提升我国新型政党制度治理效能的思考

张凤玲

（甘肃社会主义学院，甘肃 兰州 730070）

十九届四中全会指出，我国国家治理的一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，要在党领导下，更好地坚持和完善社会主义制度体系，增强“中国之制”的协同力、凝聚力和创造力。[1]新型政党制度是我国社会主义制度体系的重要组成部分，在推进国家治理方面具有独特价值和作用，在世界政党制度中独具特色。坚持和完善我国新型政党制度，有利于更好地展示“中国之治”的显著优势。习近平总书记将我国政党制度称之为新型政党制度，并对此做出了阐释[2]。

一、我国国家治理的内涵

国家治理问题是当代世界各国最重要、最核心的问题之一。通俗地讲，所谓治理，就是多元治理主体合作协同达成共同目标的过程。由于西方国家长期以来倡导消极国家观，强调“多主体、多中心”治理，相应地，对“治理”的理解也多从社会的自我管理、合作协调出发，将“社会”处于中心或优先地位。而我国侧重于从中国国情历史、从中国特色社会主义事业取得的实效去理解“治理”，指出我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。[3]换言之，推进国家治理现代化，首要的任务是建构日益完善成熟的社会主义制度体系，“坚持根本制度、基本制度、重要制度相衔接，统筹顶层设计和分层对接，统筹制度改革和制度运行”[4]，使执政党、政府、市场、参政党、社会等治理主体在执政能力、行政能力、参政能力和自治能力上达到协同均衡，更好地发挥社会主义制度的治理优势和治理效能。这就对我国政党制度建设提出了要求。如何充分释放和发挥政党制度的治理效能，切实体现其优越于其它政党制度的“新”之价值，是我国政党制度建设的着力点。

二、我国新型政党制度的治理效能

我国政党制度具有独特性，一是有一个始终居于核心领导地位的执政党——中国共产党；二是执政党与八个民主党派之间是执政与参政、领导与合作的关系，共同致力于中国特色社会主义事业。正是这种特色，使我国政党制度具有了不同于西方政党制度的治理效能。

（一）新型政党制度坚持党的领导，保证了政治权威，统合了社会整体利益

中国共产党的领导保证了我国的政治权威。所谓权威，是指使人信服、让人服从的力量和威望，是任何一个社会组织得以正常运作、成就事业不可或缺的要素，在现代社会尤其重要。[5]在辛亥革命之后的政治混乱中，中国共产党在危难关头力挽狂澜，凝聚全体中华儿女的力量，带领中华民族走出了被分裂被奴役的屈辱历史，建立了一个全新的社会主义国家，重新树立了中华民族的政治权威，引领中国人民实现了从站起来富起来再到强起来的伟大历史飞跃，并在领导社会主义事业进程中，创立了我国的政党制度。

作为一个负有重任的现代政党，中国共产党不仅需要在其自身组织内树立权威，而且还要在党外树立持久而广泛的权威。而新型政党制度是中国共产党树立和获取党外权威的重要政治资源。在新中国成立后70多年的历程中，8个民主党派始终坚持中国共产党的领导，恪守合作初心，与中国共产党通力合作，维护中国共产党的政治权威，在思想上、政治上、行动上与中国共产党保持高度一致，与中共协商共谋中华民族的复兴大业。政党政治维护中国共产党的权威，能够保证中国共产党对整个社会施加广泛而持久的影响力，有利于党中央发挥“把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，促进全党全社会思想上的统一、政治上的团结、行动上的一致，推进国家治理的系统性、整体性、协同性”。相比之下，西方国家的执政党“是单纯为选举获胜而奔波的实用主义政党，所以，不可能有构建新社会的宏伟抱负，也不具备全面领导整个社会各个方面建设的权威和能力，并且受到现行政治游戏规则的制约(这种制约包括宪政体制对政治权力的制约、政党竞争体制的制约以及选举制度的制约等等)，无法充分发展，只能是单纯的间歇的执政党。”[6]换言之，西方执政党只有在任期内施展执政纲领，且容易被特殊利益集团所挟持，无法形成一个全面可持续的治理战略。

同时，与西方政党相比，中国共产党作为执政党，是马克思主义先进性政党，始终为国家、民族和人民利益奋斗，始终以中华民族的伟大复兴和人民追求美好生活的愿望为依归，在政党政治中“不会被强大的资本力量所挟持，也不会被众声喧哗的民粹情绪所裹挟，而是始终服从服务于最广大人民的根本利益，因而能够对国家的经济社会发展进行长远规划和高效执行。”[7]各民主党派的利益代言、政治行动和政治主张，始终受中国共产党的引导和整合，始终协助执政党实现最广大人民的根本利益。“政党协商的目标是促进广大人民的利益，而不是个别人、个别组织或者某一部分群体的利益。”[8]这就显示出我国政党制度不同于西方竞争性政党制度的本质属性——“能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益，有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端。”[9]十九届四中全会将我国政党制度作为人民当家作主制度体系的有机组成部分，强调必须坚持和完善这一制度，推进国家治理，以尽显“中国之治”优势。

（二）政党协商合作建立在共同政治思想基础之上，有利于同心协力推进国家治理

我国新型政党制度以协商合作为行动取向。政党协商合作立足于共同的政治思想基础即坚持党的领导，坚持爱国主义和中国特色社会主义，推进国家治理目标的实现。正是基于共同思想政治基础，各民主党派始终与中国共产党同心同德、同心同向、同心同行，始终与执政党团结合作共同致力于中国特色社会主义伟大事业；各党派在参与协商时能够坚持公共理性，坚持国家利益人民利益至上，表达利益诉求，公平公正推进社会资源分配，促进社会团结。政党之间的分歧以协商求大同存小异来化解，各民主党派在中国共产党的集中统一领导下与其他治理主体同心协力，力求在大政方针和重大决策方面谋求共识增进共识，共同推进各项治理目标。我国政党制度的协商合作实践效应表明，政党之间的关系并不必然表现为竞争、冲突、对抗，完全可以“合作”的方式体现出来。特别是对于一个有着共同奋斗目标的国家而言，政党之间的团结协作显然比竞争性的政党政治更具治理意义。中欧数字协会主席路易吉·甘巴尔代拉就对我国的政党政治表示了极高的认同:“中国之所以成功，其中一个根本原因就是中国的制度优势。中国政治制度的突出优势在于，中国共产党能够团结其他政党，在共同协商的基础上制定出务实而长远的发展规划，并且一道为实现远大目标而奋斗。这在世界上其他国家是很少见的。”[10]

反观世界治理乱象，很多国家的政治动乱、政治失序是由政党无序竞争引起的，政党之间缺乏合作的共同思想政治基础，缺乏基本共识，局部利益、短期利益充斥于政党竞争中，很容易引发政治动乱、国家动荡。一方面，缺乏一个统领社会发展方向的“中心政党”，政策常常摇摆不定，治理缺乏连续性；另一方面，为赢得选举，在野党和执政党在竞争手段上无所不用其极，抹黑政治、暴力政治、清算政治、否决政治……等等是其劣根性的本质体现，导致政党政治的极端化（两极对立）或离散化（缺乏共识），最终破坏社会团结，造成人心不齐，社会分裂，制度内耗。近年来，一些西方国家常常陷入政党选举民主的发展困境中[11]。那些盲目引入西式民主的发展中国家，也因此而陷入治理乱象而不能自拔。完全可以说，西式政党制度的“劣根性”，是引发政治动乱、国家动荡之滥觞。

有必要指出的是，我国政党制度的创立、发展和完善，始终立足于中国传统文化和自身国情，将“民主”与“团结”要素融入制度建设之中；始终立足于国家富强、民族振兴、人民幸福开展多党合作，从而形成了一种既不同于西方竞争性政治制度也不同于一党制的崭新的政党关系：“一党领导、多党合作”。特别是我国政党之间的民主监督，是以提出批评、意见和建议的方式进行的，是善意的建设性监督，既能达到防止或修复决策失误的监督效果，又能促进政治团结社会稳定，为国家治理提供了良好的政治环境。从而显示出了我国政党制度不同于西方竞争性政党制度的治理价值：“把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗，有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端。”[12]

（三）政党协商以优化决策、谋求治理共识为取向，有利于增强治理实效

政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。其目的是凝聚共识，推进政党治理。协商内容涵盖了国家治理的各个领域，包括党政重大决策、宪法和重要法律的修改制定和完善、国家领导人建议人选；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况，以及关系改革发展稳定等重要问题等。民主党派（和无党派人士）围绕上述协商内容建言献策，提出真知灼见；中国共产党在民主协商的基础上凝炼整合集中协商意见，吸纳合理化意见和建议，优化决策，提升决策的科学性。比如三峡工程从立项、建设到投入运行就是一个不断吸取党派意见和建议、不断优化相关方案的过程；浦东开发、西部大开发、制定《反分裂国家法》等重大决策均是民主党派建言献策的结果。可见，政党协商深化了国家治理。我国政党协商坚持公共理性以协商谋求共识，而非利益博弈妥协，有利于促进社会资源和权力的合理公正分配，维护社会公正和团结，“有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端。”[13]这与西方国家通过利益博弈妥协形成政策有本质不同。

总之，我国新型政党制度创造了一个集协商、合作、监督为一体的政党治理体系，其中，“党的集中统一领导”满足了现代化治理维护权威的要求；政党合作协调了政治关系，维护了政治秩序。“协商”“监督”满足了参政党参与国家建设的民主诉求，凝聚了治国理政的共识和智慧，由此提升了执政党的执政能力，推动政党政治步入“善治”。

三、以制度建设提升政党治理效能

（一）加强和完善党对政党协商的领导

我国之所以取得较强的治理效能，根本原因在于中国共产党的领导之下社会主义体制能够“集中力量办大事”。党的领导也是政党协商发挥作用的关键。只有坚持中国共产党的领导，政党协商才能沿着正确的方向发展；只有坚持党的领导，才能更好地开展政党协商，统一部署和协调规划政党协商活动，凸显政党协商的治理效能，更好地发挥民主党派参与国家建设的作用。中国共产党要为民主党派的履职创造条件，引导、保障、帮助民主党派更好的发挥作用。一是建立和完善政党协商的组织领导机制，真正把政党协商列入党委重要议事日程，确保政党协商常态化、规范化开展，确保协商成果的真正贯彻落实。二是建立和完善民主党派参政议政的机制，支持民主党派开展协商治理活动，以提升协商能力。三是要政党协商纳入党政领导年度考核，形成民主党派敢于直言、党政领导从善如流的良好氛围，创建协商文化。

（二）进一步规范协商内容和形式

一是要对政党协商的重点内容做出量化。只有明确重点协商内容，才能聚焦重点内容知情明政，保证协商调研有的放矢，才有可能提出真知灼见。现有的规定比如《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等对政党协商的内容均以“重大文件”“重要问题”等概而括之，没有具体量化规定，“‘重大’就如橡皮筋，收缩性太大。协商有适量性要求，那么究竟哪些‘重大’能进入‘适量’之中，在一定程度上还是由权力部门裁定了”。[14]这无形中压缩了政党协商空间，降低了政党协商质量，使政党协商的重要性下降。为此，要对政党协商的重点内容做出量化，依据以往经验，制定年度协商计划，明确规定政党协商的具体内容和范围，减少协商的随意性，提升政党协商的治理效能。

二是要用好民主监督的形式，做到内容与形式的匹配协调。《关于加强政党协商的实施意见》将政治协商的形式概括为会议协商、约谈协商、书面协商等。不同的协商，有不同的侧重点，有侧重于国家大政方针的协商，有侧重于民主监督的协商、有侧重于参政议政的协商。侧重于国家大政方针的协商应由中国共产党发起，征求民主党派的意见建议；而民主监督则应由党派主动发起，展示党派监督的主动性和责任性。参政议政可依据双方需求视情况而定。如果是协商式监督，应选择会议协商形式较好，可以面对面地沟通讨论，就一些问题要求对方直接回答，更能营造良好的民主氛围，形塑政治文化，养成正确的权力观。而政治协商和参政议政活动可根据惯例结合协商内容的重要性和专业性、严肃性以及调研准备的具体情况选择书面、会议或约谈。比如，重大人事任免可以以约谈的形式进行。有关重要法律的制定、修改建议可以以书面形式进行，体现法律的严肃性专业性。要将实践中形成的行之有效的惯例或方案文本化制度化。

十九届四中全会指出，要拓展民主监督的领域，对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督。[15]自2015年中央扶贫开发工作会议后，民主党派民主监督工作拓展至脱贫攻坚领域，而且取得了一定的成效，这意味着对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督，有利于促进民主党派“实干兴邦”，参与国家治理。特别是对其中存在的一些监督问题的改进和完善，比如，“扶贫难度大”“开展监督缺少抓手”“心有余而力不足”“协调与帮扶的难度大”等，对其从内容与形式的匹配和机制、制度、程序建设上加以研究并改进和完善，将有利于更好地展示民主监督的实效，展示我国政党制度的治理效能。

（三）加强政党协商的制度化程序化规范化建设，进一步释放政党政治的治理效能

政党政治的治理实效表现在协商合作的制度化程度。从国家治理现代化要求和政治文明建设的要求来分析，政党协商的制度化程度还是有一定落差的。十九届四中全会指出，要完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。为此，规范政党协商的保障机制就尤为重要。

政党协商是由“知情明政——考察调研——工作联系——协商反馈”等机制组成的有机链条。在“知情明政”机制上，要将《关于加强政党协商的实施意见》中规定的知情明政渠道明确下来，对“情况通报”制度作具体规范，把握相关专题报告会和情况通报会这些环节所要突出的知情范围、沟通的重点内容，要将实践中已有的方法上升制度规定，保障民主党派的知情权；在“考察调研”和“工作联系”环节，重点发挥统战部门的协调作用，统筹协调党政司法等相关部门参与党派调研活动，包括确立调研议题，协调有关部门参与调研，加强对口联系等，做好组织保障工作。“协商反馈机制”要加强政党协商过程的程序建设，保证协商就是“真协商”，应在会议协商中增设“问、答、辩”互动程序，增强协商的互动性，避免会议协商走过场；探索建立增强书面协商效果的程序；协商达成共识后，要将执政党相关部门采纳协商共识的相关情况进行反馈，增强协商的回应性，推进责任主体对监督意见和建议的办理和落实；对当前不具备采纳落实的情况也要进行说明，为后续的政党协商预留反思的机会。