协商共治：流域治理的域外经验及本土实践

雷明贵

（湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410012）

流域“是以河流为中心、由分水线包围的区域，是从源头到河口的完整、独立、整体性极强的自然区域”。[1]流域的这一自然属性突破了特定的行政区划边界，不仅要处理流域内上下游、左右岸的利益关系，还往往涉及不同行政层级的政府管理机构，既有显见的流域管理者，也有沉默的利益相关者。这决定了流域治理对多元协商共治有内在需求。

一、研究缘起：流域治理一体化与多元化的内在张力

“流域治理是以政府为主体，通过一体化的制度安排和具体工作机制，对流域涉水事务进行综合治理，从而实现流域福利最大化。”[2]水资源管理的一体化，是世界各国共同努力的目标。就中国的流域治理而言，始终面临着“九龙治水”所代表的条块分割、效率不高问题。“河（湖）长制”就是依托既有行政体制，寻求高效协调的制度安排。国内学者提出制定《长江法》，设立具有更大管理权能的“长江流域委员会”的政策建议[3]，就是在现有行政体制下寻求更有效治理模式的努力。中国的流域治理除了具有“跨越边界的外部性”“不可分割的公共性”之外，还因“一核多元”的体制而具有“显而易见的政治性”，即成为公共政策事项，内在地要求多元治理主体的参与。

洞庭湖是湖南人的“母亲湖”，随着环湖经济活动和社会生活的日趋活跃，经济发展与环境保护与治理的矛盾更加尖锐。如何在促进经济社会发展的同时保护利用好流域资源，既是摆在环洞庭湖流域居民及各级政府面前的难题，也关系到整个长江经济带的大保护。回答好洞庭湖流域治理中的“政府主导与多元协同”问题，也就是部分回应了我国有关流域治理的此类问题。自从2014 年“环洞庭湖生态经济区”获批以来，湖南将洞庭湖流域治理列为省级层面的重点议题，在开展“环湖利剑”执法行动，发布“生态环境整治动员令”、《洞庭湖生态环境专项整治三年行动计划（2018—2020 年）》的基础上，又谋划出台地方性法规《洞庭湖治理条例》。以上这些公共领域的集体行动及规范性文件的出台，都体现出流域治理一体化的内在要求和发展趋势，也部分体现出了借鉴域外经验，即回应公共参与需要，实现协商共治的努力。

二、域外流域治理协商共治的相关经验

域外流域治理公众参与状况既与流域治理的“公共性”特征相关，也与一个国家行政体制的内在规定性密切联系，如日本、澳大利亚与法国在流域治理中就展现出各具特色的经验。

（一）日本琵琶湖治理中的协商共治及公众参与

琵琶湖是日本第一大湖，与富士山一起被称为日本的象征，历史上琵琶湖的流域治理也经历了“防洪”“围湖造田”“污染防治”“水资源开发与利用”等几个阶段。在琵琶湖水污染最为严重的上世纪七十年代，政府在同一年间（1972 年）既公布了《琵琶湖开发特别措施法》，又由日本首相亲自决定出台“琵琶湖综合开发计划”，从整体上设定了琵琶湖污染防治和开发的阶段性目标。后者也被认为是京阪神的“水利用”和滋贺县的“水质保全”相妥协的产物。

为助推公众参与，强化流域协同治理，琵琶湖所在的滋贺县每年10 月都会定期举办“琵琶湖环保产业展览会”。包括京都大学等知名高校、松下公司等日本甚至世界知名的企业团体、社会组织均参加展览，企业、高校和社会组织在这个平台分享涉流域治理的环保技术与产品。此种以会展为形式的平台不仅是一种公众参与、协同共治的载体，还在客观上助推了日本环保技术的民众应用。为增强公众行动的影响力，发动群众在日常生活中贯彻环保理念，上世纪70 年代，日本开展了以妇联为发起单位的集体行动，号召家庭使用肥皂粉来代替合成洗涤剂，随后还向基层政府提出“禁止合成洗涤剂在学校、公共设施中的使用”的意见，客观上减缓了琵琶湖水富营养化的趋势。

除了环保技术推广、理念传播的市场和社团纽带之外，日本还设定“下水道日”（每年9 月10 日）、“净化槽”（10 月1 日），以节日文化传播为契机增强公众环保意识。并将环保教育则嵌入到琵琶湖周围公共设施建设以及中小学课程当中，除了开设“浮游生物识别”“水草分解利用”技术课程之外，还通过立体化的展览途径让群众了解琵琶湖的形成与周围居民生活变迁的关系，增强公众参与的内在动力与自觉性。

总之，日本琵琶湖流域治理的公众参与实现了“制度”“技术”与“生活”的对接，在严格立法的基础上，通过公众参与汇集起了政府、市场与社会的强大合力。经过40 余年的治理，投资达数百亿美元，琵琶湖水质由地表水质五类标准提高到三类标准，琵琶湖也成为重要的旅游胜地。

（二）澳大利亚墨累-达令流域治理中的协商共治及公众参与

澳大利亚墨迹·达令河流域因总面积106.3 万平方公里，占大洋洲面积的约六分之一，成为世界上最大的流域之一。依澳大利亚联邦宪法，流域内各州均对辖区内流域所涉水资源、土地等享有自治权，这意味着该流域内的数个政府层级（包括首都直辖区、新南威尔士、维多利亚、昆士兰、南澳大利亚等）均享有不同范围和程度的管理权。从管理层次来说，跨州河流的环保和资源开发则需要联邦政府及各州协调进行。在流域治理过程中，协商成为包括墨迹·达令河在内的流域治理有效治理的重要手段。

首先，广泛协商保障了流域治理的“良法”基础。墨迹·达令河流域治理法律框架的设定，就是一个经由多轮协商、不断调整的过程。从1902 年水资源利用州际协作管理起步，1914 年由4 州政府联合签署并批准的墨累河水协议（River Murray Waters Agreement），到1987 年缔结的墨累-达令流域协议（Murray-Darling Basin Agreement），以至统筹墨累-达令流域治理的协议文本———1992 年协议达成，吸纳昆士兰州及首都直辖区成为签约方为止，流域治理协议的达成历经了多轮协商，并在协议文本中为后续协商预留了足够的制度空间。

其次，多层协商保证了行政决策与执行的高效。墨迹·达令河流域治理中建立起了以“部长理事会”“流域委员会”“社区咨询委员会”为主干的组织框架，使得协商治理成为其运作的重要特色。如“部长理事会”就是一个能代表流域内各州政府意志的机构，“流域委员会”作为“部长理事会”的执行机构，其下设的办公室邀请来自政府、大学、企业及社区的专家来负责日常事务。“社区咨询委员会”是部长理事会的咨询协调机构，社区咨询委员会主席可参加部长理事会的全部会议，并在技术和社会网络方面为“部长理事会”的决策提供建议。社区咨询委员会通过自身的工作将流域治理决策机构与流域居民联系起来，使决策能够得到基层的支持。

第三，协商的制度化优化了治理成效。墨迹·达令河流域中的协商不仅是工作方法，也是法定机制，特别注重吸纳具有专业技能的团体参与，从而保证了参与的规范化与制度化，提升了治理成效。通过不同层级、领域的协商，墨累·达令流域治理建立起了纵、横几个方面的沟通体系，保证不同利益区域和群体合作。从横向看，地处上游的南威尔士州对农业用水的需求与下游澳大利亚州的城市用水需求之间进行协调；从纵向上看则通过社区咨询委员会的工作，保证将高层决策向基层传递，而基层的合理诉求亦具有向上报送的渠道。如在水资源使用权的初始分配中，他们采取让相应层级地方政府成为水资源使用权代表的方式，不仅协调上下游之间的利益，还兼顾国家利益与流域地居民的利益，建立起有效的水权交易运作平台。

（三）法国流域治理中的协商共治及公众参与

法国是一个地表水和地下水资源丰富的国家，自然地理条件优越，境内有包括塞纳河在内的6 条河流。法国流域治理不仅要面对国境范围内河流的治理，还要与河流所流经区域的欧盟邻国进行大量协调，从而在流域治理方面积累了丰富经验。

首先，以立法为流域治理公众参与奠定基础。法国现行流域治理沿用了1964 年《水法》所确定的原则，即“水政策的成功实施要各个层次有关用户共同协商和参与”。[4]这部《水法》改变了以往法国对水资源的“按行政区划管理”模式，实行“以流域为核心的组织管理”，对全国的六大流域设立流域委员会和水管局。随后该法于1992 年的修改中，也重申了这些基本原则，并明确提出以自然水文流域为单元的流域管理模式。

其次，流域治理组织体系为多元参与预留空间。法国也是对水资源进行统一管理的国家，在国家层级的“水务委员会”之下，设定了“流域委员会”“水管局”。“流域委员会”承担流域范围内“水议会”职责，通过会议方式引导流域水政策，“水管局”则是流域委员会的执行机构。在机构的构成上，法国六个流域委员会分别由各级地方政府代表、用水户与协会代表、国家代表共同组成。“水管局”董事会成员亦由政府、用水户及国家代表、水管局职工代表组成。代表各自利益的不同成员在制定流域发展规划、确定流域管理方针、协调水用途、制定五年发展计划及审批水工程项目时都要进行协商讨论，并以投票表决方式决定各种事项。从流域治理架构设置中的多元化安排来看，可以很大程度上保证各利益相关方能够参与到流域治理过程。

其三，“公众咨询”拓展了公众参与的空间。20 世纪初，法国的大型开发项目就专设“公开调查”环节，而上世纪70 年代则在流域委员会与公众之间建立起了对话机制。如法国在2008-2009 年开展了对流域规划文件的公共咨询，相关区域的出版机构、电视台、网站等都作为吸纳公共咨询的渠道，公民对流域治理的相关咨询事项都可以提出自己的意见，相关流域委员会都有专设机构跟踪和回应公众咨询。除了流域委员会、水务局的组织体系及“公众咨询”渠道之外开展的政社协商、公众协商之外，市场主体之间的协商则通过水权交易、排污收费、排污权交易等策略选择进行。通过引入市场竞争机制及产权制度，引导与实现各个流域政府辖区内水资源消费消减负外部性，增进流域内各层级政府间水环境治理行动的整体协调与配合。

三、洞庭湖流域治理中的协商共治实践

与西方国家“先污染再治理”的状况类似，中国的流域治理也是应对严重环境挑战的产物，如2007年爆发的无锡水危机，加速了太湖流域治理进程，而淮河、珠江等的治理大多是基于类似因素而起。洞庭湖流域治理也是在面临着严峻挑战的情况下逐步摸索前行的。除了在立法、行政体系创新、技术治理方面采取的措施之外，还在引入协商共治、激发和吸纳公众参与方面作出了努力。

（一）政党协商为流域治理定方向

政党协商是社会主义协商民主的重要形式，具有“组织性、政治性、平等性和直接性”特点。[5]湖南采取“党委出题、党派调研、政府采纳、部门落实”参政议政调研协商模式，很早就将“洞庭湖流域治理”作为重要选题，推动了洞庭湖流域治理的进程。2014 年度湖南省各民主党派、工商联、无党派人士参政议政调研成果专题汇报会上，民进湖南省委就提出了《洞庭湖生态经济区建设应坚持生态先行，突出生态文明建设引领作用》的重点调研成果，不仅为洞庭湖生态经济区建设找准了切入点，还使得洞庭湖流域治理成为继湘江流域治理三个“三年行动计划”之后的又一个重大环保议题。2018 年9 月，按照湖南省年度政党协商计划，中共湖南省委及时召开了“湘江及洞庭湖水环境治理工作情况通报会”，以便让各民主党派、无党派人士等把握洞庭湖治理进展。政党协商为洞庭湖流域治理定了大方向，为后续立法及系列政策法规出台凝聚了政治共识。

（二）政协协商为流域治理聚合力

政协协商指由各级政协组织主办并以政协为协商平台所开展的协商。[6]就流域治理而言，湖南政协组织在深度参与湘江流域治理的基础上，立足于服务湖南参与长江经济带建设，在2018 年开展了“洞庭湖生态环境治理推进落实情况”专题协商会。这次协商会的成果是湖南省300 多名各级政协委员，分成62 个踏察小组就洞庭湖生态环境治理进行踏察的基础上完成的。在由湖南省政协举办的专题协商会上，来自沿湖各市县区及相关部门的10 位政协委员采取现场发言、外场连线汇报等方式参与。除了各级政协委员之外，还通过新媒体直播等方式吸纳了200 余万人参与此次网络协商。

由于洞庭湖横跨湘鄂两省，针对洞庭湖治理中的跨省域协调问题，湖南省政协作为发起人，召集洞庭湖“四市一区”（湖南的岳阳、常德、益阳，湖北的荆州市以及长沙望城区）政协力量，召开“洞庭湖生态经济区政协主席联席会”，制定颁布了《洞庭湖生态经济区（四市一区）政协主席联席会议工作规则（试行）》。在2018 年8 月召开了第一次联席会会议上，两省四市一区政协组织开展专门协商，为洞庭湖环境治理、生态保护、开发建设重大项目开展协调工作搭建了平台。

（三）基层协商为流域治理凝民心聚民力

在《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，基层协商主要指乡镇、村（社区）、企事业单位协商。[7]针对洞庭湖流域治理中“环湖群众对生态环境保护认知不足”“污染减量任重道远”等问题，环湖及相关支流所及区域则通过广泛开展基层协商，改变传统的生产生活方式，为洞庭湖流域治理尽一已之责。

在地方政府明确“河（湖）长制”的基础上，环湖居民主动承担“民间河长”职责，利用日常农作时间主动巡河巡湖，发现污染即主动向相关部门反馈，提升了环境治理监督实效、节约了环境保护成本。而地处沩水河畔的宁乡市黄材镇沩滨村则采取了“民主协商议事会”形式，由沩滨村基层民主协商对话会成员发起，联合村支两委、村民小组组长及群众代表来进行。依据协商成果成立“美丽沩滨自我监督小组”，采取“组内互评，组间抽检”的方式，对环境卫生的自我维护与管理交叉打分，提升了居民的环保意识，有效维护村容村貌，优化了流域治理的社会共识。

四、对我国流域治理的启示

我国2016 年修订的《水法》重申了水资源“流域管理与行政区域管理结合的管理体制”，而与之前后修订的《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等，共同构成流域治理的法律体系。为改变“多龙管水，九龙治水”状况，我国采取“河（湖）长制”压实地方行政责任，并通过党政主要领导任河（湖）长的行政设置，简化了行政体系内部协调，通过将外部协商变为行政体系内部协商的方式，简化了治理流程，提升了行政效率。但在“项目制”的压力下，容易忽视流域治理的“公共性”，对公众参与关注不足。而流域治理提供的是准公共产品，无论是在流域治理立法、政策实施进程中，都迫切需要采取多元化协商方式，为增进社会共识、促进流域治理集体行动打基础。因此，借鉴他国及其他地区流域治理公众参与的经验，可以为我国正在紧锣密鼓推进的流域治理实践提供指导。

其一，在相关立法中，为公众参与及协商共治留下空间。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中规定了“人大协商”形式，要用好用活这一协商形式，在涉及流域治理的公共事项立法时，要经由立法协商等程序安排，将公众对法律法规制定的意见恰当地体现在建议案中。

其二，在现有的行政格局内部，吸纳公众参与，建构协商共治的制度基础。在《水法》《水污染防治法》等法律中，有相关条文涉及到政府协商，如《水污染防治法》第31 条规定，“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决”，但这主要是从纠纷解决角度，尚需要在治理决策当中体现公众参与。

其三，建立起常态化的公众参与及协商渠道，避免参与的无序化。如采用“民间河长”等方式吸纳环保专业组织和人士的制度化参与，鼓励和扶持环保公益组织、社会慈善机构等参与到流域治理当中，使其成为向公众宣传环保理念、引导和支持公共参与的重要途径。