河长制中公众参与缺位问题的法律研究

韩圆圆

(华东政法大学经济法学院，上海200042)

1 河长制存在的问题

如何处理因现有行政体制带来的管理碎片化以及机构之间的协同失灵问题，是我国在水环境法上的主要症结所在。[1]在这样的大背景下，河长制应运而生。2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》，在不突破现行“九龙治水”的权力配置格局下，通过由当地党政负责人担任河长，设立河长制领导小组、河长制办公室，明确各级河长体系等措施，有效地促使多个相关职能部门之间的协调与配合，形成多部门、多层级的联动机制。全国31个省市均建立了河长制，并且逐渐实现由“有名”向“有实”的状态迈进，但河长制仍然存在以下问题：

1.1 重命令轻协商

河长制是生态需求不断递增背景下对固有科层制的另辟蹊径，河长制整合了不同政府部门的资源与权力，在一定程度上避免了政府部门因条块、区域关系产生的多头治水、相互推诿情形，但其本质上仍是一种自上而下、以权力渗透和目标贯彻为主要内容的运动式治理模式。第一，河长制是为了弥补我国环境法中科层制的本质性缺陷而产生的，由经常发布的以“专项治理”“集中整治”“清理整顿”为核心内容的政策文件可见，其具有强烈的目的性和专项性；第二，当地党政负责人担任河长，河流治理效果的好坏与党政负责人的职权挂钩，使得侧重政治意志表达的党务系统占据了主导地位，以普遍主义为基础的行政服务必须服务于以特殊主义为基础的政治忠诚[2]，因此河长制具有运动式治理常具备的强政治性和命令性；第三，河长制从顶层的决策到基层的执行，都忽略了社会公众的高度和深度参与。河长制片面地强调政府在水环境法中的角色设定，在问责机制中也问题重重、漏洞频出，比如问责主体单一，局限于上下级河长之间的单一问责，忽略或者过低地安排了社会公众在问责机制中的角色设定，具有强烈的专断性、随意性。

综上分析，河长制属于运动式治理模式，依旧无法摆脱运动式治理模式“重命令轻协商”的诟病。一方面，河长制作为政党官僚体制下的产物，由地方党政主要领导和“一把手”力量驱动，一项环境指标通过量化、打包、分包，从上级的决策到基层的贯彻执行，从考核机制到最后的问责机制，这些无不体现着河长制“重命令”的倾向；另一方面，河长制短期内的高效也使得我国环境法长期的倾向于运用运动式治理模式来解决科层组织危机和困境，却忽略了要加强社会公众参与、重视多元主体之间的协作和共治。因此，避免运动式治理的弊端、延长河长制制度生命的第一步便是弥补社会公众在环境法中的缺位，倡导和引导社会公众进行深度和高效的参与。

1.2 重问责轻实效

河长制是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的，由各级党政主要负责人担任辖区内相关河流的“河长”，负责河道水环境治理和保护的一种管理制度。问责机制是河长制的核心机制，但是问责机制也存在以下几个方面的问题：

一方面，一项政策从上级的决策到下级基层的落实，执行偏差会逐渐放大。出于“减压”的目的，下级政府经常会与上级政府展开博弈，从而弱化环境指标的控制力，特别是当上级政府施加的压力超过下级政府的承受能力时，下级政府可能会使用暗中调查、消极抵制等方式来“抵抗”。[3]所以需要拓宽考核问责机制的渠道，使其不再局限于行政内部监督，而是形成社会公众高度参与、多元主体共治的制度模式。另一方面，过于苛刻的问责机制从长期来看可能并不利于河流水域的长期发展和防控治理。一些管理者为保“乌纱帽”，往往无视河流的实际情况和历史情形而进行“一刀切”，使得河流的水污染情形变本加厉，严重影响人们的经济、生产活动和生活质量。因此，水环境问题持续恶化的原因好似是行政性治理的乏力，但实质上是多元政治力量博弈过程中公众参与的缺位和错位。[4]当前亟待解决的问题就是如何将社会公众从自上而下的被动参与转化成为自下而上的主动参与，从而将河长制从运动式治理演变成常态化治理。

1.3 重政府轻群众

科层制和流域环境管理需求之间的悬殊差距催生了河长制的诞生。河长制将河湖行政执法中的“以政府职能部门为本位的利益观”转变成为“以整个政府为本位的利益观”[5]，它是对涉水政府机关职能的一种整合，而这种职能的整合放大了政府在环境法中的地位。但政府不是万能的，它也有失灵的时候，比如上级权威出现价值偏颇，做出错误或不适当指令时；行动者对上级指令理解出现偏颇时；行动者不能内化整合的憎恨和侵略性被放大并与道德错位相结合时。[6]而且政府总是倾向于运用顶层党政力量，将行政问题转换为政治问题，忽略了水环境治理不仅需要政府的“自导自演”，还需要社会公众的高度参与。

2 河长制推行中公众参与的逻辑困境

2.1 外部困境

2.1.1 公众参与规定的深度还远远不够

一方面，纵观国家颁布的《关于全面推行河长制的意见》以及地方立法，普遍重在规定和建立不同级别不同区域的河长体系，强化地方党政领导在水污染问题上的责任，明确用考核制度约束河长的行为。而社会公众在河长制的作用和参与则一笔带过或者很少提及，公众参与始终停留在末端参与，比如通过建立河湖管理保护信息发布平台和竖立河长公示牌，聘请社会监督员进行监督和评价等。另一方面，决策环节以及考核问责阶段缺少公众的身影。但不管是决策阶段还是考核问责阶段，均不能缺少社会公众的参与。李巍曾指出：“只有公民的要求能够通过制度性的途径进入政策制定输入过程中，才会对政策的制定产生影响……否则会使政治体系在起点处呈现封闭状态，容易对政治体系的稳定性产生不利影响。”[7]而考核和问责机制是河长制的核心所在，更应该通过社会公众的介入保障河长制稳定推行，避免落入“人治”的窠臼。但目前河长制的问责主体仍局限于内部考核和内部问责，由县级及以上河长、湖长负责组织对相应河湖下一级河长、湖长实施考核。在这个过程中，公众仍然处于一种末端参与，比如“定期向社会公布考核结果”“考核结果应当向社会公开”，至于公众能否参与到考核和问责机制中来，如果对考核问责的结果表示不满，又能有哪些制度和程序加以保障，这都是现行河长制中应该规定却未规定的情形。

2.1.2 河长制中“纵向权力运行单向性”的定向思维

河长制通过行政权力的层层输导和政治压力的级级传送，保证河长制在每一级行政机关的落实，在短期内迅速地调动各部门的力量，取得治理成效。毫无疑问，这种短期内的高效仰赖于纵向权力的政治权威。河长制目前采取的是党政联合的政策压力模式，而一项政策的制定和执行往往与制定主体位阶的高低、压力输导强度的高低密切相关。河长制正是处于制定主体位阶高以及压力输导极强的交叉位置。因此河长制具备着“纵向权力运行单向性”的定向思维。高政治依赖性能够带来快速高效，但也带来了不稳定性和人治性等缺点。再者，目前河长制的立法体系尚不完善，国家层面只有《水污染防治法》在总则部分的规定，地方层面更是参差不齐，有的地方制定了专门的河长制地方法规，有的省份仍然采用《河长制实施方案》等行政文件推行河长制。立法体系的不完善进一步加强了河长制对纵向权力的依赖性。但政府并不是无所不能、无私奉献的第三方组织，从经济学角度分析，它也是一个会追求自身利益最大化的单位，它会从自身利益出发进行选择判断，尤其是在人民群众低效监督和约束的前提之下。

2.1.3 权利和冲突解决的配套机制仍不完善

公众参与原则是我国《环境保护法》乃至世界环境法中的一项重要原则，河长制作为《环境保护法》指引下实施的制度，更应当遵循这项原则并贯彻下去。但是河长制中关于公众参与的规定浮于表面，法律规则严重缺乏，尚未建立和形成关于权利和冲突解决的配套机制。一项权利的施行本就是裹挟着救济和责任，如果没有权利的救济，没有法律责任的规定，那么这项权利将形同虚设。河长制在下一步进行制度设计时，不仅要注重对党政负责人的考核和问责，更应该保障和加强社会公众能够通过规范的程序参与到关于河流的决策环节以及考核问责环节。当某个环节发生争执和冲突时，公众可以通过规范的程序保护自己的合法权利。

2.2 内部困境

一项法律制度的完成需要社会公众的高度参与，这离不开法律规定的健全和完善，更离不开公民自身的参与意识。导致我国公众参与出现内部困境的原因，主要包括以下几个方面：首先，“政府主导”的治理模式形成一种“公众将治理责任归于政府，政府也视为己任”的认知与现象[8]，对公民更多的是强调义务、配合及服从，最终演化成为不能胜任相关职责的政府不断越位和始终处于末端参与的社会公众不断缺位的尴尬境地；其次，环境是一种奢侈品，人们为了眼前经济利益的增长会毫无顾忌地忽略环境对其生命健康带来的潜在伤害，不知晓自身的环境权益。

3 社会公众在水环境治理中归位的法律对策

3.1 优化河长制法律体系，实现河长治的转变

3.1.1 完善法律法规，由“河长制”变为“河长治”

河长制通过党政权力的高度集中，将河流治理和地方各级党政负责人的考核问责紧密地绑定在一起，这既是它的优点，也是缺点之所在。河长制虽然被正式写入了《水污染防治法》，但是该法中的规定过于宽泛，不够强硬，大多数决策仍是依靠红头文件，对于司法实践中的水环境问题，缺乏法律指引和操作向导。河长制的完善依托于政府、企业和社会公众共同的努力，更离不开法律体系的支撑。加之河长制的制度面向是缓解“九龙治水”的桎梏，从整体、协同的角度实现水环境治理，更需要法律的运筹帷幄和总体规划。因此笔者认为：在国家层面，我国采取的是《水污染防治法》和《水法》并行的法律模式，仅在《水污染防治法》中规定河长制不符合我国现行的法律体系，需要将河长制的相关内容同样囊括在《水法》中，为河长制提供更多、更深层次的法律供给，不断优化、完善河长制，实现河长治。除此之外，仅制定一些概括性、宏观性的法律条款也是不够的，河长制的切实落地还需要明确其适用范围、法律责任及落实社会公众参与的方式、途径、维护等方面，在成熟之时更可以形成河长制专项的法律法规，为地方性法规的制定和落实提供法律基础和行动向导。在地方层面，不同于国家的宏观性和整体性，地方法规应该在积极贯彻上层法律规定的基础之上，充分听取专家学者和社会公众的意见，在“因地制宜”“特色”等微观视角上制定和完善，各地方均应制定适合本地河流保护和污染治理的地方法规，逐渐摆脱人治化、政治化，走上法治化、常态化。

3.1.2 打破信息和信任壁垒，加深公众参与程度

首先，顺应大数据的时代背景，通过法律形式引入和规范信息技术手段，依托智能化技术打破信息壁垒，实现上下级政府间、政府与社会公众间、政府与企业间无障碍交流。政府应当依托各种数据平台和媒介向公众传递信息，尽可能降低公民获得信息的成本，同时通过三维设计、可视化仿真、立体化和动态化数据呈现技术，让公众不光能看得到，还能看得懂，变粗放、抽象、枯燥为简明、精细、生动，让公众主动参与到环境治理中来。[9]借助大数据分析、云检测等技术工具，政府积极主动公开数据信息，社会公众则基于数据信息了解政府工作的难题和问题，提出自己的意见，政府总结分析结果和公众意见形成最终的决策，并对公众意见进行反馈。

其次，社会公众进行有效参与离不开法律的健全完善和政府的积极引导。要不断完善社会公众参与的立法，明确社会公众在河长制中享有知情权、参与权，通过设计规范的程序保障公民能够深入参与，并且在权利受到损害时能够获得救济。扭转公民被边缘化的现状，将公众参与引入环境决策，应当遵循“三步走”战略：第一，政府与社会公众积极沟通交流，明确此次环境决策的目的、任务以及困难，提升社会公众的环境意识，破除政府与社会公众之间的信息壁垒和信任危机，为环境决策的质量提供良好的制定背景。第二，社会公众在环境决策中应起到重要作用，政府对公众提出的意见要么予以采纳，要么予以反馈并说明原因。社会公众对于反馈结果仍不满意时，可以通过相应程序进行救济。政府应积极引导社会公众参与到环境决策中来，推动社会公众辅助政府共同作出有效的环境决策，注重环境决策中社会公众的参与过程，不得事前预设决策结果。第三，有效的公众参与还包括环境决策的实施环节。一项环境决策的落地除了需要制定出来，更重要的是可行性。将目光不再局限于问题的单一理想化解决，而是与现实结合起来，更有利于环境问题的解决和公民的有效参与。

3.1.3 完善考核问责法律机制的建设，打破封闭的考核问责

公共权力的正常运行不仅需要权力内部的制衡，更需要来自权力以外的力量进行监督。而监督体系的完善是以一套完整的考核问责机制为前提，保证河长工作的公开透明。从某种意义上来说，民众才是流域治理真正的委托人，公开透明不仅意味着对上级的公开透明，更意味着对民众的公开透明。[10]因此，应尽快出台专门的实施条例和法律法规，做到有法可依，紧密地围绕“考核问责的主体、内容、程序、法律责任”这四个方面展开，厘清各级河长之间、个人与单位之间的责任确定方式，避免因为权责不明引发相互推诿的情形；在此基础之上，还要不断扩大问责主体，引入社会公众，将考核的过程和结果向社会进行公开。因为社会公众是河流的密切接触者和直观感受者，他们对河流治理更具有知情权和发言权。只有将社会公众纳入进来，考核问责机制才能更加公平、公正、客观。

3.1.4 完善民间河长制，确保公众参与的切实落地

积极向社会招募民间河长，逐步推广企业河长。一直以来，政府与企业出于各自的立场和利益走向了对立面，“政企对立”的情形在环保领域显得格外突出，“猫抓老鼠”的游戏也愈演愈烈。但其实政府与企业之间的这种博弈关系是病态的，与我国目前所倡导的环境协商治理模式相违背。久而久之，政企之间的关系进一步恶化，企业对于环境治理的积极性低，最终导致我国环境治理陷入了一种死循环，既浪费了公共管理资源，同时又不利于环境的保护。因此，应当转变固有的单一环境治理的思想，将企业纳入到环境治理中来，将其视为环境治理的合作者，在接受政府监管和社会组织监督的同时，主动为水环境治理决策提供咨询意见，帮助政府科学决策、民主决策，对河长履行职责的情况实施监督。[11]“民间河长”是加强政府与企业之间关系、进行协同治理的最佳方法。通过企业家河长的推行，不仅有利于加强社会公众参与，提升企业的环保意识，减轻政府负担，拓宽社会监督的方式，而且有利于促进环境信息的交流与反馈，打破沟通壁垒，能够最大程度地发挥河长制所带来的制度效应。

3.2 优化公众参与，实现社会共治

3.2.1 加大宣传“河长制”的相关内容

要坚持“线上线下两条路”。对于网络条件发达区域，可以通过政府部门官方微博、微信、短信等互联网平台进行全方位宣传和引导；对于网络条件不发达区域，可以通过播放公益广告、创建专门的知识宣传栏以及定时广播宣传等方法，积极地引导社会公众参与到环境治理中来。

3.2.2 注重培育社会公众的环保意识

要注重培育社会公众的环保意识，不断提升社会公众参与环境治理的权利意识和主体意识。转变引导方向，除了宣传环境责任、义务，也要强调社会公众在环境治理中享有知情权、监督权等参与权利。

3.2.3 加强对公众参与程序的宣传和引导

河长制中社会公众的有效参与还离不开对参与程序的宣传和引导。有效参与不等于无序参与，保障社会公众的参与权不等于越位式地包揽一切、参与一切。社会公众应当在遵守法律规范的前提下，有秩序地参与到环境治理中来。

综上，应当积极地引导和培育社会公众的环保意识，为河长制转变为河长治打下良好的基础和前提，将维护水环境治理演化成为每一个公民日常生活的自发行为。只有这样，河长制才能摆脱“人治”色彩，从短期性、时政性制度转变为长期性、稳定性制度。

4 结论

河长制是我国水环境治理制度体系中的核心制度，它的发展和走向将与我国水环境治理的结果休戚与共。本研究从河长制目前存在的“重命令轻协商、重问责轻实效、重政府轻群众”问题出发，剖析了河长制正面临的内外困境，明确主张政府并非水环境治理的唯一主体，一味地从行政内部加强政府在水环境治理中的作用，不仅与我国目前倡导的协同治理模式相背离，还会进一步挤压社会公众参与水环境治理的空间，形成政府机关的越位和社会公众的缺位。因此应当积极引导社会公众有效参与，形成多元共治的治理范式，推进河长制向河长治的方向转变，发挥长期稳定的制度效应。一项制度的形成与有效实施需要多方面因素的考量，对于如何协调政府和公众的关系、客观界定以及保障这种关系的稳定性，都需要有更多制度层面的考量，这既是河长制研究的难点，也是未来研究的方向。