失信惩戒对象的程序权利研究

杨 丹

（四川大学 法学院，四川 成都 610207）

我国以失信惩戒制度为重要内容的社会信用体系建设取得较为瞩目的成绩，同时也暴露出诸多问题，如失信惩戒对象①对于制度建设与运行的参与度不高、惩戒程序规则设计不足影响惩戒对象的诉求表达等。笔者通过分析直击该命题的理论研究成果②发现，大多数学者强调失信惩戒制度的建立应从法律标准、组织结构、信息传递、惩戒措施等方面努力；也有学者着眼于具体领域比如商事、经济法或社会组织等应当如何确定基本原则、基础架构等。但是，这些研究多从宏观视角审视我国失信惩戒制度的建设现状，一般将国家机构视为主导核心，鲜少从失信惩戒对象权利的视角出发进行探讨，尤其在程序权利方面的研究更是凤毛麟角。

实际上，《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》在部署失信惩戒构建任务时就明确提出应当“保护信用信息主体权益”，要求制定“异议处理、投诉办理、诉讼管理”等制度规则，但却没有规定具体的权益内容。关于失信惩戒程序的规定散见于规章与各级政府规范性文件中。具体来说，有2个国务院文件提出建立异议机制以保护信用信息主体权益；有4 个国务院部门文件针对惩戒对象的异议申请进行规定③，有17个省级政府规范性文件、64 个市级政府规范性文件对惩戒对象参与程序进行不同程度的规定，仅有5 个地方性法规或政府规章针对信用管理程序内容进行规定④。大多数文件提及信用信息主体权益保护，均将异议机制、投诉机制等特别程序的设定作为重要途径，文义上可以解释为权利救济途径的完善。然而，真正涉及程序权利的法律文件并不多，比如《上海市社会信用条例》与《湖北省社会信用信息管理条例》使用“权利”或“有权”等语词规定了信息主体的查询权，《交通运输守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》等3 部规范性文件均赋予信息主体陈述与申辩权，但行使这项权利的阶段有所不同⑤。整体来看，现有的规范情况显然是对国家纲领性文件的回应，却忽略了失信惩戒这一制度可能覆盖多个过程、多个行为⑥。

如何扭转当前失信惩戒制度建设的困境以寻求全民参与式的社会信用体系建设路径，关键取决于这项制度设计的科学性与合理性。为此，本文在规划框架内假设从行政法视角建构失信惩戒对象的程序权利是信用信息主体权益保护的关键，进而促使惩戒对象从“被动接受”到“主动参与”失信惩戒制度的完善与运行。

一、确认失信惩戒对象程序权利的意义

学界通识认为，行政法律关系是一种平等但不对等的法律关系。所谓平等是基于行政机关与行政相对人之间权利义务的平等，而不对等则通常受到权力（利）大小、表达方式的限制以致在质量或数量上有所区别。那么，为了促使这种法律关系的良性作用的发挥，则需要在程序中“为行为主体设定更多的义务规范，从而维持公民权利和行政权力之间的平衡”⑦。基于基础的行政法律关系，在行政程序中设定行政相对人的程序权利，回应了行政机关程序义务规范的价值表达，并用以限制或平衡行政权力的界限与维度。关保英教授认为，“行政相对人的程序权利具有价值独立性”，直接体现了“行政主体在正常执法中的行事方式”与“一国行政法治的质量”⑧。李卫华则从个人参与权的视野出发，论述了行政参与是实现民主的方式与途径，直接肯定行政参与权作为程序权利的重要作用⑨。

失信惩戒对象程序权利体系的构建，承认失信惩戒对象作为行政法律关系一方的合法主体资格，除了学者主张的宏观价值要求，更应当关注其对于失信惩戒制度的建立与运行具有的重要的行政法意义。

（一）保障失信惩戒对象的实体权益

程序权利与实体权益之间是交互作用的，即实体权益的正常表达体现了程序权利的实践价值，同时程序权利的实现有利于维护行政相对人的实体权益并产生新的实体权益⑩。王锡锌教授更是深入剖析了二者对应的逻辑关系，即“实体性权利派生出相应的程序性权利”“程序性权利服务于一定的实体性权利”“程序性权利制约实体性权利”“程序性权利可能产生实体性权利”[11]，可见二者之间均可能互为原因与结果，并紧扣“权利”二字。失信惩戒制度的建立，旨在通过一定的惩戒措施使得失信组织或自然人的信用利益遭到减损，进而规范其市场行为或社会行为，故而失信惩戒对象在本质上一定存在现有的或可预期的利益损害，这种利益损害由其自身的失信行为所致。以国家发展改革委、中国人民银行、住房和城乡建设部等印发的《关于对房地产领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》为例，失信联合惩戒措施[12]直接减损或限制了失信惩戒对象的经济利益或荣誉利益，导致其较难实现短期或中长期利益，整体来看，可能并不造成既有利益的现实损害，但在可持续发展的语境下，可期待利益却遭受了相当程度的损害。

通过赋予系统的程序权利以保障失信惩戒对象的实体权益，一般涉及两个层面：第一，失信人已经清楚意识到失信惩戒措施的损益性，并在失信名单的作用下保持一定的连续性，故而在信用信息主管部门作出失信认定或名单确定之前，充分行使程序权利积极参与到失信行为的认定过程中，以期实现最小利益损失。第二，失信人对信用主管部门拟作决定存有异议，亟须在作出决定之前诉诸表达并获得反馈，以期在最小救济成本的基础上避免可预期利益遭受限制或禁止。信用信息主管部门与失信人之间存在信息不对称的情况是提出质疑的前提，惩戒措施据此产生的实质影响是不利损害发生的直接原因。

（二）预防失信惩戒制度中行政权力的滥用

学者在主张行政相对人享有抗辩权时，认为行政程序是有效治理行政裁量的必然选择[13]。在行政法领域，裁量权的产生意味着不同职能部门或不同行政机关工作人员对于同一事实或同一行为的认知存有偏差，以权力表达形式为承载基础。现代社会对行政法治提出的“合法”与“合理”的双重标准，要求通过行政程序规则的运行对行政裁量权实现有力的制约。作为信用立法的重点课题，失信惩戒制度的实际运行依托行政裁量权的实施，集中表现在失信行为的认定过程、异议核查阶段以及信用修复阶段。目前，法律层面既未对失信惩戒行政有详细规定或预设，也没有关于行政裁量权实施的细则，基于认知上的偏差所导致的权力履行不正确、不正当或不合理将不可避免。

可以考虑通过行政程序规则的设计并分别赋予信用信息主管部门、失信惩戒对象对应的程序义务与程序权利，试图以失信惩戒对象程序权利的表达对信用信息主管部门行政裁量权的行使形成一定程度的约束或平衡。首先，失信惩戒对象行使程序权利能在主观上对信用信息主管部门的恣意或专断形成一定程度的抑制。法律规范在界定失信行为方面的不足将导致行政机关缺乏清晰的职责界限，行政机关工作人员对失信行为的认知或解读受主观知识水平、操作技术与裁量权基准的直接影响。程序权利的赋予增加了失信惩戒对象参与失信行为认定过程的可能与概率，在行政机关与行政相对人之间增加了对话的博弈环节。对于极易扩张或滥用的裁量权而言，这无疑增加了一种饱含正当性元素的阻滞。无论意见是否被采纳，其在时间与过程推进中所起到的抑制作用不言而喻，信用信息主管部门基于裁量权所滋生的恣意行为将有所收敛。其次，程序权利对信用信息主管部门的行政权力形成一种事前或事中的监督机制，先于事后启动的司法监督程序。现代行政监督的多元化围绕行政权力形成多层次、多角度的监督网格。司法监督与行政层级监督是典型的事后监督机制，监督效果的呈现无法规避先前行政行为对失信惩戒对象已然造成的损害。当然，“程序权利”对“公权力”的制约或许可以称得上一种监督方式，不可否认的是，其试图实现的法律效果或许不能与强权力支撑下的司法监督或行政层级监督相提并论，但是，正如学者所言，“行政参与的正当性基础并非来源于其能带来优良的行政结果，而是来源于其能为公民权利的行使提供平台”[14]。换句话说，程序权利保障失信惩戒对象参与行政过程的机会，在失信行为或惩戒措施尚未决定之时努力影响信用信息主管部门的意见，督促其公正、合理地行使行政权力。

（三）提升失信惩戒对象的行政认同感

失信惩戒制度的运行不是行政给付的外化，而是对失信惩戒对象行为或资格的限制，给其带来可预测利益的减少或丧失。这项制度的提出始于社会信用体系的构建，逐渐在行政执法、市场监管等领域铺展开，政府部门的积极落实受行政体制内的考核机制驱动，而惩戒对象对该制度的建立与探索存有何种态度则莫衷一是。为实现较好的法律效果与社会效应，失信惩戒对象对此项制度的认同感尤为重要。以某种易于接受的方式实现失信惩戒对象主观上的认可与接受，以达成积极参与制度运行与维护过程的直接目的，最终使得惩戒行为的法律约束力得以彰显尤为重要。

赋予失信惩戒对象程序权利，在法律层面对其权利主体地位予以认可，是承认并执行信用信息主管部门处理决定的关键。因为失信惩戒是信用信息主管部门与失信惩戒对象二者互动所产生的一系列行为活动与后果的集合，没有失信惩戒对象的积极参与与配合，失信惩戒决定所依赖的程序不仅在正当性上有所不足，更可能在程序的启动与推进中遭遇阻滞：第一，失信惩戒对象享有并行使程序权利，心理上以“主人翁”的角色定位并参与失信惩戒制度运行的过程中，而不是以“被惩戒者”的身份接受行政机关的处理决定，很大程度上增强了其对最终法律后果的认可；第二，失信惩戒对象享有并行使程序权利，在行政争议发生之前就能以权利主体的身份参与双方之间的对话，此时并不需要借助司法第三方的介入即可进行一定程度的沟通与交流。即使地位悬殊，在处理决定作出之前的必要接触在心理上保护了失信惩戒对象的尊严与信誉，来自行政机关必要的退让与包容能够促使行政行为得到较大程度的认同。

二、失信惩戒对象行政程序权利的内容

失信惩戒对象参与的行政程序应当同时包含失信惩戒制度的设计过程、失信行为的认定过程、惩戒措施的实施过程、失信惩戒的监督过程等，那么其所享有的行政程序权利应当覆盖或体现在上述所有阶段，以实现相关信用信息利益的保障。行政法在设定失信惩戒对象程序权利时，应当从知情权、请求权、抗辩权和异议权四个方面进行讨论。

（一）知情权

有学者主张，知情权是宪法保障下的基本权利类型，以个人权利为主要特征，是有效对抗公共权力的前提[15]；也有学者围绕行政执法信息公开制度展开研究，指出行政相对人知情权的赋予源自行政法基本原则与理念的贯彻[16]；还有学者提出在行政机关与行政相对人之间的权利义务关系下，请求权强调行政相对人充分了解和认识行政过程的总体格局、社会发展的基本资料、有关涉及自身实体权利的数据[17]。广义来说，知情权也适用于了解与失信惩戒相关的法律、政策、措施、规则等，某种程度上属于政府信息主动公开的范畴。就失信惩戒制度的运行而言，行政法需要重点规范狭义上知情权的保障，即与相对人自身实体权益密切相关的信用信息，在不借助媒介帮助的情况下，使得惩戒对象能够在最短时间内知悉与自身实体权益和程序权益密切相关的信用信息，从而及时影响行政主体以调整惩戒措施的内容。

即使我国没有统一的行政程序法典，在现有行政程序规则体系下也能对知情权范围进行设定，具体包括对信用信息的知情与对行政行为信息的获取。失信惩戒对象有权查询、获取由行政机关或信用信息中心制作或保存的信息，可以是失信惩戒涉及的政策、措施，也可以是个人信用记录的采集、使用等情况。此处的知情权主要指获取失信惩戒对象与行政行为相关联的信息，一般发生在告知程序中，通常伴随信用信息主管部门的告知义务。在信用信息主管部门认定失信行为与采取惩戒措施之前、作出认定决定之时，失信惩戒对象有权获取与其信用行为相关的违法事实、法律依据、理由与结论等信息。在失信行为认定之前，信用信息主管部门有义务保证失信惩戒对象在一定期限内获得通知，通知的内容涉及拟作出决定的事实、理由、依据、惩戒措施、公示名单等基础内容，以及陈述权、申辩权、听证申请权等权利类型与履行期限；在失信名单公示期间失信惩戒对象提出异议申请后，信用信息主管部门应通过合理的方式在一定期间内使得当事人获取核查情况与最终决定；在采取惩戒措施之前或失信名单报送信息中心之前，信用信息主管部门应提前告知失信惩戒对象；信用信息主管部门应以合理的方式保证失信惩戒对象知悉信用修复的条件、期限以及修复申请决定等。

（二）请求权

行政法意义上的请求权，是个人在行政法律关系中享有的要求行政机关为或不为一定行为的权利或权能，存在条件包括行政机关作为的职责义务、个人权益的存在、职责义务涉及相对人权益[18]。同理，失信惩戒对象的请求权是指权利主体因个人权益请求信用信息主管部门为或不为一定行为的权利，且在同等情况下有权获得后者的同等对待[19]。基于现有规范基础，失信惩戒对象的请求权应当表现在以下四个方面：

其一，听证请求权。目前，现有规定未明确设定听证权利，与之关联的程序启动要件更未涉及。听证制度是行政程序中公众参与的核心机制之一[20]，被视为行政相对人意见表达的重要保障。在失信行为认定、失信惩戒措施决定之前，允许当事人向信用信息主管部门提出听证申请，通过听证程序规则的约束能够促使当事人积极表达诉求和意见。

其二，异议请求权。当信用信息主管部门对失信行为的认定决定或“黑名单”存有异议时，当事人可以提出申请并请求复核，并提交相应的证明材料。这通常发生在失信行为认定完成之后，且即将或已经采取惩戒措施，这对于纠正信用管理行为具有重要作用。

其三，修复请求权。法律、法规设定修复条件，惩戒对象在纠正失信行为、消除不良影响等条件符合的情况下可以向信用主管部门提出请求，进而启动惩戒名单的退出程序或终止惩戒措施。

其四，行政复议请求权。现有关于复议申请权的规定以3 种形式体现：（1）鼓励式设定，即支持失信惩戒对象以行政复议的方式保护权益；（2）权利式设定，即明确规定失信惩戒对象有权提起行政复议；（3）选择式设定，将行政复议作为失信惩戒对象权益维护的途径选择。对于失信惩戒对象在决定作出之前如何以行政相对人的身份介入或影响行政机关的决定，现有规定尚未涉及。因此，行政法应当对失信惩戒对象的申请权进行系统的考虑与设计，从形式、类型、内容、范围等多方面进行完善。

（三）抗辩权

有学者主张，“行政程序的核心是听证，听证的核心是抗辩”，需要通过行政告知、公正行政主体听取抗辩的程序与行政说明理由等义务规则的约束才能在事前、事中、事后等阶段保障相对人抗辩权的行使[21]。关保英教授认为，在《行政处罚法》颁布之前，行政相对人的这项权利并不存在，因为行政行为的合法性与合理性是当然存在的[22]。但是，《行政处罚法》第四十一条、第四十二条对当事人陈述、申辩与听证的相关规定实则确立了“申辩权”，即“当事人针对行政机关及其工作人员提出的证据和处理决定，提出不同意见，申述理由，加以辩解，是意见交锋的过程”[23]。关保英教授认为这项权利能够在诸多行政行为中出现，行政机关的失信惩戒行为也不例外。比如，《乌海市生产经营单位安全生产失信行为联合惩戒暂行办法》规定，生产经营单位对于拟公布的“黑名单”有异议的，行政机关应当听取其陈述申辩；《襄阳市企业失信行为联合惩戒办法（试行）》规定，当事人在行政机关拟认定失信行为之前，有权对拟作出认定的事实、理由和依据进行陈述与申辩；《交通运输守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》将陈述与申辩权的行使设定在名单公示期和告知程序中。

整体来看，在失信惩戒领域保障当事人抗辩权的意识存在但并不强烈，对当事人抗辩权予以保护的规定仅仅出现在极少数法律位阶较低的规范性文件中；同时，听证程序的缺失，可能导致行政机关在没有法定程序约束的情况下选择性地决定抗辩权实现的程度，因为信用信息主管部门听取相对人的陈述与申辩所受制约要素明显多于其他阶段，比如期限因素、告知义务、回避制度、公开因素等。

理论上，失信惩戒对象的抗辩权可以表现为陈述权、申辩权、提供证据权与质证权等。具体来说，失信惩戒对象对于信用信息主管部门作出的行为认定或惩戒决定享有陈述自己意见的权利；对于信用信息主管部门作出决定所依据的事实、理由等享有申诉和解释的权利；对于在行政程序中所主张的客观事实和法律依据，可以向信用信息主管部门提出有利于自身的证据，该证据理论上是用于反驳行政机关对失信行为认定的主张的；对于信用信息主管部门拟作出的决定，可以明确提出缺乏证据、证据不充分、证据矛盾等瑕疵问题，也可以明确否定行政主体的证据。抗辩权积极、充分的行使，将促使信用信息主管部门更加谨慎地作出行为。

（四）异议权

异议权是指失信惩戒对象针对信用信息主管部门的失信行为认定或惩戒措施提出不同意见的权利。在现有规范基础上，主要表现为两种形式：第一类是行政决定作出之前的异议权，以陈述权、申辩权作为实现载体，可以表述为“在红黑名单公示期内或告知程序中对拟公布的名单信息有异议的”[24]，可以提出异议申请，认定部门在一定期限内核查并予以回复。从表述上来看，异议权的表达可能最终导致拟作决定的改变，即由认定部门作出“维持、修改或撤销认定的决定”。第二类是行政决定执行期间的异议权，被视作救济权利，一般表述为“可以向信用管理机构或者认定其失信行为的单位提交异议申请，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。即使失信惩戒对象提出异议申请，原则上也不停止惩戒措施的执行，这样看来，针对的是已经发生法律效力的行政决定，那么可能带来“更正”的法律效果。

就文本而言，异议权的设定在各领域或各部门之间已经存在一定的共识基础，但是如何在规范层面形成较为系统的机制需要进一步的思考。首先，异议权的类型化是否需要明确，是仅限于上述两种类型，还是需要以其他标准进行细化。其次，关于异议程序规则需要进一步细化与规范，才能有效约束主管部门的复核行为。再次，异议期限也应当系统地体现，比如失信惩戒对象行使不同类型异议权时应当有期间约束，针对当前60日、30日、20日、15日等较为零散不一的做法进行优化与调整，以利于主管部门与失信惩戒对象的利益平衡为基本要求。此外，异议申请处理主体、异议复核效力等也应当一并进行规定。

三、失信惩戒对象行政程序权利的实现方式

为推动失信惩戒制度有序、高效地运行，应在行政法框架内设计并促成失信惩戒对象行政程序权利的实现。除对程序权利内容的规范以外，还应当从四个方面着手推进：其一，从国家治理语境下审视当前行政法律关系的调整与法治理念的转变，以强化失信惩戒对象作为行政相对人的理念，进而实现从“被动接受”到“主动参与”的转化。其二，失信惩戒制度的运行离不开行政机关的职责履行，从最初的提出到后续的发展，各行政机关之间合理的职责配置是保障行政相对人权益的前提。其三，与失信惩戒对象程序权利相对应的是，惩戒主体的程序义务也应当有所限定，才能在执法实践中实现基础的法理平衡。其四，权利救济机制应根据失信惩戒对象程序权利的特殊性进行设置。

（一）强化失信惩戒对象作为行政相对人的认知

当前，我国国家治理体系建设进入深化时期，新行政法时代下的行政法律关系有所调整，行政相对人的概念已经不再单纯地属于被动接受方。虽然大多数情况下行政行为在性质上仍然是单方行为，但行政相对人作为治理主体参与社会管理逐渐被行政法承认。失信惩戒制度的建立与完善也必须审慎思考惩戒主体与惩戒对象之间的关系定位问题，才能符合新行政法的精神与原则。有学者指出，失信惩罚机制建设的前提是公众能够方便地获取信用数据和信息，同时，信用意识的培养与信用文化的形成尤为关键[25]。主观上，失信惩戒对象对于信用信息的掌握仍然受到限制，这种限制可能导致其并未将此视为一项具体的实体权益，以致其在具体的失信惩戒活动中很难将自身与行政相对人关联。无论失信惩戒对象主观上是否认为其实体权益有所减损，一套体现正义的程序规则将失信惩戒对象纳入其中，使其以行政相对人的身份参与行政活动，完整的程序性权利将强化其对身份的认知，进而有利于保护实体权益。具体可从两方面做起：其一，在立法中明确失信惩戒对象作为行政相对人的法律地位，并在具体执法中向其说明该法律身份享有的实体权利与程序权利。其二，积极引导失信惩戒对象以行政相对人的身份参与失信行为认定、惩戒措施实施等行政活动，通过程序权利的行使阐释行政相对人的内涵——不再被动接受行政决定，相反可以通过权利的行使影响或制约行政决定。

（二）科学配置失信惩戒行政机关之职责

以国家发展改革委、中国人民银行、文化和旅游部等签署的《关于对文化市场领域严重违法失信市场主体及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》为例，对联合惩戒对象可以采取一种或多种惩戒措施，分别是“文化和旅游部采取的惩戒措施”[26]与“跨部门联合惩戒措施”，失信惩戒机关涉及文化和旅游部、其他签署备忘录的多个部门。从中央层面推动联合惩戒以实现对失信个人或组织的信誉联防，除与失信行为直接相关的信用信息主管部门以外，横向上不同领域的多个职能部门与纵向上不同层级的政府机构均可以在合作备忘录的签署框架内对失信惩戒对象采取限制或禁止措施。那么，科学地配置失信惩戒机关的职责对于失信惩戒对象正确、高效地行使程序权利显得至关重要。

首先，失信惩戒机关的惩戒权限应有合法性依据。从实践来看，失信惩戒制度属于政策导向型制度，多以国务院及其部委的规范性文件作为职权设立依据，未在宪法、组织法等法律中有明文规定，也无相应的法律法规进行规范。从现有文件来看，规定涉及行政许可条件、行政处罚权限、市场准入与监管等职权的配置，而“法定职权”原则要求行政机关职权来源有合法依据。显然，大多数失信惩戒机关的权限来源于法律位阶较低的规范性文件，这将面临一定程度的合法性争议。因此，应当在《立法法》划定的立法权配置框架内，为失信惩戒机关职责来源提供充分的法律支撑，进一步明确失信惩戒对象程序权利的保障机关。

其次，失信惩戒机关的职责划分应以“信用信息主管部门为主、其他部门为辅”为基本原则，避免部分行政主体越权侵犯失信惩戒对象的合法权益。失信惩戒制度的实施存在这样的时空逻辑：预先存在一个失信行为为现有法律规范不能容忍；主管部门认定失信行为，失信惩戒对象进行抗辩；主管部门采取惩戒措施，联合部门采取跨部门惩戒措施；失信主体提出异议或信用修复请求，主管部门作出认定；主管部门与联合部门解除惩戒措施。可见，信用信息主管部门之于失信惩戒制度而言是不可或缺的组成部分，其他部门的惩戒措施正是基于前者的行政决定而进行的。而且，通常相关联领域的行政主管部门作出的惩戒决定才具有更合理、更专业的说服力与执行力。

（三）合理设定惩戒主体的行政程序义务

在行政法框架下构建失信惩戒对象的程序权利，应当设定与之相对应的惩戒主体程序义务，只有这样才能有效地引导前者恰当、适时地行使权利。这类义务的设置，既能保证程序正当性的基本要素得以实现，又能敦促行政机关合理且不懈怠地履行失信惩戒职责。具体而言，可以将失信惩戒主体之义务划分为积极义务与消极义务。所谓积极义务，意指失信惩戒主体应当积极地采取措施、设置规则等以保障失信惩戒对象在行使程序权利时获得一定程度的便利。比如，失信惩戒对象在行使知情权时，信用信息主管部门对于其提出的获取信用信息或行政决定相关信息的申请，应当提供一定的便利，通知或告知其在何时何地、通过哪些途径获取信息等；对于失信惩戒对象提出异议申请、修复申请或行政复议申请时，失信惩戒主体应当及时将受理结果告知其，作出不受理决定时应主动说明理由。而消极义务，则要求失信惩戒主体持容忍态度，不阻碍、不排斥失信惩戒对象行使程序权利。比如，当失信惩戒对象在行政决定作出之前陈述观点并作出申辩时，行政机关不仅不能干预其陈述权、申辩权的行使，还应当根据案件情况决定是否听取其意见；失信惩戒对象提出听证申请后形成的听证记录应当作为失信惩戒主体作出行政决定的重要支撑材料。

（四）健全失信惩戒对象程序权利救济机制

作为行政相对人，失信惩戒对象在行政实体权益遭受侵害时主张权利救济并不困难，但如何将程序权利纳入救济范畴需要谨慎设计。从现有的文件来看，鼓励失信惩戒对象通过行政复议、行政诉讼途径进行权利救济的规定在多个文件中均有提及，问题在于，当前规定只是一种宣示性的倡导，而非制度设计或规则设置，可操作性并不强。行政法需要规定当失信惩戒对象程序权利遭受侵害时，比如没有被告知行政决定或诉权、被限制陈述权或申辩权、被剥夺申请权等，其有权提起行政复议或行政诉讼，以期内部层级监督或司法权发挥救济功能，通过上下级制约或外部制约的方式督促失信惩戒主体保障失信惩戒对象程序权利的行使。

注释：

①依据国家关于社会信用体系与失信惩戒制度的文件，失信惩戒对象包括行为被信用信息主管部门认定为失信行为的主体、被纳入信用信息中心或平台“黑名单”的主体、被信用信息主管部门或其他跨领域、跨部门采取惩戒措施的主体等。

②具有代表性的期刊论文有：《我国商事失信惩戒法律制度的构建》（王宏，2015）、《健全和完善我国失信联合惩戒机制》（刘洪波、卢盛羽，2018）、《论失信联合惩戒视野下社会组织信用监管制度的构建》（徐嫣、王博，2017）、《征信体系建设中的失信惩戒机制分析》（王富全、许长新，2008）。

③中央层面涉及程序规定的文件有：《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》（国发〔2014〕21 号）；《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33 号）；《交通运输部关于印发〈交通运输守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）〉的通知》；国家发展改革委、国家能源局《关于加强和规范涉电力领域失信联合惩戒对象名单管理工作的实施意见》（发改运行规〔2018〕233号）；国家发展改革委、中国人民银行《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（发改财金规〔2017〕1798号）；《国家安全监管总局关于印发〈对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法〉的通知》（安监总办〔2017〕49号）。

④地方性法规或地方政府规章分别是《上海市社会信用条例》《湖北省社会信用信息管理条例》《河北省社会信用信息条例》《沈阳市严重失信企业联合惩戒办法》《宁波市企业信用监管和社会责任评价办法》。

⑤其余两部为《乌海市生产经营单位安全生产失信行为联合惩戒暂行办法》和《襄阳市企业失信行为联合惩戒办法（试行）》。其中，交通部与乌海市的做法是将该项权利作为异议机制的组成部分，而襄阳市则是在失信行为认定过程中赋予信息主体这项权利。

⑥以上数据均来自“北大法宝”数据库，以“失信惩戒”作为标题检索而得，检索日期截至2019 年2月20日。

⑦周海源：《基本权利规范的正当程序价值》，《西南政法大学学报》2014年第5期。

⑧关保英：《论行政相对人的程序权利》，《社会科学》2009年第7期。

⑨李卫华：《论个体参与行政程序的可能与困境》，《理论学刊》2013年第5期。

⑩肖金明、李卫华：《行政程序性权利研究》，《政法论丛》2007年第6期。

[11]王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。

[12]印发的规范性文件列举了失信联合惩戒措施的范围，一般包括限制或禁止市场准入或行政许可或融资行为、停止享受优惠政策或不予批准优惠申请、在业绩考核或荣誉评选中予以限制或约束、加大日常监督检查力度等。

[13]龚向田：《论行政执法程序抗辩权的概念》，《时代法学》2012年第2期。

[14]刘福元：《行政参与的正当性阐释》，《内蒙古大学学报（哲学社会科学版）》2012年第4期。

[15]刘广登：《论知情权与行政公开》，《内蒙古社会科学》2003年第5期。

[16]莫于川、雷振：《中国的行政执法信息公开制度实践考察》，《南开学报（哲学社会科学版）》2012 年第4期。

[17]关保英：《论行政相对人的程序权利》，《社会科学》2009年第7期。

[18]杨小君：《论行政作为请求权》，《北方法学》2009年第1期。

[19]李元起、郭庆珠：《行政相对人平等对待请求权初探》，《法学家》2004年第6期。

[20]周毅、刘德兴：《论我国行政程序中公众参与机制的完善》，《四川师范大学学报》2012年第3期。

[21]龚向田：《论相对人抗辩权在行政听证过程中的保障》，《广州大学学报》2013年第3期。

[22]关保英：《论行政相对人的程序权利》，《社会科学》2009年第7期。

[23]关保英：《行政相对人申辩权研究》，《东方法学》2015年第1期。

[24]参见《交通运输部关于印发〈交通运输守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）〉的通知》第十三条、第十五条的规定。

[25]何淑明：《征信国家失信惩罚机制建设对中国的启示》，《重庆工商大学学报》2007年第1期。

[26]文化和旅游部可以采取6 类惩戒措施：在申请行政审批项目方面从严审核；依法依规在市场准入等方面实施限制或禁止措施；纳入重点监管对象，增加检查频次，加大监管力度；依法依规对再次违法违规行为给予从重处罚；禁止参与中国文化艺术政府奖文华奖、群星奖、动漫奖以及其他奖项的评选；限制参与或者享受文化和旅游部支持的政策试点、示范项目以及资金扶持等优惠措施。