现代治理的基本规则和运行机制探析

张 韩

(湖南师范大学，湖南 长沙 410081)

治理作为社会公共事务管理中的一个重要理念和重要手段，源于社会经济的快速发展和民主政治的不断普及。现代治理建立在现代民主、法治的基础之上，是社会经济发展到一定阶段的产物，也是未来社会发展的一个重要趋势。探究其基本规则和运行机制不仅有助于推动社会主义民主政治的发展、社会公共事务管理的现代化，也有利于推动中国特色社会主义治理体系建设和社会治理现代化的如期完成。

一、现代治理：基本规则探析

治理的概念是20世纪90年代在全球范围逐步兴起的，詹姆斯·N·罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序[1]；全球治理委员会认为治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，其有四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用[2]。因此，从治理的定义及基本特征出发，治理需要一套协调利益或矛盾、冲突的规则，其涉及公、私、个人多种主体，并依赖于主体之间持续的相互作用，再结合现代社会的时代发展特征，可以对现代治理的基本规则做如下探析：

（一）公正法治是现代治理的基本原则

公正是人类孜孜以求的发展目标之一，《辞源》将公正解释为“不偏私，正直”，罗尔斯则把公平(正义)概括为“最广泛的平等”及“机会公平平等”等两个方面。人类对于公正的理解大同小异，所追求的是机会平等和权力平等，而如何保障这种平等也是殊途同归，即法治。从中国古代的《铸刑书》《法经》，到西方的《汉漠拉比法典》《十二铜表法》，都充分说明了法治是人类维护社会公平与正义最重要的尝试，也是迄今为止在维护社会公平与实现社会公平方面最成功的制度。现代社会是法治社会，法治已成为保障社会正常运转的基本规则，崇法、学法、遵法已成为现代社会生活的重要组成，因而现代治理必然离不开公正法治。一方面，现代治理的运行离不开法治的基本原则。现代治理的主体存在于现代法治社会之中，各主体的所言所行都必须遵照法律的基本原则，即依法开展各项生产、管理活动；而现代治理的客体或治理的对象皆为现代法治社会中的各种事务，涵盖政治、经济、文化、社会、生态等多个领域，这些领域的发展和运行也同样需要遵循法治的基本原则。如科技领域需要遵循知识产权保护法，需要遵循国家保密制度等。因此，现代治理必须以公正法治为基本规则。另一方面，现代治理与现代法治具有相同的发展目标。现代治理的目标是推动社会的进一步发展，保障公民对幸福美好生活的正当需求；而现代法治的发展目标是促进社会公平，保障公民能公正、平等的享受合法权益。现代治理必须要保障公共部门、私营部门及个人等多元主体能公正、平等的参与到社会治理中去。因此，现代治理既需要通过遵循法制的基本原则以保障治理活动的顺利推进，也需要借助高效、有序的现代法治以保障现代治理目标的实现。

（二）民主协商是现代治理的根本基础

自文艺复兴以来，民主成为人类政治生活经久不息的敏感热词，西方政府依靠民主政治获取选民的支持，而中国作为人民当家作主的社会主义国家，鼓励人民群众积极参与到社会事务的管理中来。面对日益复杂化的社会矛盾和日益多元化的社会冲突，如何在民主的基础上化解矛盾、缓和冲突成为社会管理的重要课题。随着民主政治的不断推进，政治协商应运而生，通过协商优化社会管理、化解社会矛盾、缓解社会冲突已成为当今社会管理的一大原则。因此，民主协商是现代治理需要遵循的一大规则。一方面，民主政治是多元主体参与现代治理的政治基础。尽管资本主义制度具有种种不足，但相比奴隶社会和封建社会的专权和专制，资本主义的代议制民主在一定程度上推动了人类社会民主政治的发展，极大激活了公民的民主政治意识。也只有在具有民主政治社会基础的社会中，现代治理才有意义。现代治理强调社会治理主体的多元性，呼吁社会公民、公私部门多种组织参与到社会治理中来，通过归集信息、整合资源、协商对话，有效的推动社会管理的优化。因此，现代治理必须以民主为基础，遵循民主政治的基本原则。另一方面，自主协商是现代治理的内在逻辑。社会治理主体多元的参与，有效的汇集了信息资源，但如何对话、如何运用信息资源则需要构建科学的协商机制。协商为多元主体就如何归集、使用信息、资源，以及如何分配利益提供了对话途径，并且协商有一个潜在的基础条件，即自愿，民主政治语境中的协商是自主协商，是对社会公共事务自发的、自愿的进行平等对话和协调沟通，旨在进一步协调矛盾、缓解冲突，实现社会公共利益的最大化。所以，民主协商是现代治理的根本基础，符合现代治理的内在逻辑。

（三）绿色智能是现代治理的时代准则

绿色环保是当前全球发展的一个重要理念，也是全球可持续发展必须坚持的基本准则。智能是当前科技发展的一个重要领域，也是社会发展的一个重要动力和重要方向。绿色智能代表了现代社会未来发展的动力与方向，现代治理必然要符合绿色智能的基本趋势。一方面，现代治理必须生态和谐。生态治理是现代治理的重要组成，良好的生态环境既是人类社会可持续发展的基础，也是社会治理有效推进的基本条件。现代治理不仅要依靠良好的生态环境，更是需要在社会公共事务管理中，将生态环境保护和绿色发展作为治理的重要理念予以贯彻和执行，要在社会治理推进中合理开发利用自然资源、正确处理发展与环境的关系。另一方面，现代治理必须科技智能。科技是第一生产力，社会的发展离不开科学技术的进步。现代治理既要依靠科学技术，创新治理手段，改革治理技术，也要通过社会多方资源聚合、社会发展内生动力激活，协调利益矛盾，缓解社会冲突，助力科学技术的不断发展，推动社会的不断进步。因此，现代治理必须是绿色智能的，这既是符合现代社会发展的基本规律，也是现代治理发展的必然要求。

二、现代治理：运行机制探究

社会治理的主要功能和目标是维护社会秩序、防范社会危机、化解社会矛盾、促进社会和谐、激发社会活力、发挥各方面积极性，推动社会全面进步、彰显社会公平正义，建设和谐社会[3]。因此，现代治理的运行机制可以从其运行框架、组织方式、社会基础及基本方式进行探究：

（一）以法制为运行框架

政府既是制度、政策、法律的供给者，也是制度、政策、法律的执行者和管理者。现代社会治理必然要求在一定的制度内予以运行，这个框架就是法制框架。从广泛的法制含义而言，法制是指法律和制度的总称，广义上的法律包括基本法律和普通法律，基本法律如刑法、民法通则、商法、国际法等，普通法律则包括商标法、文物保护法等；还可以将法律分为宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等。但总体而言，广泛意义上的法律是法的总称。而制度则主要是指政府为便于国家管理、社会管理、公共管理和行政管理等而出台一系列制度的总称。现代治理的运行必须遵循一定的运行框架，即法制。一方面，现代治理唯有遵循法制方能获得有效的推行。法制维护的是社会运行秩序，保护的是公民群众的根本利益，其根本意义在于使包括政府在内的各种主体在经营运转中，得以在一定的框架内合法运行，一旦某个社会主体损害或危害了社会公众的利益，公民能使用法律武器保护自身合法利益。因此，现代治理作为现代社会活动之一，其推进也必须同样遵循法制的基本原则，必须在法律和制度的基本框架内开展治理活动。另一方面，现代治理即是现代法制的执行方式之一。现代治理本质上是一种管理活动，是一种协调国家与个人关系的重要方式。与法制宏观上的强规范、强原则相比，现代治理更加注重法律制度的微观利用，是在法律制度的框架下，针对矛盾、冲突进行利益协调和矛盾化解，具有典型的柔和特征。这就在一定程度上强化了法律制度的执行，弥补了法制刚性有余柔性不足的缺点。因此，整体上，现代治理以法制为基本运行框架。

（二）以共治为组织形式

多元共治是现代治理区别于传统公共管理最基础的一个特征。相比传统公共管理多以政府为主导，强调控制和行政权威而言，现代治理更加强调治理主体的多元性和治理方式的共治性。一方面，现代治理以民主法制为基础，多元主体是现代治理的必然。现代民主政治意味着公民能合法的参与到国家公共事务的管理中来，能通过合法的渠道对社会公共事务提出自身的意见和建议。现代治理建立在民主政治的基础上，现代治理与传统公共管理相比，更加强调主体的多元性，打破了政府作为管理主体的唯一性，公共部门或私营部门，乃至个人都能参与到社会治理活动中来，都能作为社会治理活动的发起者和参与者，这是现代治理的一个重要内涵，即治理主体的多元性。另一方面，现代治理强调公众参与，多元共治是应有之义。现代民主政治的发展让多元主体有参与到现代社会治理中的合法政治基础，而现代治理理念的提出，则让多元主体能真正参与到社会治理的实践中来，公共部门、私营部门及公民个体能以自身所掌握的知识、信息、资源参与到与自身有关的公共事务管理中来，通过提出意见和建议，与其他治理主体对社会公共事务进行共同管理，实现社会共治。

（三）以自治为社会基础

自治是现代社会发展到一定程度的重要标志，公民有权对自身事务进行管理即可谓自治。自治是公民对自身权力、义务的充分认识，是公民自我意识觉醒的结果。现代社会经济的快速发展，物质的极大丰富，教育的深入普及推进，极大的推动了公民意识的觉醒。公民意识的觉醒既推动了社会管理的优化，也为现代治理提供了最基本的社会基础。一方面，自治是现代治理的社会基础。现代治理的主体是多元的，与每一个公民均息息相关，现代治理或者说是每一个治理主体自治的组合和优化。公民意识的进一步觉醒，使得公民对涉及自身利益的公共决策、公共制度有较大的关注度，并能积极主动参与到与自身相关的公共事务管理中来。公民能且能够完成对自身事务的管理便是公民意识极高的外在表现。具有公民意识的公民群体能自发的参与到公共事务的管理中来，为现代治理提供了最扎实的主体基础；而具有较高公民意识的公民群体能为高效的现代治理提供了社会基础，使其具有较高的可行性。另一方面，自治是社会治理持续推进的原始动能之一。社会治理的基础是社会多元主体的广泛参与，缺乏多元主体的社会治理将失去治理本意。公民意识的觉醒是具有刚性的，民主政治的进程是不可逆的，公民自治更是现代社会向前发展的一个重要特征。公民自治能力和自治水平的不断发展，有力的推动了现代治理的理论与实践的不断创新。

（四）以协商为基本方式

现代社会是一个自我的社会，公民意识的觉醒，民主政治的发展，都极大的推动了公民在社会各个领域公共事务管理中的参与，公众参与意识的不断提高为社会矛盾、冲突的缓解提供了新的治理方式。一方面，协商为现代治理提供了捷径。日益复杂的社会经济发展形势，使得养老、医疗、教育、贫困、环保等多方面的问题亟待进一步的有效解决，产业结构的调整、经济发展上行、民生事业的勃兴等多项工作百废待兴，其所涉及的利益纠纷、矛盾冲突也就更加严峻。以协调为基础的现代治理通过协商的方式，召集多方利益主体的平等对话、多轮谈判磋商，寻求符合多方利益和社会发展需求的最佳方案，从而有效的缓解社会矛盾，助推社会和谐发展。另一方面，协商为现代治理提供保障。现代公共事务既可以通过政府等公共管理部门有效管理，也可以借助现代治理的方式高效治理，应当说现代治理为公共事务管理提供了新的思路。而协商作为现代治理的基本方式，既为现代治理的有效推进提供了基本的方法论保障，也为现代治理多元主体在处理公共事务的过程中保留了其他合法的管理方式，有效保障了社会治理的有效性。