环境遭受的经济价值损失相比较,若前者低于后者,则认定行为所导致的后果超过社会公众的容忍度[11]。

3.2 重构预防性民事责任的举证责任

实践中适用预防性民事责任的案件所采用的举证责任和传统环境侵权案件大体相同,但由于环境司法中预防性民事责任所针对的是“不确定的事实状态或行为”,在诉讼中,若对当事人采取同类举证责任分配规则,将导致企业的生产经营活动处于不稳定状态,企业运营成本增加,还随时面临承担停业等不利后果。 因此,有关适用预防性民事责任的案件应当采用不同举证责任规则,以适应生态环境损害的特征。 在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中,第八条对生态环境侵权的案件举证责任作出一定的规定,司法解释中要求原告先就侵害行为与损害结果之间的因果关系作出初步证明,确有因果关系后再由被告就生态环境未受损害、其行为与环境损害结果之间并无联系、其合法进行排污等承担举证责任[12]。 司法实践中,行为人的加害行为和生态环境损害之间的因果关系往往通过环评文件、鉴定意见或专家意见等来加以证明,有力推动生态环境损害类案件的裁判。 但由于环评文件、鉴定意见等均带有极强的主观性,若不对预防性民事责任案件的举证责任进行重构,继续沿用“初步因果关系证明”的起诉标准,极易造成司法资源的浪费,同时增加地区经济发展阻力。

3.3 增加预防性民事责任的替代性制度

当前,针对受制于现行技术、经济水平、地理位置而无法避免并且需要持续下去的环境侵权行为,需要对适用形式采用变通或替代方式。 对此可借鉴英美国家的立法和实践经验,以实现预防性民事责任的具体化。 在美国主要有永久性禁止令、附条件的禁止令、替代性禁止令、中间禁令这四类,完全排除危害责任形式对应永久性禁止令;部分排除危害对应的是附条件的禁止令;代替性赔偿责任对应替代性的禁止令;中间性禁令是一种临时救济措施。 目前处于探索阶段的排除责任的替代性赔偿与部分排除危害制度,类似于美国附条件的禁止令、替代性的禁止令。 排除责任的替代性赔偿主要是指侵权人自己无法或利用现有技术无法排除危害,通过赔偿受害人的相关费用来消除自己的排除责任,能够有效针对目前司法实践中出现的受制于技术、地理位置等所产生的责任适用难题。 例如高压输电站附近会存在电磁辐射,侵权行为人无法通过自己或现有技术来减少辐射,受害人可要求侵权人赔偿搬迁费用来代替侵权人的预防性民事责任[13]。 部分排除危害制度是指采取一些措施限制侵权人侵权行为的实施,例如噪声污染侵权案件中,可以要求侵权人在特定时间内禁止工作等。 责任的变通和替代形式能够有效地解决目前面临的责任适用难题,对此应当建立健全预防性民事责任的替代责任形式,促进预防性民事责任的适用。

3.4 建立环境保护基金库

在个人遭受损害的情况下,我国的“五险一金”制度对于保护公民的权利起到了极大的正面作用,但目前对于环境保护,均依赖企业的赔偿金或政府的支持,在法院未作出判决或未采取先于执行的情况下,遭受损害的环境进一步恶化,不利于我国生态环境保护。 我国可探索建立环境保护基金库,并结合先于执行制度,完善预防性民事责任的适用。 环境保护基金库的基本运作可借鉴社保基金运作模式,根据企业年产总额来确定企业向环境保护基金中投入的金额,当企业需要预防性民事责任时,可根据企业投入的环保基金额来抵扣其应当支付的费用。 例如,相关企业丢弃固体废弃物,尚未对环境造成影响,但有对附近水源造成损害的危险性,在法院未作出判决的情况下,相关环保机构或环保部门可从环境保护基金库中支出消除危险的费用;或者法院采用先于执行制度从环境保护基金库中支出费用,让第三方机构来消除危险。 环境保护基金库不仅可应用于预防性民事责任中,还可适用事后救济性责任。 建立专门的环境保护基金库对于我国目前的生态环境保护具有现实意义。

3.5 完善责任履行的监督体系

为实现预防的前瞻性功能,有效履行实践中预防性民事责任,需要完整的责任履行监督体系。鼓励企业内部监督,加大相关部门对于企业责任履行的监督和社会监督。 相较于行政机关的监督,以社会团体和群众为主体的社会监督更加具有广泛性。 鼓励企业在公司内部建立生产监督机制,提前预警可能造成损害环境的因素;同时在被判处承担预防性民事责任时,督促责任履行。 环保部门应当进行废气废水处理排放系统防控,对适用达标排放的企业生产活动进行监督;法院可建立相关制度,如环保案件执行回访等,来落实被适用预防性民事责任企业的责任履行。 增加社会公众对于企业不履行预防性民事责任的举报途径,减少社会监督实现的障碍,促进媒体对企业的监督,增加企业责任履行情况的透明度,有效加强对企业责任履行的内外监督,形成完整的监督体系。

4 结语

预防性民事责任的终极性价值应当在环境生态的事前预防功能上体现。 环境司法中,预防性民事责任的适用在预防环境损害上存在明显的欠缺。 完善预防性民事责任在环境司法中的适用尤为必要,在环境保护法基本原则和立法理念的框架中,解决预防性民事责任因不契合实践而导致预防的前瞻性功能难以实现的困境,推动生态环境保护落到实处。 通过明确环境侵害程度标准、改变举证责任规则,增加责任承担的形式以及建立环境保护基金库来贯彻责任的履行,并通过内外监督体制,加大预防性民事责任在环境司法中适用的可信性,满足环境保护的实际需要。 但目前预防性民事责任适用的法理基础不完善,需要谨慎应对因预防所带来的不确定性,在个案中的适用也要限定在法律框架内。 预防性民事责任的适用还需要司法机关的贯彻落实,学界应当明晰预防性民事责任的法理基础,使司法机关能充分实施和有效执行预防性民事责任,实现预防性民事责任方式从法律层面到实务层面的全面完善,充分应对现代社会中潜在的环境损害风险。