有效治理视域下乡村治理体系建构

刘淑芳

（中共邵阳市委党校、市行政学院、市社会主义学院，湖南 邵阳 422000）

党的十九大报告提出“乡村振兴”战略。实现有效治理是乡村振兴战略下社会治理的落脚点。有效治理是乡村治理向善治、善序转变。马克思认为，“人的本质不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和”[1]，对于有效治理呈现的良好秩序，以人为中心社会关系的变化是最本质的变化。这种变化的实质，就是由人依赖社会关系为基础的传统个体角色向以“互以对方为重，彼此互相负责任，彼此互相有义务”为基础的现代整体转变。

一、乡村社会的系统性

系统的思维方式是对乡村现实的回应，是乡村治理体系设计的重要前提。最初，由孔德把“整体先于局部”的观点从生物学引入社会科学。随后，斯宾塞提出社会是“超有机体”，费舍尔提出社会是“意志的有机体”，帕森斯主张社会系统的功能主义。这些理论主张对社会进行系统性认识，但是都没有揭示社会为何具有系统性。马克思在实践中发现社会系统的源动力，揭示社会是由人和全部社会生活条件、要素构成并相互依存与相互作用的活动和发展着的有机整体[2]。由此可见，乡村社会治理系统是指一定的村落范围内，“治理主体与治理主体之间、治理主体与治理环境之间”的“同时存在而又互相依存”的“一切关系”[3]。治理有效的乡村社会，依赖于整个系统的良性运行，乡村社会的各个部分有机联系，构成和谐共生的生态系统。其中，任何部分发生改变都会引发乡村社会系统异变。可见，乡村社会系统不是各个部分之间简单的叠加关系。正如马克思所言，“社会不是坚实的结晶体，而是一个能够变化并且经常处于变化过程中的有机体”[4]。乡村社会系统旨在整体的基础上，关注每一个系统要素的存在及精神价值。

当下，乡村社会存在城乡关系矛盾、“三农”问题矛盾、乡村发展动力矛盾，这三类矛盾是乡村治理亟需解决的社会问题。只有解决好这些问题，才能实现乡村治理现代化。因此，要处理好以下关系：第一，社会与个体的关系。激发村民的主体意识，提高村民的素质能力，把村民培养成道德主体，主动投身乡村治理。第二，社会与政治、经济、文化的关系。离开了乡村这片土地，任何政治、经济、文化的发展都是空中楼阁，必须在乡村乡情下进行乡村振兴。第三，传承与发展的关系。社会要进步，但是不能抛弃社会赖以生存的精神价值，这是乡村善序的伦理根基。

二、有效治理下乡村治理的体系考察

（一）乡村治理主体：权力组织-社会组织-乡村公民

伴随我国社会主义民主政治制度的不断完善，乡村治理逐渐转向现代的理性模式，呈现多元主体共治局面。乡村治理主体既有政府权力组织，也有民间自发的村民自治组织，而村民个体内生的公民意识也使得村民逐渐成为乡村治理的基础力量。

权力组织包括三大类型组织：一是基层党组织，包括乡镇党委和农村党组织，充分体现了党在国家治理体系的领导核心地位。乡镇党委是乡村治理工作和各种农村组织的领导核心，是基层重大政策的制定者，起着政治引领、把关定向和战斗堡垒的作用。农村党组织是农村自治的领导者，主要担负着领导村民委员会及各种乡村社会组织，推进和监督民主选举、民主决策和民主管理，保障村民依法自治的权利等职责。二是乡镇政府，它是国家农村政策方针的执行者、农村社会经济的推动者、农村社会秩序的维护者。三是村民委员会，这是村民选举产生的自治组织，由村民自下而上赋予权力，充当国家行政权力的延伸者，管理村庄公共事务。

社会组织是乡村治理的嵌入性主体，是国家治理主体的重要组织补充形态。社会组织以满足村民利益诉求、丰富公共服务产品、维护村庄和谐关系、保障村民政治权力为价值追求，具有民间性、志愿性和非制度性特点。例如，乡村振兴进程中涌现出大量的农村专业合作社，这些合作社组织农民进入市场，推动农村经济发展，同时，也组织文化教育、技能培训、法制宣传提升农民素质，在维护农民利益，推进农村思想、文化、民主、法治等方面发展具有重要作用。

乡村公民是指具备公民素养的村民，是实现国家治理现代化的基本动力因子。村民所具备的公民素养程度直接决定着乡村治理水平高低。要实现村民向公民身份的转变，就应该鼓励和推动乡村公民教育，改造村民个人素养，引导村民自觉维护村集体公共利益[5]。另外，公民素养不只是一种知识，更是一种能力，是处理公共事务的能力。这种能力的养成，往往不是单纯依靠纯粹的理论讲授就能实现的，而是需要在现实的公共实践中，不断操练才能养成。这不仅是对社会治理国家垄断的超越，也是村民的自我扬弃。村民要在治理中积极找寻并不断拓宽自治空间，自愿遵循公共利益的调配规则和制度，自觉参与从决策到执行、从执行到监督反馈的行动。“知”与“行”相统一，是公民道德养成的最高目标。

（二）乡村治理目标：良善秩序

在古汉语中，“秩序”一词由“秩”和“序”合成，这两个词都包含常规、次第的意思。在日常生活里，“秩序”通常指事物有规律的整齐的样式或行为状态；在社会生活里，“秩序”描述的是一种稳定的、有规则的、可预见的行为。与“秩序”相对的是“无序”，意味着随意的、混乱的、不断变化的行为。随着社会变迁，“秩序”一词由最初的行为描述演变为关系描述，即公共社会生活的客观状态。在人类历史中，社会治理是以秩序为目的，社会和谐是社会秩序的伦理追求，正如“‘和’的观念是中国社会内部结构各种社会关系的基本出发点”[6]。譬如，“和也者，天下之达道也”[7]。由此可见，“和谐”强调共生而非同一，意味着天、地、人按照各自内生脉络独立发展，彼此相互联系，相异相生。实现乡村有效治理，追求的秩序是“各美其美、美人之美、美美与共、天下大同”。一是人与自然和谐。农民依赖自然而生存，改造自然而发展，但是，如果片面追求发展，大肆采伐自然资源，严重破坏生态环境，农民的生产生活环境必然恶化，人与自然的关系不和谐，往往导致人与人关系、人与社会关系不和谐。乡村治理秩序的重要精神，就是“以自然为准则，以人与自然和谐为目标，建设生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会”。二是人与人的和谐。乡村治理秩序的核心要素就是人与人和谐。当前农村人际关系出现金钱化、冷漠化、失信化趋向，消解着传统农村中的和谐人际关系。对此，要教育引导村民坚持“包容、诚信、友善”的交往原则，邻里乡亲之间要互相尊重、互相关心、互相帮助，和睦友好。三是人与社会的和谐。社会是人的社会，秩序是人的存在境遇的现实反映，治理的首要价值就是在人的公共社会生活中建立良好秩序，而良好秩序涵盖了公平、正义、法治的道德精神。

（三）乡村治理保障：正义制度

乡村治理活动按照一系列政策与制度进行，治理就是制度化的过程。制度在运行过程中应遵循的伦理要求与道德规范，是一种主观见之于客观的制度和道德性过程[8]。

制度安排具有客观性。离开乡情主观上创设制度，在此基础上推动社会秩序的形成，是不现实的。社会的伦理塑造与每个社会成员活生生的世界相关，与社会本身发展的历程相连。制度安排只有建立在村民行为选择、乡村社会结构、运作机制等基础上，才能为个体道德社会化进行规范的、可操作性的规约，这样的社会才可能是真正健康有序的，才能在公共生活中实现社会成员普遍向善。

制度安排具有约束性。良好的社会治理仅依靠主体的伦理自觉和道德示范，是不可靠的。在小农社会，社会关系单一，人际交往淳朴，依靠舆论、信仰、乡俗等软性力量约束。改革开放后，市场经济迅速发展，社会分化加剧，农民的价值观念向异质化、多样化转变，出现了趋利化的价值观和市场化的道德精神，拜金主义扰乱乡村治理秩序。如果仍然只用软约束，显然已经达不到效果，还要用强制性力量约束。这时候，制度就是公共权力下普遍形成的公共生活规则与社会个体多样性、利己性需求之间的和解张力。通过制度安排，规范并约束村民的行为，使公共伦理价值获得村民的广泛认可，并使之成为村民生产生活的共同行为准则。

制度安排具有共享性。治理的制度安排所蕴含的伦理要求与道德规范仅仅以物本为标准，是不科学的。制度设计旨在规引人们向善与行善，“善”的公平性、正义性价值体现，就是共享价值观。“共享与制度之间取得了价值层面的内在逻辑关联”，共享理念自洽地融入制度安排中。因此，制度设计必须遵循平等原则，为弱势群体获取社会资源、平等接受教育提供均等机会。

三、有效治理视域下乡村治理体系的现实建构

治理的有效性在于治理效度与社会需求的回应上。乡村治理也力求贯彻这一点。在深刻反思治理逻辑基点、联动机制和实践模式的基础上，探索乡村治理实践新路径。

（一）建构乡村治理协同逻辑基点

“协同”一词由德国物理学家哈肯提出，最早研究物质如何通过自己内部协同作用，自发地实现时间、空间和功能的有序结构。协同理论旨在探寻各种系统和现象从无序到有序转变的共同规律。协同理论被广泛运用到社会学和管理科学，形成协同治理理论。协同治理强调治理主体在平等、合作的基础上，通过讨论、协商、谈判参与治理，在治理过程中构建利益共同体，建立良好的社会秩序。

一是主张合作行动。合作行动的要义在于聚焦多元主体的共同利益目标，尊重每一位参与者的政策偏好，在协商中做出集体决策并付诸行动。合作行动的关键是科学制定具有弹性化、灵活性和可操作性的行动方案，形成分工合作、高效协同和良性互动的行动体系，保障集体治理行动的有序性。合作行动的目标是让更多的利益相关者参与集体决策和行动。二是倡导资源共享。共享社会资源是协同治理的基础。不同的社会主体掌握不同的社会资源，乡村社会治理主体分布呈现分散性，使得社会资源的分布也具有分散性。协同治理需要建立资源共享机制，对多元、分散的社会资源进行整合、再分配，最终实现优势资源共享。社会治理中的重要资源包括物质资源、信息资源和权力资源，资源共享机制要确保这三种社会资源在治理主体之间实现无障碍流通。利用“互联网+”建立资源共享平台，促进社会资源的集中整合和优化配置，实现资源利用效率最大化。资源利用的效率越优化，协同治理的效果越明显。三是加强利益协调。多元治理主体必然导致利益的多元化。随着社会内生关系日益复杂，各治理主体在合作行动中难免会出现利益矛盾。如不及时解决好利益矛盾，就会弱化协同治理效果。因此，要建立利益协调机制，充分发挥基层党委政府、村民自治组织、社会组织的协调作用，切实保障乡村贫困家庭和弱势群体的利益；要建立矛盾调处机制，排查不稳定社会因素，力求把矛盾化解在萌芽状态；要健全利益保障机制，加大政府投入，建立与经济发展水平相适应、与村民美好生活需求相对应的社会保障体系，改善村民生活状况。四是注重互相监督。多元主体之间也要相互监督、相互制衡，才能达成集体行动的平衡状态。建立监督机制，既是对政府公权力的监督，也是对其他治理主体的监督；既有治理主体内部系统的监督，也有公民、媒体和社会的外部监督。

（二）建构乡村治理动态联动机制

在乡村治理中实现动态稳定，关键是建立一系列机制，在承认主体利益平等的基础上，为各利益主体达成相对平衡提供制度保障。

首先，发挥党政主导作用，完善决策机制。在现代乡村治理体系中，党和政府是掌舵者，通过建立科学的决策机制，服务并引领农民群众走向乡村善治之路。党和政府要承担公共职能，提供公共服务，全面统筹规划，投入大量的人力、物力和财力，改善农村基础设施。党和政府要重视农民的利益补偿，根据地方实际情况，在国家利益与农民利益之间找到平衡点，建立合理可操作的利益补偿机制。其次，培育发展社会组织，构建协同机制。社会组织是连接村民的桥梁和纽带，其介入乡村治理后，一方面，承担部分公共管理职能，政府可以向社会组织购买服务，从繁杂事务中解脱出来；另一方面，根据农民的现实需求，提供专业化、个性化、多元化的公共服务。社会组织为村民提供农业技术教育和政治参与能力培训，提高村民的综合能力。社会组织以活动为载体，在村民与村民之间、村民与农村之间建立密切的社会关联。社会组织推动乡村文化建设，组织村民参加文化娱乐活动，营造良好乡风促进村民向善。最后，畅通村民诉求渠道，健全参与机制。在有效治理体系下，要让村民可以合法、正当地表达自己想法、维护自身权益，拓宽村民的参与渠道很重要。因此，要利用现代科学技术，搭建村民与政府时时互动的微信平台。在微信平台，村民可以定期接收到乡村公益事业相关政策，及时跟政府相关负责人沟通、反馈意见；农学专家和相关政府工作人员也可以利用平台向村民普及知识，提高村民建言献策的实用性。

（三）建构乡村治理“三治合一”实践模式

党的十九大报告提出“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[9]。这不仅是新时代乡村社会治理新理念的生动实践，也是构建乡村治理伦理体系的内在需要。要实现“三治合一”，不是一蹴而就的事情，而是一项长期、系统的工程。要以矛盾分析法透析善治、善序的源生内需，构建“三治”融合机制，寻找乡村治理的着力点。

一要以自治为基础，为乡村公民提供自治空间。村民自治的关键是帮助村民树立公民意识，鼓励、引导和支持村民在乡村自治中发挥主体作用。因此，要帮助村民树立正确的国家观和公民观，增强村民的主体意识和责任意识；改造村民现有的教育知识体系，增加有关公民权利义务、法律知识、平等参与、民主自治等内容[10]；加强培训提升村民参政议事、民主监督的治理能力；完善村民自治制度，切实保障乡村公民的权利，发挥自治组织的桥梁和中介作用。二要以法治为原则，为乡村秩序提供制度保障。没有法律保障，乡村治理无章无规；没有法律约束，乡村治理无序无效。在乡村治理中，只有坚持有法可依、依法而治，才能实现有效治理。要在宪法和法律的框架下，建立健全村民参与治理、协调利益、监督制约的各项规章制度；进一步推行村务信息公开，保证乡村公共服务在公开、阳光、透明的机制下进行；完善乡村法律服务体系，宣传和普及法律知识，提高村民的法治素养，形成自觉守法、办事依法、遇事找法的法治思维。三要以德治为支撑，为治理行动提供精神引导。道德秩序是乡村伦理秩序的基础，道德教化是乡村治理的重要补充，“通过新的形式和载体，深化对乡村道德、规范、人情、礼俗等文化资源的运用……持续增强乡村社会的向心力和凝聚力”[11]。为此，要坚定文化自信，传承和发扬传统优秀文化，注重文化对村民的价值引导，发挥道德引领和规范作用，为村民在治理中提供情感支持和社会认同，以德入规，让乡村民约在治理实践中内化于心、外化于行。四要以“三治融合”为抓手，为治理效能提供聚合路径。自治、法治与德治是乡村治理的一体两翼，不能偏废任何一方，三者要充分融合，才能实现整体效能的最大化。加强“三治合一”建设，坚持做到治理过程让村民参与，治理效果有村民评判，治理成果由村民共享，积极探索乡村治理新模式，在提升村民自治追求、法治信仰和德治自觉中实现乡村善治[12]。