环境民事公益诉讼诉前程序完善的法律思考

董 荣

(石河子大学 政法学院, 新疆 石河子 832003)

2017 年检察环境公益诉讼制度正式确立,在立法与实践层面给予较多关注的是伴随该制度产生的特殊设计——诉前程序。 从2017 年试点结束截止到目前,检察环境行政公益诉讼诉前程序使制度预设的目标得到了充分践行,反观环境民事公益诉讼,诉前程序在该制度类型中的价值却难以显现。 环境民事公益诉讼诉前程序顶层设计使法律规定的机关和环保社会组织提起环境民事公益诉讼存在感偏低。 污染环境类刑事附带民事公益诉讼案件占比高、生态环境损害赔偿制度初步建立等因素制约了适格主体提起环境民事公益诉讼的发展空间,故检察环境民事公益诉讼诉前程序成为突破点。 本研究在对环境民事公益诉讼诉前程序理论及实践实证研究分析的基础上,针对当前诉前程序规定不能满足实践中出现的问题,从制度设计层面提出完善对策。

1 诉前程序的概念界定

诉前程序是检察机关提起环境民事公益诉讼前需进行的最后步骤,指其在履行职责过程中发现生态环境利益受到损害向法院起诉前,需先行告知其他适格起诉主体提起诉讼,或者在他们需要帮助时,检察机关采用支持起诉的方式,经过诉前程序,上述主体仍不起诉,生态环境公益遭受持续损害的,检察机关径行起诉。 诉前程序与检察机关办理环境民事公益诉讼案件的准备阶段或者说起诉前的一般程序有所不同,检察机关诉前一般程序包括调查核实、审查程序以及根据审查结果作出的是否适用诉前程序进而提起诉讼或者就此终结审查。 由此可知,诉前程序是检察机关诉前一般程序的组成部分,唯有对案件调查核实并审查完毕决定提起诉讼的前提下,诉前程序才有适用的空间。

2 环境民事公益诉讼诉前程序的价值理念

生态环境和资源保护领域作为检察机关公益诉讼工作开展的主战场,具有不同于其他社会公共利益的特殊诉讼客体。 研究该领域诉前程序对其他类型案件具有引领和启发价值。

2.1 保护环境公共利益的现实考量

诉前程序伴随着检察机关成为环境公共利益代表者的身份而出现。 环境公益具有“受益主体的不特定多数性、客体性质的系统整体性、利益主体对利益客体非排他的共同受益性”等社会特性。[1]单一的环保社会组织难以应对这庞大且复杂的诉讼客体,检察机关这一“强势”原告主体由此引入。 在我国注重形成多元共治的环境司法治理格局下,诉前程序这一特殊制度设计既保有先前法律规定的机关和环保社会组织的诉权,又实现了国家公权力机关环境公益保护兜底的目的。

2.2 平衡诉讼格局

立法对环境民事公益诉讼的制度设计偏向“民事”还是“公益”,决定着检察机关的地位及诉前程序的存在空间。 环保组织、检察机关以及海洋环境监管部门都有针对环境公益损害的诉权,究竟谁更能够代表环境公共利益决定着诉前程序是否适用。 海洋环境监管部门作为海洋环境保护专属主体更能代表海洋环境公益,在此不作比较。在环保社会组织与检察机关之间,前者不具有营利目的,是民间自发成立并为社会整体提供环境领域公益服务的组织,由于环境公益诉讼所针对的利益归属者是公众,环保社会组织更能代表环境公共利益,因此诉前程序建构有其必要性;有学者指出环境民事公益诉讼应更注重“公益”而非“民事”,相比于环保社会组织,检察机关更能发挥监督职能,具有监督的能力和资源,更能代表环境公益,因此诉前程序无适用的余地。[2]我国立法规范对环境民事公益诉讼的属性设定偏向于“民事”,将其镶嵌于民诉法框架内并应用民诉法平等的诉讼法则,[3]在此基础上设置诉前程序是为了平衡诉讼格局,使检察机关这一公权力成为候补角色。

2.3 降低司法成本

环境污染和生态破坏面临着环境行政管理权与环境司法权等公权力的多重投入、多维度合作治理。 检察机关在两种不同诉讼类型之间建立有效衔接机制,环境行政管理权优先性使针对同一损害的环境行政公益诉讼优位于民事公益诉讼,鉴于检察机关在行政公益诉讼中已经有所发力,其在环境民事公益诉讼中应有所保留,不通过诉前程序而径行提起环境民事公益诉讼,会导致国家司法机关的司法资源在同一案件的不同类型诉讼程序中使用两次。 公益诉讼尚属检察机关新的职能定位,检察公益诉讼工作单设公益诉讼检察部门,机构内部设置与业务协调等仍有诸多不成熟之处。 因此环境民事公益诉讼诉前程序能够平衡检察公益诉讼案件类型,以最少的司法成本投入作出最合理的选择。

3 检察环境民事公益诉讼诉前程序的适用困境

3.1 案件损害范围的规定限制了诉前程序功能的充分发挥

法律及司法解释规定检察机关诉前程序主要针对已经给生态环境造成持续、现实损害的情形,进而能够与诉讼程序相衔接。[4]诉前诉中对案件损害范围的规定在一定程度上影响了其适用效果。 检察机关可否针对具有重大损害风险的行为适用诉前程序? 2018 年《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高检察公益诉讼解释》)附则中明确了本解释未规定的其他事项,适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。在《两高检察公益诉讼解释》第十四条规定起诉需提交“已经损害社会公共利益的初步证明材料”与《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》)第八条规定的需提交“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”明显不符的情况下,检察机关难以适用《环境民事公益诉讼司法解释》第十八条追究被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的预防性责任并履行诉前程序。 《两高检察公益诉讼解释》没有给检察机关对具有损害社会公共利益重大风险的行为使被告承担预防性民事责任的诉求空间。 在杨裕青、周勇通海水域污染损害责任纠纷案中,大冶市检察院委托省环境科学研究院进行损害鉴定评估后在《检察日报》上刊登公告,督促适格主体起诉[5]。 该案检察机关诉前程序履行前通过委托鉴定评估来证明实害结果发生,损害范围调查、证据收集等均以实害结果为向度。 在北京市检四分院与多彩公司大气污染责任纠纷案中,多彩公司生产加工产生的废气对周围大气环境造成污染,其虽已停止大气污染侵权行为,但法院仍依检察机关的预防性诉求对具有损害公共利益的重大风险行为作出预防性裁判。[6]该案中法院支持检察机关针对具有重大损害风险环境侵权行为的诉讼请求,说明实践中存在检察机关就该类风险预防型案件提起诉讼的情形,相关法律却未予明确并进而影响该类案件诉前程序的适用。

3.2 诉前调查权的范围很难及早发现生态环境问题

《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》(以下简称《办案指南》)规定,诉前程序调查权的范围除了针对侵权主体等内容的基本调查外,主要调查造成损害的事实,包括生态环境利益已经遭受到或正在遭受到实际的损害。 这种以初步明确的损害为前提的调查权范围,限制了检察机关针对具有侵害环境公共利益风险的环境侵权行为适用诉前程序。 侵害生态环境公益重大风险行为调查取证的范围和难度较大,损害事实、污染行为与损害结果之间的因果关系也难以证明,有些环境侵权损害往往由于环境的自净功能无法固定证据,因此在检察机关诉前程序中规定较高的调查要求及标准,不利于具有损害生态环境公益重大风险的案件进入诉讼程序。 当前司法审判仍以环境民事公益诉讼的损害救济特征为核心,忽视其“公益”的特殊属性,缺乏对发生实际损害之前重大环境侵权危险行为的调查取证,对生态环境问题很难及早发现并及时预防、保护。

3.3 适用对象的规定易造成诉前程序呈虚置化现象

诉前程序的适用对象为法定机关及环保社会组织。 除2016 年《中华人民共和国海洋环境保护法》外,现行法律并没有赋予其他行政主体环境民事公益诉讼的资格,而现实是具有起诉资格的海洋环境监督管理部门却怠于起诉。 比如,在王韦富污染海洋环境责任纠纷民事公益诉讼案中,南沙区检察院向区海洋与渔业局出具《督促起诉意见书》,建议该局提起海洋环境民事公益诉讼,但该局复函称,鉴于该局在司法诉讼方面缺乏专业经验,无具备相关知识和能力的专职人员,恳请南沙区人民检察院对被告提起诉讼。[7]这造成了检察机关公告督促行政机关提起环境民事公益诉讼实际上形同虚设,督促起诉程序仍然停留在制度设计版面上,尚未真正开启。[8]也正是这一原因,试点期间案件诉前程序主要集中在建议起诉,督促起诉少之又少,使得本来适用对象多元化的诉前程序,大部分集中表现在公告建议环保社会组织提起诉讼,而我国目前环保社会组织的发展现状使得这部分民事公益诉讼案件最终仍由检察机关来起诉。

3.4 诉前程序方式单一,影响了诉前程序的实效

公告是目前检察环境民事公益诉讼诉前程序必须且唯一的方式。 试点期间检察机关办理民事公益诉讼诉前程序案件120 件,依法督促或支持法律规定的机关或组织向法院提起诉讼22 件,诉前程序的履行成功率为18.33%。[9]尽管是试点期间颇具针对性的督促、建议,辖区内法律规定的机关和社会组织也难以发挥诉前程序的作用。 而公告及其内容中的“建议”是一种较为广泛的建议,无需特定指向性、强制性,与试点期间的做法形成了鲜明对比,显失立法者设置这一程序的初衷,缺乏一定的目标导向性。 在威海市检察院与东山昌信渔具配件厂环境污染责任纠纷案中,检察院在《检察日报》上发布公告,称其在履职中发现毕昌信等违反国家规定,将含锌、酸等废水排放到河流中污染环境,使社会公共利益受到损害,请准备起诉的主体在三十日内将有关情况书面反馈给威海市检察院。[10]该类案件公告辐射范围较广,手段单一,检察机关和适格主体之间的融合及协调度不高,使得发展不完善、“有心无力”的环保社会组织更加“望而却步”。

4 完善环境民事公益诉讼诉前程序的法律建议

4.1 明确检察机关适用诉前程序案件的损害范围

诉前程序作为检察环境民事公益诉讼的法定、必经程序,应明确检察机关可以针对具有重大风险的损害生态环境行为起诉或者履行诉前程序。 中国首例濒危野生动物保护预防性公益诉讼“云南绿孔雀案”中,法院认定两被告在“红河干流戛洒江一级水电站项目的大坝建设、清库砍伐、蓄水淹没等相关行为对淹没区的生态构成重大风险”,最终法院支持了“自然之友”的预防性诉求。[11]因此,明确检察机关诉前与诉讼均可针对具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为,保证了与社会组织预防性环境公益诉讼案件损害范围的一致,提高诉前程序履行率,使检察机关诉前与诉讼程序衔接妥当,防止因衔接不当导致生态环境二次破坏,同时也有利于检察机关适时与侵权人在诉前达成和解,引导污染企业主动治理,开通沟通协商渠道,助力检察机关拓展诉前环境公益诉讼的办案方式。

4.2 适当扩大检察机关诉前程序中调查权的范围

检察环境民事公益诉讼诉前程序调查权的范围及证据要求应规定为针对环境公共利益遭受损害的事实或具有重大污染环境、破坏生态风险的行为。 诚然,后一类行为调查取证范围较广、难度较大,司法实践操作应严加控制与把握,防止滥用损害范围的扩大随意诉讼。 环境民事公益诉讼诉前诉中程序调查权的范围应大于其他类型民事公益诉讼的调查权,因生态环境风险预防是当前经济社会向前发展中不可忽视的问题。 生态环境风险防范理念需要检察机关将“触角”逐渐向前伸,赋予其广泛的调查权契合环境民事公益诉讼案件相较于其他类型的公益诉讼案件的独特“气质”,也因此需要检察机关具备对案件线索的敏锐嗅觉以及一定的前瞻性,这需要长此以往的经验积累和对其职能新定位的不断适应。

4.3 扩大法律规定机关的范围

根据《办案指南》规定,生态环境损害赔偿制度为检察机关督促法定机关履职、起诉提供了履行理由和空间。 生态环境损害赔偿制度确立之后,各省级、市地级行政机关及其职能部门有权利针对生态环境损害提起赔偿诉讼,[12]诉前程序从而有了可适用的主体,达到生态损害赔偿制度与检察环境民事公益诉讼制度的衔接与协调。 在内蒙古通辽市政府与霍林河煤业公司生态环境损害赔偿磋商案中,通辽市检察院将调取的证据和鉴定意见移交给市政府,并指导市政府与露天煤业依法开展诉前磋商。[13]该案中检察机关借助诉前程序的履行使得检察环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在一宗生态环境损害案件中展现出并行的效果,发挥了诉前程序独特的制度间融洽功能。

4.4 将诉前公告与督促、建议、支持起诉相结合

中共中央办公厅、国务院办公厅于2020 年印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中提出,要引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼。[14]因此检察机关应灵活运用诉前督促、建议、支持起诉,发挥多元主体共同参与环境司法治理的模式,建立检察机关、环保组织、行政机关及公众、媒体间环境公益案件信息共享协作平台,共享案件线索、诉前诉中调查取证等工作。 应将《两高检察公益诉讼解释》公告的内容具体化,除了在环境公益案件信息共享协作平台上向全国发布公告建议外,在检察机关辖区范围内针对法定机关或特定的环保社会组织发送督促起诉意见书和检察建议书。[15]上述主体通过平台明确检察机关案件调查、进展情况等,并应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后及时在平台予以反馈。 若适格主体有畏难情绪,检察机关认为有必要,可以提出支持起诉。 诉前公告与督促、建议、支持起诉相结合,可以培育适格主体参与环境公益诉讼的积极性,保障环保组织环境治理社会化的参与度,解决现行检察机关诉前程序虚置化现象,使诉前程序以另一种方式落地,做到既有广泛性,又有针对性。

5 结语

检察机关诉前程序经过试点期间的制度设计、实践运行到法律及司法解释将其确立,彰显了其独特的程序价值。 为了达到诉前程序设置之初的目的,在制度设计上既要符合环境民事公益诉讼的特性,又要发挥检察机关法律监督职能。 进一步细化与完善检察机关诉前程序操作规范,是未来通过诉前程序预防环境污染扩大和尽快修复受损的环境、节约司法资源、发挥环境民事公益诉讼各方主体合力追责的必要举措。