国家治理现代化中的协商民主:治理意蕴、独特优势与体系构建

王明辉 唐兴军

(1.2.湖北师范大学,湖北 黄石 435002)

协商民主是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分,是中国民主政治的伟大创造,符合人民民主的价值理念与根本要求。党的十八大强调,“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”,首次提出了健全社会主义协商民主制度,强调了协商民主的制度化和体系化发展。随后,党中央将协商民主制度建设提升到国家治理的高度,意味着协商民主由零散的实践形式向整体系统发展,由单一局限的政治协商向多维广泛的共治协商转变,延展了协商民主的内涵与外延,丰富了民主政治的实践形式,拓展了人民民主的广度与深度,与国家治理现代化中多元主体通过平等协商协同共治以实现高效的治理现代化取向高度契合,是中国民主政治建设与时俱进,不断向前发展的象征。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出,“坚持社会主义协商民主的独特优势,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制,丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”,再次明确了新时代要把协商民主制度建设作为推进国家治理现代化的重要内容。本文拟通过探寻协商民主与治理的价值契合点,发掘协商民主制度的显著优势,提出完善协商民主制度体系的实践路径。

一、价值契合:社会主义协商民主的治理意蕴

协商民主的实践比其理论的提出更为久远,早在古希腊的城邦治理中就出现了协商民主的实践雏形。现代西方协商民主是针对选举提出的一种民主政治范式。“20世纪后期,西方学术界许多学者开始关注民主理论的一种新发展,或者说民主理论的转向:协商民主。”[1]民主是人类一直所追寻的一种理想型社会状态。与西方的“协商民主”有所不同,中国的协商民主是基于中国国情摸索出来的一种民主政治方式,独具本国特色。党的十九届四中全会提出,推动国家治理体系和治理能力现代化,治理现代化中的协商民主是与不同治理主体进行平等协商、对话达成共识的互动过程,民主体现于各个治理主体充分参与协商,自由表达利益诉求过程中。治理现代化视域下,协商民主制度的发展与完善体现了协商民主与现代化国家治理的共同价值追求。

(一)现代化治理的规范:协商民主制度的科学性

国家治理现代化需要构建科学有效的社会治理体制,实现对社会高效的系统化治理。协商民主的制度化发展回应了治理现代化科学规范的要求。2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提到,“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商,积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商,逐步探索社会组织协商”,对协商民主的发展指明了方向。首先,协商民主制度的科学性表现为它的严谨设计,“要使协商民主形成贯穿中央、地方和基层的多层次制度格局;要使协商民主覆盖到立法、行政和司法,以及各民主党派和人民政协组织,同时也延伸到社会生活等领域;要使协商民主涵盖立法制度、政治协商制度、政党制度、自治制度等方面,形成协商民主的制度框架”[2]。其次,其科学性体现于它的实践历程,协商民主产生于中国革命、改革与建设时期探索民主政治道路的实践中,是由无数次协商实践证明了的正确的科学的协商制度。协商民主制度化体系化发展是中国民主政治建设向前迈进的重要标志,迎合了改革开放以来社会利益结构分化重组进程中不同群众的利益诉求,表明了我国贯彻人民民主价值理念的坚定决心。协商民主制度的科学性是发挥制度独特优势,将制度优势转化为治理效能的前提。

(二)现代化治理的民主:协商民主治理的多元性

随着协商民主制度化的推进,协商民主实践也呈现出显著的变化。第一,从协商对象看,参与协商的人群多元化,“国家这个政治共同体要获得有效的治理,即时刻拥有供给秩序和创造发展的基础与能力,既需要国家的力量,也需要社会的力量”[3]。治理现代化中的协商民主需要政党、政府、人民团体、企业与社会组织等多元治理主体的有序、有效参与。第二,从协商民主的内容看,由政治性偏多的政治协商逐渐拓展渗透到社会生活层面的协商。尤其是随着互联网的蓬勃发展,民众共享信息资源在相互交流方面突破了壁垒,且国际政治问题、国内政策问题、社会民生问题等备受关注与争议,各个参与主体需要借助现代媒体以协商民主的方式达成共识。第三,从协商民主的形式看,多样化的形式有效弥补了选举民主的不足。选举民主存在着难以避免的弊端,如选举民主往往只能够保证选民选举的那一时刻的民主,并不能保证代表人当选之后的决策真正代表选民的利益,协商民主作为另一种民主形式可以使多元治理主体参与协商,从而影响决策。协商民主治理的多元性与构建共建共治共享的社会治理格局目标是一致的。

(三)现代化治理的共治:协商民主治理的共生性

新时代国家治理现代化要求构建共建共治共享的社会治理新格局,“共”字意味着共同、协同,揭示了治理主体的多元化,而不同主体代表不同的群体利益,不同主体的不同意见与诉求会产生利益矛盾与冲突,而协商民主是谋求各利益主体间平衡的有效途径。多元主体在协商民主的动态过程中不仅聚焦特定群体利益,还考虑社会公共利益,“人的存在是现实,其自由与发展离不开特定的共同体,这决定了任何形式的民主要真正成为人的自由与发展的保障,除了要充分尊重人的自由与发展的意志之外,还需要充分考虑如何维系与协调人难以脱离其中的共同体的发展”[4]。各治理主体构成社会的整体性存在,不同参与主体、不同协商内容在协商民主中是同体共生、紧密联系的关联项,协商民主在社会治理中将各个环节相互沟通对接,使社会以共同体的模式顺利运行。

二、独特优势:社会主义协商民主的中国特色

协商民主的实践形式之所以能够延续至今,协商民主制度之所以成为国家治理现代化中的重要部分,是因为它具有独特优势。“决定一个国家民主建构能力的关键,不在于它能在多大程度上适应民主化的潮流,而在于在民主化的潮流中,它能多大程度上保持其内在的定力,从而能够时刻回到自身的发展逻辑。”[4]

(一)社会主义协商民主延续中华民族“和”文化传统

“和”文化是中华民族特有的优秀传统思想文化,表达着先人追逐民主和谐的价值诉求,协商民主是从千年的文脉里延续下来的精髓。儒家以“大同社会”“协和万邦”“美美与共”等“和”思想推行仁政,构建以和为贵的治理格局。董仲舒提出“天人合一”来教化百姓,寻求政治的合理性,希冀找到和谐共生的平衡点。中国在国际外交场合中同样以协商的方式展现了独有的风姿,1955年周恩来总理在万隆会议上首次提出“求同存异”,尊重每个国家的社会制度与意识形态的差异,提倡通过协商对话就共同利益达成协定。习近平总书记提出构建“人类命运共同体”,以整体性和系统性的治理理念推进全球平等协商对话,站在人类世代友好的高度将全人类的共同利益联系在一起。坚定地推进协商民主,能够在多元主体的协商协同共治中获得民众的政治认同感,营造和谐稳定的社会环境,既能促进治理主体对社会问题的参与,又能推动政策的执行。因此,中国传统“和”文化至今渗透在协商民主的血液中,影响国人处理国际国内的政治、社会治理事务的行为。发扬协商民主传统,形成集体共同的意志,优化决策,体现出中华民族独特的传统文化优势。

(二)社会主义协商民主具有丰富的实践经验

协商民主在中国革命、建设与改革时期已经有了较长时期的实践探索,为协商民主的制度完善、理论发展打下了坚实的基础。1924年国民党一大在广州召开,两党之间第一次进行协商会谈,标志着以国共第一次合作为基础的国民革命联合战线正式形成。面对爆发的“九一八”事变以及日益尖锐的中日矛盾,1935年瓦窑堡会议上共同抗日主张的提出,实现了国共两党第二次合作,结成抗日民族统一战线。其间,“三三制”政权是中国协商民主的生动实践与探索。抗战结束后,国民党反动派发起内战,中共组成人民民主统一战线推翻国民党反动政权。1949年中国人民政治协商会议正式成立,人民政协作为人民民主统一战线的组织在协商建国中发挥重要作用,之后履行着政治协商、参政议政、民主监督的职能。1982年,中国共产党提出了建立更广泛的爱国统一战线,包括社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者,还有社会主义事业的建设者组成的广泛的政治联盟,并与各民主党派实行“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针,不仅加强了中国共产党与各民主党派的联系,还完善了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。不同历史时期协商民主的运用积累了丰富的经验。统一战线的萌芽与成熟、人民政协的建立与完善、多党合作的政党相处方式等丰富的议政经验是国家治理现代化中协商民主制度框架的实践基础。

(三)社会主义协商民主拥有坚强的组织领导

社会主义协商民主的长远发展离不开中国共产党的坚强领导,中国共产党的领导是协商民主制度有效执行的基本前提和有力保障。这种保障来自于中国共产党强大的领导力,来源于人民群众的广泛认同与大力支持。面对社会利益结构复杂多变的形势,协商民主在中国共产党的领导下为多元主体间的利益矛盾冲突提供对话平台,协商不同主体的利益诉求,使政党、政府、社会、市场、公众能够通过协商达到平衡和谐的状态,做出符合国家、集体、人民长远利益的决策。中国共产党站在国家治理现代化的高度,能够引导多元利益主体围绕中心服务大局,促成协商民主活动既民主又高效,避免西方协商民主议而不决、议而难决的弊端。另一方面,中国共产党的坚强领导保障协商民主动态良性运行,确保协商民主成果转化为公共决策,促成社会主义协商民主制度转化为治理效能。

三、协商治理:社会主义协商民主的体系构建

协商治理是治理现代化中协商民主制度体系发挥效能的理想治理状态。“协商政治作为一种民主政治形态,更强调民主的内涵和结果,并特别强调协商的程序性和结果的共识性”[5],以更好地实现协商民主制度优势向治理效能转化。

(一)发挥政党协商与政府协商的顶层设计引领作用

中国共产党是引领国家治理现代化与民族复兴的主心骨,引导决策、政策、制度等的制订和执行,推动协商制度贯彻落实,动员社会组织、人民团体、公众的积极参与。政党与政府应基于治理现代化的全局角度推动协商民主的顶层设计。执政党首先要发挥示范作用,与各民主党派、无党派人士等广泛开展协商,就国家重大问题组织专业化的有深度的协商,提升政党协商成效。其次,执政党应发挥引领作用,加强思想与行动引领,带动政府、社会组织、人民团体和公众等不同治理主体参与协商对话,营造平等交流的协商氛围。执政党应加强意识形态引领,树立“以人民为中心”的思想,引导不同治理主体在个人利益与集体利益、短期利益与长远利益中进行理性选择,防止部分机构或个人寻找机制漏洞而一言独大、以权谋私。最后,虽然“中国共产党在社会利益整合资源汲取方面具有先天优势”[6],但是目前中国“多元协商民主形式尚未形成联动效应”[7],因此,执政党应发挥领导作用与资源整合优势,协调各方主体进行协商,形成紧密衔接的多方联动体系,以高效的协商民主推动治理现代化。

政府在国家公共事务治理中应发挥宏观指导作用。在协商治理中,政府不再是传统的控制者,而是多元主体参与协商共治的协调者。“随着社会公众权利意识的大幅提升,行政权力运行的公开透明,以及市场决定性作用的发挥,社会公众和市场主体将更多的通过运用自治力量和资源优势成为政府协商的主体。”[8]这既是治理现代化对政府转型的要求,也是不同主体参与政治生活的生动体现。为更好地推动政府协商,政府相关部门需要在决策、执行、反馈的过程中建立公开透明的信息机制与咨询机制,一方面方便各部门、市场、社会、大众了解政治动向,根据自身实际困难与利益需求进行咨询、表达诉求,另一方面针对政策执行后的社会动态与民众反馈意见进行互动交流。同时,还可利用互联网大数据建立各级政府“智库”与“民意库”,以激发多元协商主体的参与动能。

(二)深化政协协商和人大协商的关键作用

政协协商是社会主义协商民主体系中协商历史悠久、协商工作专业、协商内容广泛、协商主体多样的专门机构。政协协商根植于中国历史,已被实践证明是符合中国国情的正确方式。政协协商是所有协商中唯一具有专门机构与平台的协商形式,在长久的实施过程中已形成了一套成型的运行机制,不论是机构的设置、规章制度的运行还是协商具体形式,政协协商体现出较强的专业性。通过举办政协全体会议、常委会议、协商例会、专题议政会和专题调研等活动履行政治协商、民主监督、参政议政职能。政协协商涉及的协商范围较广泛,大到国家方针政策的协商,小到普通民众社情民意收集及政协内部事务的协商,政协协商以“润物细无声”的方式渗入国家生活的方方面面。政协协商是社会主义协商民主的重要渠道,为其他治理主体的协商提供示范。人大协商与政协协商紧密相连。目前学术界对于人大协商的全面性研究成果较少,大多集中于人大协商中的立法协商。学者李蕊提出,人大协商包括但不局限于立法协商,也包括人大人事任免、人大决策和监督以及人大代表选举和汇集民意等活动过程中的协商。人大协商处于制度成型的初步探索阶段,但是在内容范围、认知实践等方面还是有所突破,已由自发协商走向自觉协商。[9]

(三)推进人民团体、基层和社会组织协商的发展

人民团体、基层和社会组织协商是协商民主向基层的延伸发展,能够更深入了解民意诉求,激发社会公众参与协商治理的积极性、主动性。在国家治理体系与治理能力现代化中,加快基层协商、人民团体协商和社会组织协商具有重要的意义,“对于中国来说,开发以团体为单位的协商民主而不是以个体为单位的选举民主可能更有实用价值”[10](P217)。一方面,有利于汇聚分散的协商个体,另一方面有助于整合协商资源,化解团体间、社会组织间、群体与决策层的矛盾。基层协商能够更便捷地反映与收集基层人民的意见和建议,一方面使政策、决策的制定以人民群众利益为出发点,另一方面使群众更好理解并配合推动各项规章制度的制定与运行,形成良性运行模式。而人民团体与社会组织协商则是将不同地域、不同领域、不同阶层的个体利益、特殊利益统合起来,形成具有一定共识的群体利益。这在一定程度上化解了基层的利益冲突与社会矛盾,为中观、宏观层次的协商民主实践奠定了社会基础。

党的十九大明确提出:“加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”社会主义协商民主体系是一个完整运行的系统,需要各协商主体多方联动、协同共治,提高专业素养,完善协商工作机制,推动协商民主规范化、制度化建设。