构建长江经济带横向生态补偿机制的进展与建议

冯秀萍

(中共常德市委党校，湖南常德415000)

横向生态补偿是在生态保护过程中，通过采取公共政策或市场化手段，调节生态关系紧密但不具有行政隶属关系的地区间利益关系，使外部性内部化，从而充分调动生态保护积极性的一种重要制度。长江经济带横跨我国东、中、西三大区域，流域覆盖11个省市，是我国重要的内河经济带，更是生态文明建设的先行示范带。遵循“谁受益、谁补偿”的原则，长江经济带流域大力推进体制机制创新，在建立横向生态补偿机制方面取得了初步进展，但仍然面临一些突出问题。今后要继续深化合作共识、完善体制机制、创新补偿方式、强化技术支撑，推动生态补偿向常态化、制度化、市场化、合理化发展。

1 构建长江经济带横向生态补偿机制的重大意义

1.1 完善生态文明制度体系的本质要求

党的十八大以来，作为落实生态文明建设的重要举措，一系列与生态补偿机制建立有关的政策文件密集出台，标志着我国生态补偿机制建立已经进入了关键阶段。党的十九届四中全会对坚持和完善生态文明制度体系，推进生态治理体系和治理能力现代化作出了战略部署，指出要坚决“落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度”。长江经济带是我国生态文明建设的先行示范带和生态系统保护修复的创新示范带，2018年财政部下发《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，专门就长江经济带生态补偿问题作出制度安排。建立生态补偿机制，不仅是提高长江经济带生态治理能力的本质要求，更能为全国生态补偿机制改革提供重要经验。

1.2 加快流域生态环境治理的客观需要

长江经济带是全国重要的生态安全屏障，在维护生物多样性、涵养水源、调节气候、保持水土等方面发挥着重要作用。但是进入21世纪之后，受人为经济活动和自然气候变化影响，生态形势十分严峻。以流域水污染问题为例，水环境污染、水生态破坏和水环境威胁长期并存。一方面，农业和工业生产对水体产生直接影响，磷污染已经成为制约水质改善的核心因素；另一方面，湖库富营养化趋势没有改变，水生生物资源开始出现衰退，湿地生物多样性明显下降；此外，航运干扰、化工围江等现象又构成了严重的水污染威胁。从成因看，水污染与工农业产业布局高度相关，不同类型的污染也在一定程度上呈现聚集状态，如云南玉溪地区、四川岷沱江流域是磷肥、黄磷、磷矿企业的集中区；江苏镇江-南通沿线是含磷农药和磷肥企业聚集区，也是水体中总磷超过GB

3838—2002三类标准值的断面集中区；长江上游汇水区分布众多尾矿库，贵州、四川、重庆布局了大量采矿冶炼企业，给乌江、嘉陵江水污染防治带来了重大安全隐患[1]。这就迫切需要从制度层面推动长江经济带横向生态补偿建立，改变过去“保护者得不到合理补偿、受益者未承担破坏成本”的现象，从而倒逼产业转型，提高流域生态保护主动性和积极性。

1.3 促进区域合作实现协同发展的重要手段

长江经济带横贯东西、连接南北，流域面积大、范围广、人口多，从上中下游发展情况看，经济发展层级差很大。2019年，上海、湖南、贵州按常住人口计算的人均GDP分别为15.73万元、5.75万元、4.64万元，湖南、贵州人均GDP分别只有上海的36.55%，29.5%，上中游发展明显滞后于下游发达地区，经济落后反过来又制约着生产方式的转变，上中游粗放发展在破坏本地区生态环境的同时，也威胁着下游地区的生态安全。科学的生态补偿机制是建立在高效的管理平台、合作平台和市场平台之上的，因此在推动产业合作、人才流动、技术开发、信息共享等方面有着积极效果。以全国首个跨省横向生态补偿机制试点——新安江流域生态补偿为例，在2018年启动的第三轮试点中，浙江和安徽提出由单一的资金补偿向产业共建、多元合作转型，其中就包括推动浙皖旅游深度合作，把新安江—千岛湖—富春江一线打造成为中国最美的山水风景带和世界文化旅游目的地，为安徽实现绿色转型和高质量发展注入了内生动力。

2 构建长江经济带横向生态补偿机制的阶段性进展

2.1 顶层设计不断完善

党的十八大以来，在全面深化生态文明体制机制改革的背景下，中央高度重视生态补偿机制的建立，从顶层设计上不断完善生态补偿机制改革战略部署。2015年，《生态文明体制改革总体方案》印发，其中明确提出要“开展跨地区生态补偿试点”。随后《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于加快建立流域上下游横向生态保护机制的指导意见》发布，提出加快形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制。长江经济带是全国重要的内河经济带，推动长江流域生态补偿长效机制建立，成为探索生态补偿可行性和实现路径的重要对象。正因如此，《长江经济带发展规划纲要》中特别强调，要积极开展污染赔偿机制、湿地生态补偿机制、生态产品价值实现机制等方面的试点工作。2018年，财政部印发《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》等，明确通过综合性奖补措施建立起生态补偿的激励引导机制。

2.2 地方试点加速推进

在跨省市横向生态补偿机制共建方面，较早开始实施并且成效突出的有浙江-安徽新安江流域和云南-贵州-四川赤水河流域生态补偿试点。其中，新安江流域横向生态补偿已经进入第三轮试点阶段，不仅实现了资金补助标准和水质考核标准的双提高，更是将生态补偿工作延伸至空气、林地、湿地等诸多领域，有力地撬动了全流域生态文明建设[2]；赤水河流域横向生态补偿由云、贵、川三省按照1∶5∶4比例共同出资2亿元建立，初步形成了三省合作共治、流域上下联动的保护格局，在提升赤水河流域生态保护水平的同时，也促进了产业分工与合作。在省内横向生态补偿机制构建方面，不少省市也设立了发展目标，补偿资金也初步形成了规模，如湖北省提出今年省内长江流域相关市县60%以上建立横向生态补偿机制，同时选取了20个县市区实施试点，上下游地方政府协商确定补偿金额，每年不低于300万元；重庆市明确在龙溪河、璧南河等19条流域面积500 km2以上，跨两个或多个区县的次级河流建立横向补偿机制等。

2.3 机制创新亮点突出

一是从生态补偿对象看，补偿范围有所扩大，相较于前期集中在水资源管理和水生态保护领域，目前沿江各省市也在探索其他领域的生态补偿实践，如重庆市2018年开始实施以森林为主体的横向生态补偿机制，通过森林面积指标在区县之间的市场化交易，国土绿化积极性显著提高；二是从生态补偿资金看，标准提高的同时，来源渠道也在拓宽，除了由中央或上级政府拨付的用于激励的纵向补偿金和各省出资的横向补偿金外，社会资本也开始参与其中，如2016年黄山市就与国开行、国开证券共同设立了全国首个跨省流域生态补偿绿色发展基金，基金首期规模达到20亿元，充分调动了社会资本参与生态治理和绿色发展的积极性[3]；三是从生态补偿方式看，各地区在传统货币化补偿的基础上，也在探索市场化、多元化生态补偿路径，如杭州市与黄山市就园区、产业、人才、文化等多领域开展合作，逐渐形成了上下游之间要素和产业的良性互动，湖北省获批国家碳交易试点后筹建了区域性碳交易中心，是市场化补偿理念的生动实践。

3 构建长江经济带横向生态补偿机制面临的突出问题

3.1 生态补偿认识不足

受区域经济发展水平和市场化程度影响，长江经济带不同地区对生态补偿的认识存在差别，各地区在进行横向生态补偿协作时往往需要比较长的时间达成共识[4-5]。一是从认识水平看，生态补偿涉及到“为什么补、谁补偿谁、怎么补偿、补偿多少”等诸多问题，有的地区认为生态补偿就是中央政府或者上一级政府部门的事，因此对中央政府和上一级政府过度依赖，有的把生态补偿等同于资源有偿使用、生态损害赔偿、环境保护税费，在政策措施的具体操作中常常出现偏差或不了了之；二是从参与意愿看，在经济发展水平较高的下游地区，由于对良好生态环境要求比较高、信息掌握更加完全、第三方和各类社会组织对生态补偿的支持力度更大，参与生态补偿的意愿往往较高，多为主动、自愿参与，而上中游地区参与的途径和方式比较少，大多是被动参与甚至在这方面还是一片空白；三是从利益诉求看，生态补偿机制建立的根本目的是要促进生态改善，实现协同发展，但是目前有些地方签署的协议存在形式大于内容，有的地区仅仅是为了完成上级布置的任务，有的地区是为了制造改革试点的噱头，还有的只是为了获得上级给予的资金补助。

3.2 生态补偿范围偏小

生态补偿不仅包含特定的生态受益者对生态利益提供者和保护者提供的补偿，也包含环境资源开发利用者对特定生态利益受损者提供的补偿[6]。从长江经济带目前试点情况看，由于内部关系构成复杂且认识不一，生态补偿总体范围偏小，与生态文明建设的先行示范带这一定位还有一定差距。从地区分布看，下游地区生态意识觉醒早，因此开展生态补偿实践、创新生态补偿方式起步也更早。如江苏早在2014年就在全国率先建立覆盖全省主要流域的水环境区域“双向补偿”制度，新安江流域横向生态补偿方案2012年启动，并已经开始谋划第四轮机制改革，浙江省内八大水系的源头地区2018年后也全部建立了横向补偿机制，标准在500～1 000万元范围内，由上下游自主协商确定。与之相比，上中游地区虽然有了一些探索，如截至2020年4月，湖南省有9个市州、14个县(市、区)签订了13份流域横向生态补偿协议，但总体还没建立起比较完备的制度。

3.3 生态补偿方式单一

随着补偿机制推进，上中下游生态补偿投入力度逐步加大，但从补偿方式来看，仍然是以政府转移、财政补贴为主，社会资本参与度不高，长远看很难形成生态补偿长效机制。一是财政支持力量有限。据初步统计，目前我国每年各类生态补偿资金总量约为1 800亿元，尽管从中央到地方，资金规模都在增长，但是生态补偿涉及领域众多，这些资金往往被用在重点功能区和项目上，覆盖面不够广。二是以市场方式开展补偿的规模不大。除资金补偿以外，产业合作、技术援助、智力补偿等也是生态补偿的重要手段，但目前上中下游之间生态补偿和产业合作的互动不足，没有形成协同发展的良好局面，“输血性”补偿多，“造血性”补偿少。三是社会资本参与积极性不高。社会资本也是生态补偿机制建立的重要力量，但大多数地区还处在鼓励、支持和尝试阶段，具体的效果和可持续性还有待检验。

3.4 生态补偿标准不明

确定生态资源和生态服务的价值，进行生态资本价值核算，是实施生态补偿实践的关键环节。总体看，目前要付费已经成为共识，如何付、付多少却没有较为权威、具有可操作性的方法，这在一定程度上影响了补偿协议的达成和执行。一是对行政指令依赖较大，由于缺乏合理有效的计量工具，大部分横向生态补偿只能依靠双方协商确定，在双方意见难以统一的情况下，或寻求上级政府的指导，或直接放弃合作；二是市场化交易平台缺失，市场是配置资源的最有效方式，也是体现资源价值的重要手段，正因如此，排污权、碳排放权、用水权交易等也被视为市场化生态补偿的重要机制，但目前部分地区虽然在这方面有涉猎，规模和体量却很有限，远远没有建成长江经济带一体化的市场交易平台；三是生态资产价值被低估，在大部分生态补偿试点中，生态资产补偿价值都仅局限在直接价值，间接价值往往因为难于计量而没有得到体现[7]，例如湖北鄂州市曾委托专家做过测算，每年鄂州共向环梁子湖的市外区域溢出约40亿元的生态服务价值，但是生态补偿只是局限在市内，如2015年市财政、鄂城区和华容区共向梁子湖区支付的生态补偿资金为5 031万元，生态产品价值没有充分实现[8]。

4 构建长江经济带横向生态补偿机制的对策建议

4.1 深化合作共识，推动横向生态补偿常态化

一是突出生态优先。构建长江经济带横向补偿机制的出发点就是要保护好长江生态，因此上中下游地区应当树立共抓共建共管的责任意识，坚持走优势互补、合作共赢、可持续发展道路。二是分阶段重点推进。结合不同地区生态功能、产业布局和资源禀赋特点，突出区域实施生态补偿重点，分区分类开展不同类型的生态补偿，以点带面、难易结合、先分后合，稳步形成科学合理的梯度补偿模式。三是增强试点带动。一方面总结和推广试点形成的经验和做法，为后发地区提供参考，另一方面可以适当延展试点范围，以试点为中心拓宽补偿范围，形成面状辐射、带状引领的横向生态补偿格局[9]。

4.2 完善体制机制，推动横向生态补偿制度化

4.2.1 建立稳定的工作联系机制

目前部分地区在小范围内已经形成了联防联控、资源共享的良好互动格局，如洞庭湖区政协主席联席会议制度等，对促进区域生态治理和协同发展起到了积极作用，接下来要进一步建立长江经济带省际联席会议制度、省内联席会议制度以及上中下游一定范围内的跨地区联席会议制度，通过信息交流、项目沟通、联动处置生态事件等，切实形成共商、共建、共享的协同发展格局。

4.2.2 严明生态环境保护责任制度

一方面完善考核评价体系，把生态补偿建立、补偿资金使用与考核体系挂钩，以构成生态补偿激励和约束机制，另一方面要不断完善长江经济带自然资源资产负债表编制。

4.2.3 加快立法建设进程

在落实和完善全流域生态补偿条例的同时，鼓励相关地区针对资源利用和环境保护突出问题，结合试点做法经验，出台相关法规或规范性文件，不断扩大补偿范围，推动生态补偿制度化和法制化。

4.3 创新补偿方式，推动横向生态补偿市场化

4.3.1 大力推动市场化合作

长江经济带上中下游要素和产业协作互动性强，这为生态补偿合作提供了空间和基础，各地区应当在传统的资金补偿之外，加大产业、园区、人才、信息等方面的合作共享，如“飞地”产业园区合作等，推动形成长江经济带生态产业链和生态价值链。

4.3.2 搭建市场化交易平台

一方面加快建立覆盖森林、湿地、大气、水等重要生态资源指标交易市场体系，推动生态产品价值实现机制试点，让生态利益保护者和提供者可以通过水权、排污权、林权交易等方式获得收益，形成稳定的市场促进机制，另一方面探索污染第三方治理平台建设，撬动更多社会资本进入生态保护领域。

4.3.3 突出政府引导

跨区域横向生态补偿机制涉及利益众多，离不开中央政府和上级政府的支持，要完善财税金融和政府购买政策，通过给生态改善效果的地区安排资金奖励等手段，充分发挥政府的激励和引导作用。

4.4 强化技术支撑，推动横向生态补偿合理化

4.4.1 加快生态资产核算

应用现代信息技术，构建长江经济带全域生态资本价值地图，在全面掌握生态价值分布状况的前提下，推动测算方式和补偿标准确立，同时为了适应地区发展差异，将指标体系指数化，方便计量和对比。

4.4.2 完善动态监测评估

加快对生态补偿动态指标的实时监测，及时发布指标信息变动情况，建立完整评估生态补偿效益的动态机制，以便及时调整经济活动和补偿方案。

4.4.3 确保生态补偿资金用途合理化

生态补偿资金用于修复生态和保护环境，为了避免出现补偿资金挪用或不合理分配情况，要健全自然资源资产产权和补偿资金使用监督制度，建立补偿资金使用刚性要求和分配使用规则。