刑事冤案法官责任追究制度立法模式探析

林 婧

(复旦大学 法学院，上海 200438)

审判权运行机制改革是我国法院于2014年开启的“四五”改革的重要组成部分，审判责任制构成审判权运行机制的核心。在审判责任制中，关注度最高、矛盾最突出当属刑事冤案法官责任。追究刑事冤案法官责任既有补救刑事非正义、及时止损的旨趣，也承载着依托追责引导法官审判行为与实现审判阶段刑事冤案预防的企盼。刑事法官在实现司法公平正义的过程中处于核心地位，既要强调法官对其审判行为担责，也要警惕追责失当对法官权益的损害[1]。

刑事冤案是指事实上无罪但经法院审判认定有罪且判决生效的案件。作为其上位概念的刑事错案，在外延上不仅包括错判，还涵盖错放。错判除了将无罪之人判定为有罪外，还包含认定事实失当、适用法律不当、将此罪判为彼罪、量刑失当等情形。单从外延出发，刑事错案责任追究是一个庞大的研究对象，由于其外延所包含的不同情形在危害程度上迥异，且相对应的追责主体、追责程序、责任承担方式也各不相同。本文仅着眼于对司法公信力损害最大、对人权侵害最显著的刑事冤案，从而研究刑事冤案法官责任追究制度立法模式。

一、前期的内部制约模式及存在的问题

20世纪70年代，随着我国审判制度的恢复，刑事冤案法官责任追究制度经过摸索、改进，逐渐形成内部制约模式。内部制约模式，即由法院内设监察部门，依据规定、职责划分，专门负责追究刑事冤案法官责任的模式。最早刑事冤案法官责任追究制度可以追溯到20世纪80年代在全国范围内普遍确立的法院内部监察制度。1988年，《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第28条规定，各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。1990年，颁布《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》。然而，这种由各级人民法院内设部门进行责任追究的方式，自诞生之初便有先天不足之处。

首先，由于法院监察部门工作人员多为内部行政工作者，其通常不具备法官身份，故而在处理法院内部纠查事宜时，奉行根深蒂固的行政化运行手段，导致刑事冤案法官责任追究制度面临行政化的藩篱。其次，法院系统一些司法工作者不希望制度设计发挥实效，更有甚者一些法院出于维护自身形象，或基于人情考量等，回避冤案责任，将冤案模糊化处理，法院内部监察监管流于形式。最后，惩戒工作缺乏严谨细致的程序规则，如追究法官责任的证明标准和证据规则不明确、不相同，从而形成相同违法案件责任追究结果不同的局面，法院监察制度的正当性、合法性受到质疑、面临挑战。此外，法院内部监察部门不具备行之有效的调查手段，其调查权威性不足，难以实际发挥监督效能。

二、转型中的系统制约模式及存在的问题

系统制约模式是对内部制约模式的修正和改良，其强调刑事冤案法官责任追究制度在审判权运行机制和司法改革大局中的体系化地位。从制约依据来看，中央文件、国家立法、司法解释、地方规定互相配合、相辅相成，构成多层次的法律调整框架；从制约主体来看，既强调法院内部机构在刑事冤案法官责任追究过程中的监督和制约作用，也在制度变革过程中重视并愈加突出独立于法院专门追究主体的审查和保护。这一模式通过建立规范明确的刑事冤案法官责任追究制度，以追究法官的责任。刑事冤案法官责任追究制度化与错案法官责任追究制度建立和成长步调一致，发轫于1990年河北秦皇岛海港区法院的大胆探索，随后河北省在本省法院系统全面施行该制度[2]。最高人民法院肯定河北法院的创新之举，并在全国推广其改革经验。截至1993年底，豫、鲁、津、湘、甘等地法院施行该制度。具体而言，我国刑事冤案法官责任追究制度沿着曲折而缓慢的发展轨迹，呈现出中央文件、国家立法、司法解释和地方规定“四位一体”互相配合、相辅相成的立法模式。

第一，中央文件助推制度建立。2013年，中央政法委出台首个《关于切实防止冤假错案的指导意见》，要求法官、检察官、人民警察在职责范围内对办案质量终身负责，并建立健全冤假错案责任追究制度。2014年，党的十八届四中全会要求明确刑事法官工作标准、流程、职责，实行错案责任倒查问责制。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》，明确法官非因故意违反法律法规导致错案或因重大过失导致错案并造成严重后果的，不得以错案进行追责，法官惩戒委员会为唯一追责主体，以听证为追责的必经程序。2017年10月，党的十九大报告指出，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。至此，刑事冤案法官责任追究制度以办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制形式，在国家层面得以确立，推广至全国。

第二，国家立法规范责任形式。我国在立法中对冤案、错案责任追究持审慎的态度，仅在1995年颁布的《法官法》第30条中限定13类法官禁止行为，2019年修订的《法官法》调整为10类法官禁止行为。另外，我国立法并未对冤案法官追责标准、程序作出详细规定，只通过《刑法》《法官法》《国家赔偿法》直接或间接规定责任的具体承担方式。从可能承担的刑事责任看，《刑法》第399条规定，当刑事法官徇私、枉法、在刑事案件审理中故意违背事实和法律规定裁判时，以徇私枉法罪追究法官责任。该条是我国法律中唯一明确刑事法官责任的构成要件和刑罚规定。从可能承担行政责任看，《法官法》第46条和《公务员法》第53条至第56条规定，当法官存在前述禁止行为时，将施以警告、记过、记大过、降级、撤职或者开除等一种或多种处分。我国立法并未直接设定刑事冤案法官的民事责任，《国家赔偿法》只规定义务机关在出现法定情形时有义务向相关责任主体追偿部分或者全部费用。(1)详见《国家赔偿法》第31条规定。

第三，司法解释细化制度内涵。最高人民法院于1998年颁布《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》《人民法院审判纪律处分办法(试行)》。办法使用违法审判责任这一表达，并将违法审判责任界定为法官在案件审理中过失违反相关法律法规造成严重后果，或者故意违反相关法律法规应当承担的责任，既确定追究法官审判责任的构成要件、统一标准，也明确追究法官审判责任的依据。这一规定，将追究刑事法官责任的单一结果导向变为程序与结果并重的双重导向。《人民法院审判纪律处分办法(试行)》于2009年失效，取而代之的是《人民法院工作人员处分条例》，追究范围不仅包括法官违法审判行为，还包括法官失职行为和违反廉政、办案、政治、财经、组织人事纪律行为。至此，刑事冤案法官责任制改革的重心从强调结果责任转变为重申程序责任，开启了以违法审判限定刑事冤案范畴作为责任追究标准的新阶段[3]。2013年，最高人民法院出台《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》，强调刑事法官应当严格遵循《刑事诉讼法》法定证明标准、法定程序和科学司法理论，有违反审判纪律或者徇私枉法行为的应予以追责。2015年，最高人民法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，将责任界定为违法审判责任。2016年7月，最高人民法院与最高人民检察院联合发布《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》，提出完善法官惩戒制度，在省级设立法官惩戒委员会，加强对全国法院法官惩戒工作的指导，使刑事冤案法官责任追究制度走向规范有序的程序化轨道。法官惩戒制度的设立有助于刑事冤案法官责任追究从同体追责走向异体追责[4]，扭转了法院内部追责处理结果不当带来的司法公信力弱化的局面。

第四，地方规定缓慢推动变革。20世纪末以降，在各地法院追责程序中以结果追究刑事法官责任的思维惯性并未减弱，部分法院甚至制定更为严苛的背离审判规律追责举措。随着法官追责的日益深入，部分法院逐渐认识到冤案法官责任追究制的内在困境，开始尝试探索多元化的法官责任制改革[5]。例如，2002年江苏省宿迁市中级人民法院率先以追究办法为追究法官责任准则，2005年北京市人民法院试行以法官不规范行为作为追责标准，云南省于2008年率先创设法官办案责任终身制，2012年河南省人民法院把追责范围界定为所有违法审判行为，浙江省人民法院于2015年推行案件质量评查制度。至此，多种形式并存的多元化制度格局开始形成。

转型中的系统制约模式在运作过程中，既有长期以来存在的制度固有缺陷，也面临配套保障不足等问题。其一，重结果轻过程追责基准异化。在法官追责实践中，一旦后手程序处理结果与前手程序不同，则回溯性追究前手程序承办法官的责任。例如，刑事案件经二审或再审程序改判、发回重审，只要对原审裁判结果予以变更，就要追究原案法官的责任。其二，假借集体司法行为规避追责。在刑事冤案法官责任追究制度下，出于趋利避害的本性，法官难免通过合理途径减小追责风险。将案件提交审委会实现责任分化，降低监督管理责任风险，这一倾向日渐显现。集体司法行为引发的直接后果是内部参与者之间难以厘清责任，最终导致个体责任模糊化，制度难以有效落实。其三，利益倾轧减损司法公正性。倘若案件被认定为刑事冤案，参与者难以逃避追责，难免极力争取案件不改判、发回重审。加之法院系统内部实行考核机制，上级法院会考虑下级法院的量化指标，会在最小程度内变更原裁判，从而加剧了法院系统内部的行政化倾向，影响了司法公正。只要审判权无法独立行使、刑事冤案责任追究主体不具备中立性，冤案追责力度与平反冤案负相关关系就难以打破。其四，追责依据位阶不高且追责程序不明。当前刑事冤案法官责任追究依据是司法解释和地方法院内部规定，存在位阶低、权威性与威慑性不足的问题。在设立法官惩戒委员会之前，各地的追责程序各不相同。尽管多数省、自治区、直辖市设立法官惩戒委员会，但中央尚未制定统一的法官惩戒办法作为指引，法官惩戒委员会也未开始实际运作。其五，配套措施缺位。落实刑事冤案法官责任追究制度，既需要通过员额制保障法官队伍精英化、专业化，也需要去行政化，保障审判中心地位和法官依法独立、公正行使审判权，还需要通过完善法官职业保障和福利体系形成正向激励，但在实践中难以短时间内完成配套改革，形成权责利统一的格局。

三、完善刑事冤案法官责任追究制度立法模式的路径

完善刑事冤案法官责任追究制度，一方面要完善制度立法模式，另一方面最大化实现制度的预期效果。

(一)合理界定刑事冤案法官追责范围

追究法官责任遵循的逻辑主线是：先确认该刑事案件为冤案，后依照一定原则和标准判定是否对该案法官予以追责。界定刑事冤案法官追责范围，其本质在于对刑事冤案进行风险分配。刑事冤案的界定、追责标准设置应当科学化和合理化，否则会与制度创设初衷和司法改革的战略性布局背道而驰。

我国法院刑事冤案认定标准呈现多样化样态。一些法院总结出认定刑事冤案若干维度，即事实认定是否有误、法律适用是否有误和是否违反法定程序。第三个维度具有很强的操作性和合理性，是界定刑事冤案和追究法官责任考量因素的可行思路。法官应当对法定程序有深刻认识，对违反法定程序后果必然知晓。前两个维度具有不确定性。法律适用以事实认定为前提，事实认定不同势必会造成法律适用的差异。认定案件事实是法官审理刑事案件的难点，由于时间和已发生案件事实的不可逆，法官只能通过审理案件、依据控辩双方展示的证据和法院调取的证据挖掘法律事实，但法官终究没有亲历案件发生过程，只能尽量还原案件事实。同时，控辩双方为寻求于己有利的结果，呈现在法庭上的证据是经过事先筛选的有利证据，甚至是伪造或变造的证据。而法官认识能力、经验阅历存在差异，在不同技术发展阶段认识辅助工具也不同，可能无法知道不利证据被隐匿，无法及时发现证据是否存疑。法官在案件认定事实、适用法律上会有所不同，会作出差异的裁判，除非存在明显错误或出现特殊情况(如死者归来)才能认定为冤案。因此，应稽核和辨别产生刑事冤案的原因，将冤案风险恰如其分地分配给有能力、有条件遏制此风险的主体。只有当法官在职责范围内有能力、有条件采取措施但未采取措施遏制冤案风险形成或扩大时，才能启动追责程序，并根据案件具体情况确定法官责任范围和处分方式。

(二)明确刑事冤案法官责任追究主体和追究程序

程序法定原则是现代法治国家奉行的宪法性原则。基于法的平等保护原则，程序公正不仅适用于刑事诉讼当事人，也适用于因行使刑事审判权而可能面临追责的法官。《司法独立世界宣言》(以下简称《司法独立宣言》)和《关于司法机关独立的基本原则》(以下简称《司法独立原则》)都包含这样的理念，如应遵从正当程序及时、公正地审查对法官的指控，保障法官的辩护权和申诉权；非因法定的不适合继续履行其职责的事由，不得对法官施以处分；涉及法官惩戒的诉讼应当由立法机关、法院专门设立的委员会单独或联合处理。上述理念获得多数国家的普遍认可，具体何以设置刑事冤案法官责任追究程序则取决于国内法律的具体规定。法治发达国家为了避免追究法官责任而损害司法独立，往往将惩戒法官的权力交付独立的委员会，或通过法律规定交由法院审查，而不交付行政机关。主要表现为以下几种典型形态：(1)普通法院享有法官惩戒权，如日本；(2)专门设立的法院或法庭享有法官惩戒权，如德国纪律法院[6]；(3)专门设立的、独立的委员会享有法官惩戒权，如美国一些州设置的司法行为调查委员会[7]；(4)混合形态，如比利时，法官职务犯罪的管辖权属于上诉法院，对于其他处分方式，一律由专门设立的纪律委员会作出[8]。

尽管社会制度不同，法官责任追究范围和程序也大相径庭，但司法功能的效用和实现仍有共通之处。我国刑事冤案法官责任追究制度长期面临追责程序不明的诟病，这与各地法院追责规定各不相同有关。法院“四五”改革为规制这一问题作出设立省级法官惩戒委员会的安排，2018年通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，赋予监察委监察公职人员履职情况、职务违法和职务犯罪职能。结合《监察法》和相关司法解释，刑事冤案法官责任追究程序应有以下几个阶段：首先，法院发现刑事法官违法违纪线索并展开调查。这一阶段属于法院内部工作安排，法院将调查工作交付监察室、政工部门或专门设立的内部机构。其次，法院内部调查后，依据前述追责标准，发现法官无违反审判职责行为，则追责程序结束；如调查后认为法官有违反审判职责行为，则需要区分情况进行处理。无须认定法官是否构成故意或重大过失的，(2)不需要认定法官是否构成故意或重大过失的情况，仅限于刑事法官在案件审理中违反法定程序且情节轻微、危害不大的情形。由法院作出违纪处分决定；必须认定法官是否构成故意或者重大过失的，则由法院将调查结果交法官惩戒委员会审议，由法官惩戒委员会作出认定，在法官惩戒委员会审查期间，涉案法官有权陈述、申辩。最后，法官惩戒委员会作出故意违反职责、存在重大过失审查意见的，交由监察委监督、调查；法官惩戒委员会审查意见认为存在一般过失的，由法院根据情节作出处分或不处分决定；法官惩戒委员会认为未违反职责的，法院结束追责。

(三)确立刑事冤案法官责任豁免规则

过度强调追责容易使得法官在办理案件时瞻前顾后，遇上应当根据法律、事实作出独立判断的境况就会迟疑观望，进而贬损法官的司法独立人格，削弱其责任意识和工作积极性。因此，既要实现刑事冤案法官责任追究制度惩前戒后的成效，还要确保刑事法官享有一定的职务责任豁免权，消除刑事法官心理顾虑，将责任追究限定在一定范围内。

我国立法、司法解释和地方法院规定都明确了不追究法官责任的若干情形，包括法官不构成故意或重大过失、法律变动和政策调整等，但尚未形成系统的法官责任豁免制度[9]。立法也未进一步探究法官刑事责任和民事责任豁免等问题。新修订的《法官法》未设立法官豁免制度，仅简单提及法官对处分的申诉控告权，法官的职务行为仍缺乏有效保障。结合《国家赔偿法》，应当明确刑事法官的职务行为非因故意或者重大过失而给当事人造成损害时，由国家承担赔偿责任，国家不予追偿，法官享有民事责任豁免；当刑事法官职务行为因故意或者重大过失导致冤案给当事人造成损害时，法官不享有民事责任豁免权，国家承担赔偿责任后有权向责任法官追偿，从而确定我国刑事法官民事责任相对豁免权。

(四)构建刑事冤案法官培训制度和绩效考核机制

我国法官管理模式和刑事冤案法官责任追究制度实践中取得的经验都是宝贵的财富。刑事冤案法官责任追究制度能够良好运行，还需要加强刑事法官职业培训、改善法官绩效考核机制等作为辅助措施。刑事法官培训应避免法官培训空洞化、形式化，既要有正面引导，也要有反面警戒，安排业务水平高、办案经验丰富的刑事法官作为主讲人，通过现身说法分享办案感受、总结办案经验、分析典型反面案例，促进刑事法官在感同身受氛围中提升职业素养和职业技能，避免在办案中因违法审判而陷入责任追究的漩涡。法官的绩效考核机制具有引导法官行为的作用，此前法院系统内部不合理的考核指标在较长时间段内引起法官行为的异化，甚至酿成冤案。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布后，包括法院在内的公安、司法机关在反思前车之鉴后纷纷取消本系统内的违背司法规律的考核指标。最高人民法院于2014年取消对全国各高院的考核排名[10]，并公布《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》，保护法官不受办案量排名和末位淘汰制的困扰。科学的绩效考核要防止一刀切，避免不分析具体情况而对涉案法官的绩效考核作出负面评价，废除不合理指标，确定符合司法规律和办案规律的考核指标，激励法官提高办案效率，让法官有动力保障办案质量。

(五)完善和落实刑事冤案法官履职保障体系

刑事冤案暴露的是司法体制的内在缺陷，仅在追究法官错案责任上谋划而不革新制度、补足制度漏洞，则治标不治本，难免还会形成刑事冤案。因此，刑事冤案法官责任追究制度与法官履职保障体系同步落实，能够更好地保障法官队伍的稳定性和法官工作的积极性，有利于司法改革的整体推进和成效映现。法官履职保障，应当囊括法官履职行为保护、法官物质保障。前者指的是法官依法履行职责的行为被投诉、追责时，要有专门的机构和程序保障法官的合法权益；后者指的是保障法官的工资、福利、待遇，使其不为物质所困。刑事法官履职行为保护除了落实对不当行为干预、过问案件情况进行记录、对相关人员追责外，还要求履职行为保护工作有专门机构负责。法官涉嫌违反审判职责行为需要认定故意或重大过失时，必须经法官惩戒委员会听证、审议、认定后才能作出处分决定，通过追责程序设置保障法官履职行为免受不当追究。而法官惩戒委员会工作职责决定其惩戒功能远大于其保护功能。因此，需要通过各级法院法官权益保障委员会专门为保护法官合法权益提供指导和援助，落实法官权益保障措施，具体涉及法官基本权利保护、法官近亲属人身安全保护等。法官若被恶意诽谤、诬告陷害的，所在法院应当及时通过不同媒介予以澄清、破除谣言，保护法官声誉免受损害。《保护司法人员依法履行法定职责规定》实施后，一些省份纷纷设立省市级法官权益保障委员会，并制定委员会工作办法、工作细则；国家法官权益保障委员会也成立并运行，其工作的开展还需要实践的积累和沉淀。

法官物质保障也不容忽视[11]，哈维茨提出的激励相容理论对法官群体同样适用。法官作出行为决策时，也会计算投入与效益、寻求利益最大化，因此，司法制度设计在追求公共价值时应保障法官个人利益最大化实现。诚如学者所言，成功的法律规则必然存在激励相容约束，法的可实施性必定以个人效用最大化为前置条件，法只能引导而不得强制个人之行为[12]。2015年以来，行政法规、司法解释都在推动法官工资制度改革，①各地方法院和地方财政部门等也必须努力兑现承诺，构筑起完整的法官福利保障体系。

结 语

从我国追究刑事冤案法官责任制度化历史进程看，从内部制约模式迈向系统制约模式，从强调结果的考核转向过程本位的行为考核，刑事冤案法官责任追究制度在寻求实现权责统一目标这一大方向上是正确的。但该制度尚处于日臻完善阶段，从地方性探索状况看，在追责标准科学性、可行性上仍待商榷，而且在各地规范性文件中，刑事冤案认定权和处分权实际上由法院系统内部组织或领导行使，责任追究程序缺乏外部监督和抗衡，公正性不足。法院“四五”改革中提出建立由多元主体构成、独立于法院的法官惩戒委员会，专门

① 2015年10月，中央深改小组会议审议通过《法官、检察官工资制度改革试点方案》。2016年7月，最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部、财政部联合出台《法官、检察官和司法辅助人员工资制度改革试点实施办法》，明确了员额法官的工资标准和晋升办法。2016年9月，最高人民法院发布《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见(试行)》。

负责对法官违反司法责任制行为的认定和处理，以改变长期以来各地开花的局面，从这一机构设立的初衷来看，是刑事冤案法官责任追究制度纠偏的良策。此外，我国《监察法》赋予监察委对法官违法审判行为的调查权[13]，也助推刑事冤案法官责任追究制度模式的优化。