江山市公益林管理中矛盾纠纷化解探讨

曾 春 兴

（浙江省江山市林业局 324100）

重点公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。建设、管理好公益林，既是社会期待，更是林业工作者的责任。

江山市的公益林建设起步于2001年，2004年建立森林生态效益补偿机制。但由于过去进行公益林界定时，林业技术落后、二类资源数据和林权证记载有差错等原因，造成公益林区划界定粗放，留下了许多隐患。林农在做采伐作业设计时，发现山场被界定为公益林，却没有领到公益林的损失性补偿；公示发放公益林损失性补偿时，有的村民比较“三定”时分山人口接近的家庭，发现补偿面积差距不合理；在将山场承包他人经营，或者有项目建设而领取林地补偿时，查出自家山场已被他人界定为公益林；林业部门在天然商品林停伐管护区划落界、森林抚育或森林火灾调查处理、配合生态效益补偿审计等工作中发现公益林补偿对象错误等等，常常引发了矛盾纠纷。化解处理公益林建设管理中的矛盾纠纷，让群众得到实惠，进而从内心支持公益林的建设，意义重大。讨论的公益林，指重点公益林，包括国家级公益林和省级公益林。

1 公益林管理中存在的问题

1.1 补偿对象错误

公益林区划界定，按照“生态区位优先，尊重群众意愿，山林权属清晰，小班不得拆分”等原则，“由乡镇林技员、村民委员会代表、山场所有权单位代表、山场经营者组成现场界定工作组，现场界定登记，同时完成勾图、求算面积、小班因子调查，核对林权证并附上复印件”。在实际工作时，先要落实小班内有哪些“山场经营者”（通俗讲法，叫山主），也就是说，要确定一个小班里，有哪些“山主”，这些山主之间的山界明晰后，求算出各个山主的公益林补偿面积。但现实中，会有相当一部分无法弄清楚小班里到底有哪些山主，他们之间的山界是在哪里的，特别是遇到有外乡镇、外村的插花山的情况，即便是当地熟悉山场的人，也可能会有漏失。而公益林区划界定一般上级给的时间不会超过半年，“现场界定阶段”时间不到2个月，且农民外出务工多，实际上到现场的人员往往不多，一般是比较熟悉情况“山场所有权单位代表”2～3人，山主几乎难以到场。因此，补偿对象丢落、无中生有的山主时有发生。

1.2 界址不清

公益林的小班界，一般是套用二类小班界，存在错误的可能性小，但补偿对象山主之间的界址，常常因没有明显的自然标志，或者相邻各方多年都没有林业生产活动或雨水冲刷等原因，造成界址不清。

1.3 面积错误

由于技术条件的限制，早期公益林界定时，面积的求算是勾图后用方格纸数格得出的，因此补偿面积的计算有时会出现误差，有时也会有较大的错误。

1.4 补偿金发放错误

公益林补偿对象同名同姓发错的，身份证和银行号不是同一个人的，一家人代领补偿的，村队干部多报补偿面积的，2005年开始因集体和个人补偿标准不一样，村民小组集体公益林补偿以个别成员名字代领，再分给村民成员分配不合理的等等，每年都会发现一些新情况。

2 存在问题的成因分析

2.1 林权证记载有差错、办证不规范

1981年-1983年林业“三定”时，村队一般都将集体山场，按杉、松、毛竹、油茶等不同树种，根据在册人口分股，分摊给各户，然后到山场去落实。于是，同样人数的户，林权证上记载了同样的面积，而实际分到的山场面积不相同，有时差距甚至达几倍。且当时相当一部分人固执地认为，“分山”是临时政策，因此分山时没有太较真，面积差异常有。

林权证上对于山场座落位置的记载，只填写东南西北“四至”，但现实的山场形状各异，难以用“四至”定位来准确标示全貌，留下争执隐患。当年，林权证手工填写、任务又重，村干部填写错误也常发生，而农民文化不高，只认山场，拿到证后也看不明白，致使错误不能及时发现。有的地方2004年和2007年两次换发的林权证与林权清册也不完全对应；有时山场面积较小，又没有明显的自然“四至”标志，一些地方就用东至谁谁的名字，西至谁谁的名字来写四至，等到发生矛盾时，只知道东面与谁相邻，西面与谁相邻，但到底位置哪里，无从知晓；林权证最后页附林权山场图，几乎全没有附上。

2.2 公益林区划界定粗放

江山市的公益林建设起始于2001年，但到2005年农民才领到第一笔2004年的公益林损失性补偿款。由于当年落界时无法知道上级是否给公益林补偿、什么时候有补偿、补偿标准是多少的信息，林业技术人员也只是调查农村界定公益林的意愿，因此，第一批公益林界定时，多数村队按集体林地所有权证进行山场落界登记，并没有征求农户的意见，直到2007年才将这些面积分摊给农户，于是一些地方分摊时就产生了矛盾。

2.3 个别村队干部不负责任

个别地方村队干部在公益林落界时，明知小班里有插花山，但为了村队的私利，故意隐瞒实情、界定为本村队集体公益林，领取公益林损失性补偿款，错误地认为即使被发现了，只要推说界定时弄错了，反正个人为公不会有责任。

2.4 二类资源数据本身有差错

二类小班数据是公益林界定的重要基础材料和依据，但小班面积、小班因子、林地权属等发现有差错，造成公益林界定跟着错误。

2.5 林业技术落后造成差错

前几次公益林界定时是采用方格纸数格计算的，个别经办人不够认真，造成面积误差大，有时图上色标的公益林面积与公益林补偿面积差异超过15%，后来虽然经多次纠错，但因发现难度大而难以根除。

3 矛盾纠纷的化解实践

3.1 矛盾纠纷的性质

公益林管理中存在的矛盾纠纷，绝大多数是林权纠纷引发的，这部分会占90%以上，其它的比如补偿发放纠纷、界定资料错误等，只占很少一部分。因此，处理公益林的矛盾纠纷，要熟悉林权纠纷处理的法律法规，了解公益林建设的历史，掌握公益林界定方法，管好用好公益林区划界定资料，平时多下基层，倾听林农声音。

3.2 林权是处理公益林矛盾纠纷的核心

根据《浙江省森林管理条例》第四十三条：确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业“三定”时按规定核发的权属证书为依据。对1981年至1983年林业“三定”时县政府颁发的村队集体林权证、个人自留山证，农民个人与集体签订的责任山承包合同书，1987年县政府针对“三定”中存在的错误和问题开展的完善林业生产责任制工作，2004年和2007年对林业“三定”的自留山证和责任山承包合同书换发成统一格式的林权证等，合法的权属变更应予以确认。林业“三定”时未确定权属或者确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。

3.3 寻找矛盾纠纷症结

公益林矛盾纠纷产生的原因很多，有办事工作人员和当事各方主观原因，有上级政策执行难以到位原因，还有历史原因。实际工作中要具体问题具体分析，不要先入为主，不要让人情、情绪影响判断，直至还原问题真相。

（1）图与山对号。先将有公益林矛盾的公益林分布图、相关界定资料准备好，找来主张林权的相关各当事方、本地村队干部、熟悉山场的相关人员，到山场现地按照小班界线，查对小班内实际共有哪些山主。

（2）山与人对号。确定有哪些山主后，让主张权利的各山主出示林权证，把林权证上记载的四至、面积逐项对应到山上在什么地方，看看是否有交叉重叠，是否有空地。让各当事方畅谈想法，尊重各人的主张，并把他们的这些意见、主张记录下来，然后让他们之间适当地进行讨论、辩论、佐证，熟悉山场的人也参与讨论。最后确认各山主的山场权益范围。

（3）人与补对号。山主林权证对应的山场界址确定、计算出面积后，核查公益林损失性补偿台账，核对山主身份证号和银行账号，查看是否错发公益林损失性补偿。

3.4 在法律政策与情理中寻找平衡点

既依法依规处理，让群众得到公益林建设政策的实惠，又要在不违背法律法规基本精神的前题下，结合当地农村的实际情况，适当照顾到老百姓的合理诉求，在法与情之间找到一个“平衡点”，让公益林建设得到百姓的广泛支持，把矛盾化解在基层。

3.5 应注意事项

（1）核查公益林界定资料。公益林界定资料是处理公益林矛盾纠纷重要依据，有些资料已成孤本，多次翻找可能变成烂张废纸，有条件的要扫描做成正规档案保管，也便于处理时快速查找。

（2）回归当年场景。调查处理公益林矛盾纠纷，要回归到林业“三定”和公益林区划界定时的场景，不要从现在的角度去简单地看问题。比如林业“三定”时，有些地方超生育子女没有户口，就不能参与分山。应该重视这类细节的问题。

（3）现场分析判断。处理公益林矛盾纠纷时，可以借助谷歌地图、天地图等工具辅助，但是现场取证仍是可靠手段，有些山场地形复杂，不到现场就找不到真相。

（4）座谈协商处理。在取得历史真相后，听取各方意见，坐下来协商谈拢。从政府角度来讲，应当依法、公正，按程序走，但在农民群众心中，公平才是最重要的，他们关心更多的，往往不是明年、后年政府公益林损失性补偿每年给多少，而是隔壁邻居今年补到多少。