西南山地农牧交错生态脆弱区生态治理机制研究

陈 茜

(东华理工大学马克思主义学院，江西南昌330013)

党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，建设美丽中国。[1]生态文明制度体系的建设和完善愈来愈受到社会各界的高度重视。在此背景下，从生态文明制度视角出发，如何构建生态治理机制以促进生态问题的解决成为我们必须思考的重要问题。

西南山地农牧交错区主要分布于青藏高原向四川盆地过渡的横断山区，地形起伏大，地质结构复杂，水热条件垂直变化明显，土层发育不全，土壤瘠薄，植被稀疏，自然灾害频发。同时自我修复能力弱，一旦受到破坏，则需要相当长的时间才能恢复，是国家生态保护与建设的重点地区。对西南山地农牧交错生态脆弱区进行生态治理机制研究具有重要的自然价值与社会价值。构建生态治理机制，可以协调人地间的矛盾，促进生态平衡，促进自然环境可持续发展；生态治理机制建设还可以将生态良好发展与地区人民发展相结合，变革落后的生产方式，以一种更加可持续、更有活力的经济发展方式促进西部快速发展，从而提高人民生活水平。本研究以凉山彝族自治州为例，力图通过研究生态治理现状，从生产困境、管理困境及文化困境制度分析生态治理存在的问题，在此基础上提出西南山地农牧交错区生态治理机制构建方案。

1 生态治理现状——以凉山彝族自治州为例

1.1 凉山彝族自治州概况

1.1.1 自然环境特征

凉山彝族自治州(100°15′～103°53′E，26°06′～29°27′N)位于四川省西南部，州内新构造运动活跃，褶皱断裂发育，岩层破碎，地表起伏大。地势西北高、东南低，地貌分为高山、中山、低山、台地四大类型，以中山为主，约占总面积的80%以上，山原次之，冲积平原、宽谷及断陷盆地总计约占10%。该州属于川西南山地中亚热带季风气候区，年温差小，日温差较大，旱、雨季分明，降雨集中且雨量大。水力侵蚀十分严重，加上过度采伐、放牧、开矿等，造成了严重的水土流失，是我国水土流失特别严重的地区之一，年均土壤流失量1.2亿t左右，约占全国的1/40，长江流域的1/20。

1.1.2 土地利用状况

凉山州土地面积约为601.15万hm2，其中山地占71%，平原、台地和盆地占12%，山原及高原占17%。土地利用结构为：耕地31.83万hm2，占总土地面积5.29%；林地333.33万hm2，占总土地面积55.45%；天然草地241.03万hm2，占总土地面积40.09%。林地和草地占比最大，是典型的农牧交错区。

1.1.3 社会经济状况

根据《2018四川统计年鉴》，凉山州按三次产业分就业人数情况为：总就业人数289.17万人，从事第一产业的人数为166.92万人，从事第二产业的人数为41.85万人，从事第三产业的人数为80.40万人，占总就业人数的比例依次为57.7%，14.5%，27.8%。该州从事第一产业的人口远高于从事第二、三产业的人口，从事第二产业的人口数最少，人们主要从事第一产业的生产。

1.2 凉山彝族自治州生态治理实施情况

1.2.1 出台生态治理类政策规定

为加强生态保护与建设，推进生态文明建设，凉山州政府于2015年发布《凉山州生态保护与建设(2015—2020年)推进工作方案》，从保护森林生态系统、草原生态系统及防治水土流失等多个方面采取措施，以保护和改善生态环境、实现可持续发展为目标，深入实施“生态立州”发展战略。于2018年制定并实施《中共凉山州委关于推进绿色发展建设美丽凉山的决定》，全面推进大气污染防治工作，保持环境空气质量达标。同时，凉山州政府认真贯彻落实《四川省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，探索建立、完善生态环境损害担责、追责体制机制。

1.2.2 开展生态治理类活动

一方面，凉山州政府加强生态执法，对生产生活中存在的问题，执法人员现场提出了整改意见，要求企业按照规定正常运行污染治理设施，确保污染物稳定达标排放，例如2019年州委目标绩效管理办公室、州生态环境局、州广播电视台在西昌市成凉工业园区、喜德县李子乡开展了生态环境执法检查，突查冒黑烟企业，矫正环境违法行为；另一方面，凉山州政府十分重视生态宣传教育工作，举办“5.22国际生物多样性日”“打造凉山品质，共创中国质量，建设质量强州”等专题宣传活动，通过挂横幅、张贴宣传海报、向路人讲解法律法规等形式，号召大家行动起来保护生态。

2 西南山地农牧交错生态脆弱区生态治理困境

当前，西南山地农牧交错生态区自然环境十分脆弱，生态治理面临着众多深层次的困境，本研究主要从人们的生产生活方式落后、政府管理体制机制不完善以及人民生态思想匮乏等角度展开分析和研究。

2.1 生产困境：经济发展方式粗放

生态治理受到粗放型经济发展方式的掣肘。西南山地农牧交错区属于农耕生产和传统畜牧养殖交错的区域，人们更多地从事粗放型农牧林业生产，盲目开垦、过度使用化肥、过度放牧使得林地、草地受到破坏，大大增加了土地沙化等自然灾害的发生率，降低了自然环境的可持续发展能力。同时，还存在粗放型生产企业使用资源利用率低的生产设备，将废气、废水、废渣随意排放，造成资源严重浪费和环境污染。例如，凉山州喜德县兴隆砖厂以不正常使用污染治理设施逃避监管的方式排放大气污染物，造成环境污染。尽管政府坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念与坚持供给侧结构性改革在促进经济发展方式变革上产生了积极效果，但是，传统的粗放型经济发展方式在人民群众中具有较强的惯性作用，产生的不良影响在短时间内仍难以彻底消除[2]。

2.2 管理困境：制度化管理不完善

西南山地农牧交错生态脆弱区的生态治理仍处于探索阶段，存在不充分、不完善的问题。以凉山州为例，生态治理缺乏完善的制度化管理。首先，尽管政府推动实施了诸如退耕还林还草等项目，建立了补偿机制，但是这种补偿多集中于现金和实物补偿，方式较单一，无法更高效地促进生态治理的开展。虽然贯彻落实《四川省自然保护区管理条例》等管理方案，但总体而言，生态治理相关机制体制仍不健全，尤其是监管机制、生态治理合作机制等的缺乏。其次，已建生态治理制度的实际操作性较弱，相当一部分的政策规定以原则性的规定为主，不能满足实践中的操作要求，同时，管理部门权责不清晰，易产生形式主义、相互推诿扯皮、管理效率低下的现象；再次，现行生态治理机制尚未建立有效的公众参与机制，民众在生态治理中扮演被动角色。以凉山州为例，尽管该州开展“5.22国际生物多样性日”等宣传教育活动，但是仅局限于城市地区，活动形式单一、受众有限，无法深入广大农村地区，难以调动广大群众主动参与生态治理的积极性[3]。

2.3 文化困境：群众缺乏生态意识

群众作为生态治理的重要主体其生态意识淡薄。在工业化进程中“人类中心主义”思想盛行，人们以追逐自身利益为导向，忽视自身的环境保护责任，尤其是没有认识到山地农牧交错区的生态脆弱性，为了获取经济利益而不惜破坏生态环境。同时，人们并未从小接受充分的生态教育，生态意识相对欠缺，自然地认为环境保护与自身很遥远，生态治理是政府的事，不愿意花费时间和精力参与生态治理。从而造成了群众参与生态治理积极性不高的问题[4]。

3 西南山地农牧交错生态脆弱区生态治理机制构建方案

“社会治理需要有相应的制度安排，并采取相应的治理手段、方式，才能实现治理目标。”[5]生态治理机制即在治理生态问题的过程中，建立一系列相应的经济、政治、文化等机制，发挥机制的针对性优势和适应性优势，促进生态问题的高效解决，实现自然与人类社会的协调可持续发展。

3.1 构建可持续的生态产业发展机制，增强生态治理的内生动力

党的十九届四中全会强调要更加自觉地推动绿色循环低碳发展。依托西南山地农牧交错区在地理、人文、农业、森林等方面的资源优势，转变经济发展方式，把加强市场化运作与因地制宜相结合，探索各具特色的生态产业发展机制，加快绿色循环低碳经济的形成与发展，从而为生态治理提供充足的动力[6]。

3.1.1 依托农产品优势，建立集特色种植与特色养殖于一体的生态农产品发展机制

西南山地农牧交错区具有丰富的农业产品资源，例如枸杞、金银花等重要药材，菌类、辣椒等高山绿色有机蔬菜，草莓、樱桃等山区有机水果等，因此可大力发展特色种植业产业。同时，还可结合山林鸡、羊等的养殖，走生态养殖道路，构建起集特色种植与特色养殖于一体的生态农产品发展机制。各地区应积极引进先进技术和设备，对农产品进行价值链的探索，形成生产—深加工—销售于一体的完整链条，增加产品附加值，打造特色生态农业品牌，增强市场竞争力。各地区应充分发挥市场机制的作用，运用互联网平台，建立农产品预售机制，探索生产者与消费者协作生产高品质生态农产品的供应模式，使农产品“走的出去”，消费者“买的进来”[7]。

3.1.2 依托旅游资源优势，建立自然旅游、民俗旅游、山村田园旅游等特色型生态旅游发展机制

开发生态旅游产业是发展绿色经济、增强生态治理动力的有效途径。西南山地农牧交错区自然景观资源丰富多样，如特殊地形地貌、珍贵动植物等，当地可因地制宜，打造自然景观品牌，建立自然旅游生态圈。同时，西南山地农牧交错区也是少数民族聚居较多的区域，具有极大的民族民俗文化优势，当地应利用好民族民俗文化资源，将传承特色民居、特色美食、特色语言等民俗风情作为经济效益点，开发旅游文化产品，建立民俗旅游生态圈。生态农业发展较为完善的地区，可对生态农业的生产、加工等环节进行挖掘，开拓如田园景观游、林果花卉游等生态农业体验项目，建设山村田园旅游生态圈。

3.2 构建更加完善的生态治理制度体系，优化生态治理的管理支撑

作为促进上层建筑不断完善和发展的重要主体，政府应该充分利用自身的组织、管理优势，完善西南山地农牧交错生态区生态治理机制的顶层设计和贯彻落实[8]。

3.2.1 建立更严格的生态绩效考核与责任机制

政府在进行政绩考核时，要将生态治理绩效作为考核的重要内容，创新生态绩效考核规则和方法，以此规范和引导政府部门的施政行为[9]。同时，要加强政府人员的生态责任意识培养，建立严明的环境问责制度，使政府更加重视生态建设的重要性，并将责任外化为具体的生态建设行为。

3.2.2 驱动建立国际、国内跨区域协作机制

国际方面，政府要起到牵头作用，积极同国外政府或机构搭建信息交流平台，学习先进的生态治理技术和经验，例如美国的流域环境保护实践经验等，将有益技术和经验本土化，使本地生态治理更加完善和有效[10]。国内方面，依据生态补偿理论，东部和中部作为西部生态成果的重要受益方，负有对西部生态治理进行支援的责任和义务。因此，当地政府应积极主动加强与东部、中部的沟通与协作，借鉴其先进经验和技术，吸纳其帮扶与投资资金，加快本地区的生态建设[11]。

3.2.3 构建更加高效的生态补偿机制。

确立适当的生态补偿标准有利于激发生态补偿主体的积极性，增强补偿建设的高效性。[12]政府需要综合考虑地区自然环境状况、经济发展水平等因素，制定不同等级的生态补偿标准，对于原来标准较低者需要适当地提高补偿数额。政府应从提高未来可持续发展能力的角度出发，采用技术补偿和智力补偿，定点定期开设技术与就业培训班，教授居民新的生产技术和生产方式，促进当地生态产业的发展[13]。

3.2.4 建立更具激励性的社会参与机制

政府要通过电视、报纸、广播等便捷多样的传播方式，宣传生态治理政策、方法，鼓励人们参与生态治理，充分保证群众的知情权和参与权[14]。“制度设计上要保证他们在追求私利与实现公共利益之间保持均衡，为公民和各类社会组织参与生态治理，提供追求公共利益的正向激励”[15]，因此，要激励与惩罚并行，对于积极承担生态建设责任且建设效果良好的组织和个人给予一定的现金或政策鼓励，调动其积极性，形成群众参与建设的拉力。对于肆意破坏生态环境的机构及个人，严格按照规定实施惩罚并加以教育，使其改正，形成群众参与建设的推力。拉力和推力共同作用，提高社会成员进行生态治理的参与度。

3.3 构建社会生态文明思想教育引导机制，促进生态治理的思想驱动

生态文明建设是关系中华民族永续发展的大计，必须践行“绿水青山就是金山银山”的理念。[16]理念的形成与践行需要后天的培养和教育。构建生态文明思想教育引导机制，培养并强化基层群众的生态文明意识，能够为西南山地农牧交错生态区生态治理建设提供强大的思想驱动力[17]。

推动生态治理，要将生态意识教育融入教育体系之中。一方面，构建校内理论性与实践性高度结合的生态教育机制。从幼儿园、小学、初中等各阶段，开发生态教育配套教材，开设生态教育课程，传授生态科学知识，树立学生与自然和谐共处的观念。除理论教学外，积极开展如植树等多种形式的生态保护教学活动。理论与实践相结合，使学生养成优良的生态保护行为习惯[18]。

另一方面，构建社区高灵活性、高便捷性的生态教育机制[19]。西南山地农牧交错区除学生群体外，大部分群众存在文化知识水平不高，同时又为了生计而没有充足的时间学习生态知识的问题，因此，构建社区高灵活性、高便捷性的生态教育机制势在必行。应充分利用广播、电视、微信、微博等传播媒介，以人们喜闻乐见的方式使群众有更多机会学习生态知识、提升生态素养[20]。同时，可利用农闲时节、重大节庆日等特殊日子，聚集群众开展生态知识比赛，对获奖者予以一定的物质和精神奖励，激发群众参与生态治理的热情，从而在村落间形成良好的生态保护氛围。

4 结语

当前我国正处于实现中华民族伟大复兴关键的时期，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化被提到了重中之重的位置。在坚持和完善生态文明制度体系、促进人与自然和谐共生的实践中，生态治理机制的构建占有重要地位。

推进西南山地农牧交错生态区生态治理机制的构建，不但能够完善该区域的生态治理、推动该区域自然与社会的协同发展，而且对于丰富生态文明治理制度、提高国家生态治理能力现代化无疑具有促进作用。推进西南山地农牧交错生态区生态治理机制构建，既需要从经济机制的角度考虑，深化改革传统发展方式，探索绿色、循环的生态经济发展机制，为生态治理提供源源不断的内生动力，也需要从政治机制的角度出发，构建完善的生态治理机制体制，为生态治理提供强有力的管理支撑，同时还需要高度重视相应的文化机制建设，加强生态教育，培育群众生态意识，为生态治理实践提供先进的思想引领。