环境行刑证据衔接问题研究

余元明

(武汉大学 环境法研究所,湖北 武汉 430072)

1 问题的提出

在传统社会的权力结构中,行政权和司法权应相互掣肘,二者处于监督与被监督的关系中,在我国二者相互独立,既分工负责,又互相配合。 就生态环境领域而言,我国目前对于环境污染的监管主要还是以行政机关进行行政处罚为主,只对于严重污染环境的行为或者结果才会采取刑事处罚。 我国对环境刑事犯罪历来采取高压态势,从1997 年环境犯罪入刑到后来“污染环境罪”的修改,再到2013 年(已失效)、2016 年最高检、最高法出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境刑事解释》),都凸显了党和政府治理环境污染与生态破坏的决心。 法律的制定和修改让生态文明建设迈上新台阶[1],但在环境刑事犯罪司法程序中依然存在很多难以解决的问题,这其中就包括环境行政执法与环境刑事司法在证据衔接上的问题:一个是环境行政机关向刑事司法机关移送证据存在协调联动上的障碍;另一个是行政机关所移送的证据如何顺理成章地作为刑事证据使用。

2 环境行政执法与刑事司法现状

环境行政执法的主体是生态环境部门,在2018 年3 月13 日国务院机构改革方案中令人瞩目的是原环保部被改组为生态环境部和自然资源部,改组后的生态环境部的主要职责是代表国家行使日常的监督管理权,对违反环境法律法规、污染环境和破坏生态的行为进行监督管理,并行使相应的行政处罚权,但环境监管只是以行政手段解决行政违法现象,对于严重污染环境和破坏生态造成的财产损失和人身损害等民事权益的保护却显得力不从心。[2]所以,为了弥补这类缺憾,环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼应运而生,但以上都是民事诉讼,一旦环境污染与生态破坏所造成的后果足以达到环境刑法入罪标准,那么,检察机关和公安机关才会介入。 检察机关介入案件的方式之一就是监督行政机关依法履职,行政机关在进入现场调查取证之后会作出判断,决定是否构成行政违法、是否达到刑事立案标准,然后决定是否要将案件移送公安机关,再由公安机关侦查、将案件移交给检察机关,最后由检察机关向法院提起公诉。 在这一套流程中,行政机关手握环境执法权,对环境违法案件能否进入公诉起着重要的作用,因为司法权是判断权,具有被动性,而行政权作为管理权具有主动性。 但实际上,我国的环境行政执法机关不仅有管理权还有判断权,在一定程度上决定了很多环境案件能否进入刑事审判程序。 在一些实证研究中,也发现环境污染遭受行政处罚的案件与环境污染受到刑事处罚的案件在数量上存在天壤之别。 有学者统计得出:1999—2008 年,全国作出环境行政处罚决定的案件共计739 393 件,平均每天就有200 起环境污染行为受到处罚[3];1997 年新刑法颁行以来,全国法院系统以“重大环境污染事故罪”的罪名作出刑事判决的数量是极为有限的,2001—2010 年,仅有37 个既判案件,平均每年为3.7个。[4]刑事法律作为打击犯罪、保护人民的最后一道法治防线,理应在遏制环境污染方面作出其应有的贡献,但全国范围内极少的刑事判决以及对绝大多数地方法院来说的“零判决”现象,既不符合将环境污染行为纳入刑法规制的立法目的,也不符合法治的正常逻辑。[5]当然,上述情形在2011年之后出现了改观,2011 年《刑法修正案(八)》将原来的重大污染环境事故罪修改为污染环境罪,降低了入罪的标准[6],随后2013 年和2016 年又相继出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,为司法机关判定是否构成污染环境罪提供了重要法律依据。 由于法律的修改和相关司法解释的出台,环境刑事案件从2013 年开始逐年攀升,借助“污染环境罪”一词在裁判文书网上进行检索,会发现2016—2019 年每年的环境刑事案件均超过了2 000 件。 案件数量的激增,一方面体现了我国环境刑事政策导向功能明显,另一方面也让人担忧起了“过罪化”以及是否与刑法谦抑性相冲突的问题[7]。 污染环境罪的认定严重依赖环保行政机关所收集的证据资料,只有使环境行政执法与刑事司法二者有效衔接,才可以使环境刑事案件得到公正合理的审判。

3 环境行政执法与刑事司法的法制化衔接

新《刑事诉讼法》第五十四条第二款对行政机关在执法过程中收集到的证据能否在刑事诉讼中使用作了明确规定,认可行政机关收集到的证据在刑事诉讼中的有效性。 该规定确立了行政执法中获取的证据材料在刑事诉讼中的法律地位,行政执法和刑事司法二者之间构筑起了新的证据移送机制,强化了行、刑衔接的紧密性,有助于打击环境领域出现的严重侵害法益的违法犯罪行为。[8]

早在2001 年国务院就制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(以下简称《移送规定》),文中对于行政机关向公安机关移送的证据内容、程序以及没有按照规定移送的法律后果都作了详细规定,并在第11 条明确提到:行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送。 随后,最高人民检察院同年又发布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,要求人民检察院应当依法对公安机关办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行立案监督。 2013 年的《环境刑事解释》在第十一条规定了环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据,需经省级以上环境保护部门认可,方可作为证据使用;2016 年《环境刑事解释》第十二条则直接规定了环境保护主管部门以及公安机关在执法过程中所获取的数据可以直接作为刑事诉讼中的证据使用,反映了环境刑事司法与行政执法的衔接在不断加强。

具体到生态环境监测领域,随着市场经济发展以及服务型政府的创建,各地出现了地方生态环境部门及其所属监测机构委托第三方监测机构——社会环境监测机构,这些机构大多接受生态环境主管部门的委托,从事环境监测工作,这些机构所出具的环境监测数据能否作为证据使用就存在疑问。 由环保部《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》(环发〔2015〕175 号)对于“环境监测机构”的定义可知,环境监测机构包含社会环境监测机构。 环境保护主管部门所属及其所属的监测机构与社会环境监测机构并列,同属于环境监测机构范畴,但现实情况却是社会环境监测机构委托承担了较多的环境保护主管部门的监测任务,环境保护主管部门的多数监测数据即来源于此。 因此,为了解决上述困境,统一司法适用,最高人民法院、最高人民检察院、公安部又于2019 年2 月联合印发了《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》(以下简称《纪要》)。《纪要》作为司法解释性质文件在第十五条作出了明确的规定,认可了地方生态环境部门和委托环境监测机构收集的证据的有效性,与2016 年《环境刑事解释》遥相呼应。

环境执法机关在执法过程中,不仅会收集相关的监测数据,有时候也会委托有关机构开展环境污染损害鉴定评估。 《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(环发〔2011〕60 号)中指出,所谓的环境污染损害鉴定评估,是指综合运用经济、法律、技术等手段,对环境污染导致的损害范围、程度等进行合理鉴定、测算,出具鉴定意见和评估报告,为环境管理、环境司法等提供服务的活动。 它是优化环境行政管理方式的有效手段,是推进环境司法深入开展的技术保障。 既然是鉴定意见,作为明确的证据种类之一,理应随着移送工作一起移送,但目前的法律法规对此却没有作出明确规定,也并没有被依法纳入司法鉴定体系之中。 根据全国人大常委会颁布的《关于司法鉴定管理问题的决定》,环境损害司法鉴定属于可以由国务院司法行政部门商定最高法、最高检确定的第四类司法鉴定事项。[9]当前环境损害鉴定评估存在鉴定机构多头混乱、鉴定资质缺乏、鉴定程序不规范等问题,这样的鉴定评估意见不仅给环境行政执法带来了诸多困难,而且一旦污染环境行为性质上由行政违法转化成环境犯罪,依据上述《移送规定》和《环境刑事解释》中关于证据收集以及转化的要求,这样的鉴定评估意见很容易就在衔接过程中成为了刑事诉讼的证据,此时的证据便不再需要侦查机关的重新审查。 因此,对于处于源头的证据必须要审慎、严肃对待。

4 环境行政执法与刑事司法在证据转化上的障碍

4.1 权力冲突

权力之间基于法律规定的渗透是合法的。[10]如学者所言,我国司法权的功能独立性和强度都受到行政权或者立法权的挤压,行政权在社会规制方面的作用,在一定程度上替代了司法权应发挥的作用,并有意无意地让司法权处于架空状态。[11]现代社会行政权力大为扩张,滥用行政自由裁量权的机会日益增多。 同时行政执法机关出于地方保护主义、部门本位主义或者个别行政执法人员徇私舞弊,对于已构成犯罪事实的案件降格处理,导致大量刑事案件没有被依法移交司法机关。[12]在环境领域,因为环境污染与生态破坏行为具有隐蔽性和潜伏期较长的特点,环境行政执法机关长期处于执法一线,所以凭借自己所掌握的专业知识可以及时评估环境污染的严重性,并找到污染的具体来源然后对其违法行为作出相应的处罚判断,即便当行政机关发现污染的严重程度已经达到刑事追诉标准,往往也不会径直按照规定移送公安机关或者检察机关,而是对违法行为直接作出行政处罚。 这是因为环境行政管理是其职责所在,一旦当地有严重的污染环境的行为发生并最终进入刑事司法程序,行政机关往往会因为其“不作为”而承担相应的环境行政责任,行政问责的实行以及检察行政公益诉讼的展开也让其自身随时面临被提起公诉的不确定性,导致了执法部门的积极性被大大削弱。 有学者就认为,编制法网设定罚则以待落网者的立法思路无助于以保证实现设定环境质量目标为目的的法制建设,无助于国家或地方政权机关维护或提高环境质量使命的完成。[13]

行政权与司法权冲突的表现就是行政违法与犯罪的界限不清。 刑法,是处罚违法犯罪的最后一道防线;刑罚权,则是一种实体性、终局性的权力,应归属于司法权,由法院行使。 行政处罚权是行政权的一种形式,由不同的行政机关行使, 这种权力也是实体性且具有终局性的权力。 所谓行政权替代了司法权,集中表现为行政处罚权替代了刑罚权的行使,即本应由刑罚权来处理的案件,却由行政处罚权进行终局处理。[14]在我国环境领域,对于行政违法有多重途径来进行判断,不同地区的标准也并不一致,但是对于环境刑法却只有法律和相应的司法解释可以依赖,刑法中有关于污染环境罪等刑法罪名,为了便于对法律理解和更具操作性,两高又出台了司法解释,《环境刑事解释》中对于何为“严重污染环境”,何为“后果特别严重”作了明确规定,目的是为了将刑事不法与行政不法作区分。 在“严重污染环境”的诸多情形中,有特殊地理区域保护、数量标准、行为恶劣程度等等,以第一条的(二)、(三)款为例,如果非法排放、倾倒、处置危险废物不足3 t 或者排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物没有超过国家或者地方污染物排放标准3 倍以上,那么这类污染环境行为就不足以纳入刑法处罚范围,这时交由行政机关作出相应的行政处罚则更为恰当。 但是如果行为人实行了多个行为,并且都没有超出数量限制,在这种质与量纠葛情形下的环境不法行为处理就显得较为棘手。 如果严格按照司法解释规定,那么这样的行为也不能纳入刑法处罚。 但是从法益侵害的现实结果来看,没有超出数量限制的多个污染环境行为比单个超出数量的污染环境行为所造成的危害后果更甚,但却只能追究其行政不法行为责任。

4.2 法律规定不明

新《刑事诉讼法》第五十四条第二款只有寥寥数语,但它肯定了行政机关在执法和查办案件中获取的证据材料的真实性和有效性,认可它在刑事司法中的证据效力,但是该款也留下了诸多问题,比如移送的证据种类具体有哪些? “现场笔录”能否作为移送的证据材料? 移送的标准是什么? 诸如此类的问题却没有在法条中明确。

《刑事诉讼法》第五十四条第二款列举的证据种类只有四种,和《刑事诉讼法》明文规定的八大证据种类并不一致,尽管用了“等”字,但这个“等”是否包含其他几种证据种类却不得而知,在汉语使用习惯中,“等”字代表没有将事物列举全面。 物证、书证、视听资料、电子数据无论是在行政诉讼法还是刑事诉讼法中,都是作为法定的证据形式而存在,这或许是法条明确列举此四种证据的主要原因。 证据从表现形式上通常可分为实物证据与言词证据,不难发现,以上四类都属于实物证据范畴。 因此,从一致性上来讲,“等”理应代表的是实物证据。 从《刑事诉讼法》立法目的上来说,由于刑事案件涉及公民的名誉、自由甚至生命,因此,各国对刑事案件的证据都有明确的规定,在证明标准上也最为严格,目的是为了最大程度上保护被告人的合法权益。 言词证据与实物证据相比,证人证言主观性较强,易受控制与改变,行政机关手握国家权力,收集的言词类证据很难保证程序性与合法性,对相对人来说存在不利之处。 因此,将“等证据材料”理解为其他实物证据符合立法目的[15],这种理解也与《环境刑事解释》第十二条规定相符。 以环境监测数据为例,监测数据是由相关环境保护部门使用监测仪器监测出来的,在排除一些外力干涉的情况下,所有的环境监测数据都是实物类证据,这又从一个侧面印证了《刑事诉讼法》中“等”包含的依然是实物类证据,环境执法机关所获取的言词类证据并不能直接作为证据使用。 但对于某些证据是否属于实物证据也存在理解上的不同,就勘验、现场笔录而言,这类证据是否可以被纳入“等”的范畴,亦即勘验现场笔录是否属于实物证据存在疑问,因为它兼具实物证据和言辞证据的双重属性。

4.3 监管缺失

4.3.1 案件移送监管缺失

以环境监测为例,目前各省市只有上海、广东、山西、福建出台了关于生态环境监测数据弄虚作假的行为判定和处理办法,文中对通报移送作了专门规定,要求对于已经查实的涉嫌犯罪的环境监测数据弄虚作假案件要求移送司法机关处理,但是对于不及时依法移送涉嫌犯罪案件的调查处理却没有明确规定。 我国《行政处罚法》第二十二条规定:“违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。”国务院《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也对案件移送作出了相关规定,但当前的法律法规、司法解释都要求涉嫌环境犯罪的要依法移送,但却没有对行政执法机关不依法移送进行监督,也没有相应的处罚措施,有关移送的具体问题却没有操作性的规定。 因此,这样的规定过于原则,相当于宣示性条款,对于环境行政执法机关的约束力较弱。 行政执法机关对案件移送具有决定权,但是出于政绩考核和地方保护主义的各种因素,行政机关即便知道该案件应当由检察机关提起诉讼交由刑事司法解决,但是却并不愿意移送而是直接作出了行政处罚,在当前案件移送监督体制缺乏的情况下,如果没有检察机关的监督或者群众举报等其他线索,“以罚代刑”就会木已成舟,这样案件也不再可能进入司法程序。

4.3.2 环境监测数据监管缺失

除了行政执法与刑事司法的案件移送监管存在缺失之外,对于环境监测数据质量监管同样存在缺失。 污染环境犯罪因果关系的认定和证明都往往严重依赖环保行政机关的监测报告和数据[16],目前各个省市出台生态环境监测数据弄虚作假条例或者办法的背景凸显了环境监测数据的重要性和弄虚作假的行为危害性。 根据《环境监测管理办法》的规定,环境监测至少具有以下几个特点:环境监测是环保部门的法定职责,由所属环境监测机构具体实施;环境监测数据作为污染源控制、环境管理、环境规划的依据,体现了监督、管理甚至可能追究不利后果的公权力特性。[17]环境监测数据作为环境执法的重要依据,在对于污染案件的违法性判断上起着举足轻重的作用,也是许多环境犯罪提起公诉的重要前提。[18]环境类犯罪往往以“情节严重”来作为刑事追诉的标准,《解释》中对于污染环境罪的“情节严重”作了细致的规定,这些规定的判断落实多数都需要以环境监测数据为依据。 环境监测数据一旦出现弄虚作假将会给环境行政执法和环境刑事司法带来灾难性的影响,因此,环境监测数据真实性和有效性必须得到监督。 但从目前来看,环境监测数据并没有受到严格监督,实践中监测采样主体的资质、监测条件和方式以及监测机构对于数据的储存都没有严格规定,各种类型的环境监测数据弄虚作假行为仍在继续,当前也仅有四省市对于环境监测数据弄虚作假行为作出了处理处罚的规定,生态环境部也没有出台《生态环境监测条例》,仅出台了《环境监测管理办法》。 可见,当前全国并没有形成要对环境监测数据进行严格监管的共识。而从司法实践来看,目前因为环境监测数据弄虚作假而遭受行政或者刑事制裁的案件也寥寥无几。

5 环境行政执法与环境刑事司法证据衔接障碍破解

5.1 权力冲突破解

国家机关之间以“权力制约权力”的控权机制仍旧存在,但随着行政权的扩张,国家机关之间的权力均势已不复存在,而且行政权的直接来源及行使方式也已变得更加复杂。 因此,传统的单纯以“权力制约权力”的控制机制已不再充分有效。[19]这里权力的冲突主要表现为行政权的扩张以及对于司法权的控制。 在环境执法案件中,行政执法部门不移送证据主要基于两方面:一方面是担心行政问责,不敢移送;另一方面则是基于地方保护主义不愿移送。 这种行政自由裁量权会导致司法权处于完全被动地位,没有行政机关配合,司法机关根本无从介入环境刑事案件。 那么是否需要完全限缩行政自由裁量权的空间呢? 笔者以为不妥,因为行政自由裁量权缩小与现代行政对行政自由裁量权扩大的客观要求相违背,现在稳妥的做法是按照生态文明体制改革要求,对生态环境监管体制进行改革,确立省以下环保机构监测监察执法垂直管理。 这样不仅可以落实地方政府及相关部门的环保责任,更重要的是可以防范地方保护主义对环境监测监察执法机构在证据移送问题上的干预。

5.2 法律规定不明破解

法律规定不明原因在于新刑事诉讼法对于第五十四条规定过于简化,对于移送证据种类并没有作出明确规定,这会给司法程序带来麻烦,尤其是对于没有明确规定的证据类型,如果没有统一的标准来约束,将会使得一些非法证据难以被排除。 因此,对《刑事诉讼法》第五十四条第二款出台明确的司法解释就显得很有必要,司法解释需要对言词类证据能否直接采信、行政执法机关移送的鉴定意见能否作为证据使用、何种情形可以采信、是否存在例外情形等问题给予回应。

5.3 监管缺失破解

监管上的缺失主要包括环境刑事证据移送监管缺失以及对于环境刑事定罪量刑起到重要作用的环境监测数据监管缺失。 监管缺失需要检察机关介入,要明确检察机关对行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件监督的规定,包括明确检察机关对行政处罚结果的查询权和对行政处罚是否合法的调查权,建立检察机关对行政处罚决定实行备案审查或定期审查的监督机制,以及赋予检察机关对确定是否需要通知行政执法机关移送案件的调查权等。[20]环境监测数据监管主要依赖立法,我国应尽快出台《生态环境监测条例》,各省市也要尽快确立和完善对环境监测数据弄虚作假行为的处理处罚。

6 结语

我国早期证据规则体系的形成是为了满足司法应急的需要,立法、行政、司法机关都从各自职权角度出发制定了相关的证据规则。 但统一的证据法一直缺位,导致相关证据规则“杂乱无章”,带有明显的司法应急、理论应对、政治应景的色彩。[21]证据法的不统一也让行政诉讼证据向刑事诉讼证据转化出现困难。 本研究只将问题聚焦到了生态环境领域,环境行政执法与环境刑事司法在证据衔接上固然有其特殊性,但所暴露出来的问题却是所有领域的行政证据向刑事证据转化中的顽瘴痼疾。 我国在环境行刑证据衔接上主要存在权力冲突、法律规定不明以及监管缺失等问题,为了解决上述难题,从长远来讲,必须制定一部统一的证据法规范;从当前来讲,亟需进行生态环境监管体制改革,尽快出台《生态环境监测条例》。