对工业项目建设工程价款优先受偿范围的思考与建议

唐媛媛 中国成达工程有限公司 成都 610041

目前国内工程建设领域存在一些大型工业项目完工并移交发包人后，发包人以需要第三方审计因而结算未完成等理由长期拖欠巨额工程款，有的甚至拖欠到发包人自身进入破产程序，导致建设工程承包人及其供货商、分包商和农民工的合法权益受到严重侵害。《合同法》第二百八十六条赋予了承包人工程价款优先受偿的权利，但在现实的操作中非常难以实现这一权利。现实的状况是怎样的？哪些款项可以优先受偿？为了有效解决工业项目建设领域发包人拖欠巨额工程款的问题，维护承包人及其供货商、分包商和农民工的合法权益，应完善相关法律法规，明确建设工程价款优先受偿范围。

1 我国对建设工程优先权的规定

《中华人民共和国合同法》第二百八十六条“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿”。从全国人大常委会法制工作委员会编写的《合同法释义》中可以得出立法者的本意是因为自20世纪90年代初到1999年《合同法》颁布，随着固定资产投资规模的过快增长，拖欠工程款的现象出现了大幅度增加的势头。不少地区的工程款拖欠数额庞大，有的工程拖欠付款无期限，问题已经相当突出，不仅严重地影响建设企业的生产经营，制约建设企业的发展，也影响了工程建设进度，制约了投资效益的提高。在这个历史背景下，《合同法》设立了建设工程优先权。

2 工业项目建设工程优先权在当前环境下的必要性

工业项目建设与一般的房地产项目建设不同，由于目前的经济规模较大，工厂的建设规模较10年前有大幅度的增长。一个投资约300亿的大型工业项目可由十几个工艺装置和公辅装置组成，整个项目的WBS(Work Breakdown tructure，意为工作分解结构，创建WBS是把项目工作按阶段可交付成果分解成较小的、更易于管理的组成部分的过程)常常分解出多达几十个子项，整个项目的三级进度计划多达数百页。面对如此复杂的工业项目建设，为了提高工程建设水平，发挥工程总承包企业的技术和管理优势，协调各方关系，统筹安排项目的设计活动、采购活动、施工活动，以及对项目的进度、费用、质量、安全及环保等进行一体化管理，目前常见的工业项目招标模式为工程总承包招标，这也是国家建设部自2003年颁布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)以来就一直推行工程总承包的原因。2016年，住房城乡建设部又颁布了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市[2016]93号),文中进一步指出要大力推进工程总承包，有利于提升项目可行性研究和初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设水平；有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，促进企业做优做强，推动产业转型升级，服务于“一带一路”战略实施。

工业类总承包项目的建设周期长(一般2～3年，复杂项目可能长达4～5年)、每个包的标的大(动辄几亿～几十亿)，涉及的承包商和分承包商众多，如果一旦发包人的合同价款不能按合同约定及时支付给承包人(总承包商)，影响面极广。总承包商可能因此不能及时支付货款给供货商，供货商则不能顺利进行设备、材料的备料及制造活动；施工分包商可能因为工程款不能及时收取而不能组织满足项目需求的劳动力队伍，使项目工期不能按计划完成。近年来由于外部经济环境的复杂性，一些民营企业受资金断裂的影响而倒闭。在某些制造业比较发达的地区，民营企业之间互相担保，一旦其中一家的资金断裂，其他制造商纷纷陷入困境。笔者所在的工业项目建设领域，近年来因建设工程价款纠纷而导致大量的法律诉讼。有些供货商或分包商因自身面临经营困境而不得不将总承包商诉诸法庭，而总承包商面临众多供货商和分包商的诉讼压力，不得不起诉欠付工程款的发包人，用法律手段追讨工程欠款。总承包商胜诉以后，如果发包人不能按法院判决履行支付义务，就会进入到执行程序，总承包商的债权就面临与其他债权人享有的抵押权等受偿顺序的问题。而分包商的背后是数量众多的农民工，当无法获得赖以生存的工程款时就会发生一些群体性事件。2019年3月12日最高人民法院在十三届全国人大二次会议上作的《最高人民法院工作报告》之“四、坚持以人民为中心，努力满足人民群众司法需求”中报告：“推广河南、湖南等地法院经验，依法制裁恶意欠薪行为，帮助农民工追回劳动报酬95.3亿元”，涉案金额巨大。如何根据现有法律，合法利用建设工程优先权保护总承包商和其分包商、供货商，及分包商下面数以万计的农民工的生存权益，是一个社会化的问题。

2019年3月12日最高人民法院在十三届全国人大二次会议上作的《最高人民法院工作报告》之“三、贯彻新发展理念，服务保障经济高质量发展” 中报告：“加强破产审判工作，审结公司清算、企业破产等案件1.6万件”。近年来，越来越多的大型工业项目发包人也因为自身财务状况恶劣而进入破产程序，在进行债权申报的时候，如前所述，发包人欠付工程款标的巨大，承包人在何种情况下可以争取到建设工程优先权而得到优先受偿，也是一个非常重要的问题。

承包人获得建设工程优先权的目的是拿回合同约定的承包人已采购货物和已付出劳动价值等工程款，这部分价值是由承包人(包括总承包商、供货商、施工分包商等)提供的各种服务活动得以实现的，是发包人建设工程土地上附属物的价值增加，承包人因为付出劳动而获得的赖以生存的报酬理应被优先偿还。

综上所述，总承包商被发包人破产和分包商、供货商索要款项的事项压迫，被挤在一个狭窄的生存空间，如果建设工程优先权不能被很好地应用于实践，建筑行业的生态环境会受到严重影响。2019年，国家层面召开了专题会解决民营企业工程款清欠问题。但清欠的根源，还要追根溯源，如果从发包人开始就依约按时付款，不拖欠工程款，拖欠企业工程款的情况会大幅度降低，诚信的社会体系也会因此而建立。

3 建设工程价款优先受偿的范围

《合同法》第十六章“建设工程合同”第二百六十九条给出了建设工程合同的定义：“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同，包括工程勘察、设计、施工合同”。

2015年四川省高级人民法院在《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》中对第38个问题明确答复：“建设工程经验收合格，工程的直接成本、间接成本、利润和税金属于优先受偿范围”。

最高人民法院2018年12月29日发布了《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)》(法释〔2018〕20号，以下简称“建设工程施工合同司法解释二”)，其中第十七条“与发包人订立建设工程施工合同的承包人，根据合同法第二百八十六条规定请求其承建工程的价款就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持”；第二十一条 “承包人建设工程价款优先受偿的范围依照国务院有关行政主管部门关于建设工程价款范围的规定确定。承包人就逾期支付建设工程价款的利息、违约金、损害赔偿金等主张优先受偿的，人民法院不予支持”。 财政部和建设部在2004年发布的《建设工程价款结算暂行办法》第三条给出了“建设工程价款结算”的定义：“本办法所称建设工程价款结算，是指对建设工程的发承包合同价款进行约定和依据合同约定进行工程预付款、工程进度款、工程竣工价款结算的活动”。

对于建设工程价款优先受偿的范围，主流的观点是《合同法》第二百八十六条中所说的“建设工程合同”是指施工合同，不包括勘察、设计合同。因为勘察人、设计人一般收入较高，不属于法律特殊保护的对象。《合同法》第二百八十六条立法的主要目的是保护低收入的施工工人。同时，承包人优先受偿的行使对象只能是不动产。实践中，在破产重整的债权申报程序中，对于承包人(总承包商)上报的优先权范围，破产管理人往往也只确认满足优先权条件的施工部分，通常不确认设计费用和采购费用。

但是，应该认识到，在工业项目的总承包合同中，一般情况下，一个工厂60%～70%的价值存在于设备、材料的价款之上，一个项目的采购合同通常成百上千个。如果发包人在项目建设活动中长期拖欠承包人的采购价款，承包人迫于自身经营的压力，无法及时支付货款给供货商。由此造成的后果，一是会导致项目的进度被延误；二是极端情况下，一些中小型设备制造厂可能会发生资金断裂而导致生存危机。这显然与立法者初衷不符。从全国人大常委会法制工作委员会编写的《合同法释义》中可以明确看出《合同法》第二百八十六条的设立根本目的是保护建设企业的生产经营不被严重地影响，保护建设企业的发展不被制约。从《建设工程施工合同司法解释二》第二十一条和《建设工程价款结算暂行办法》第三条，也可以认识到这里的建设工程价款是根据合同约定与工程范围相对应的款项，不仅仅是施工合同部分。

笔者认为在工业项目中，承包人(总承包商)提供的设备、材料经过施工安装，已经固定在了土建基础或建构筑物之上，密不可分。不能以法律上的不动产和动产的定义来划分优先权的受偿范围，而应该从实质出发，承包人花钱采购了设备、材料，并经过施工劳动建成了工厂，使发包人获得了增值的经济效益，如果发包人对承包人欠付采购货款，那么采购货款和施工价款理应一并被纳入优先受偿的范围，这有利于整个建筑业生态圈中企业的健康发展。仅将一般工业项目中占比30%～40%的施工费用纳入优先权受偿范围，对欠付工程价款的发包人不能起到法律上的威慑和约束作用，亦有悖公平正义。

《合同法》第十六章对“建设工程合同”的定义没有包括采购活动，是因为在30年前，采购一般由发包人自行完成，发包人和供货商之间的纠纷可以由《合同法》第九章“买卖合同”的法律规定来进行调整解决，对出卖人的保护如《合同法》第一百三十四条“当事人可以在买卖合同中约定买受人未履行支付价款或者其他义务的，标的物的所有权属于出卖人”。但如今随着工业项目总承包合同模式的推广，采购活动成为建设工程合同的一部分，承包人(总承包商)和供货商之间的纠纷可以由“买卖合同”的法律规定来进行调整解决，但是承包人(总承包商)和发包人之间的纠纷仍需要由“建设工程合同”来进行调整。因此笔者非常认同四川省高级人民法院对于建设工程优先权受偿范围的答复：“建设工程经验收合格，工程的直接成本、间接成本、利润和税金属于优先受偿范围”。法律也应该与时俱进，适应目前的社会环境。

4 其他国家立法对建设工程优先权的规定

纵观世界关于建设工程优先权的立法，通过比较分析，可以使我们更加深入地了解设立建设工程优先权的目的和原则是什么？是为了保护哪一类主体？

《法国民法典》第2103条第4款规定：“建筑师、承包人、瓦工与其他受雇于建筑、重修或修理楼房水渠或其他任何工程施工的工人，只要有楼房、建筑所在辖区内的大审法院依职权任命的鉴定专家事先做成的笔录，确认与所有权人宣告拟建的工程有关的场地的状况，并且工程完工后最迟6个月内已由同样的依职权任命的鉴定专家的验收，即对该工程有优先权；但是，此种优先权的数额，不得超过第二份笔录所确认的价值，并且以转让不动产时已经进行的工程的增值为限”。

《德国民法典》第648条第一款规定：“建筑工作物或建筑工作物的各部分的承揽人，为因其合同所产生的债权。可以请求给予定作人的建筑地上的保全抵押权。工作尚未完成的，承揽人可以对相当于已提供的劳动部分报酬以及为不包含在报酬中的垫款，请求给予保全抵押权”。

《日本民法典》第327条规定：“(一)不动产工事的先取特权，就工匠、工程师及承揽人对债务人不动产所进行的工事的费用，存在于该不动产上。(二)前款先取特权，以不动产因工事而产生的增价现存情形为限，只就该增价额存在”。

美国法典上设立了“建设者留置权(mechanical’s lien)制度”，以实现对建设工程施工中的承包人、劳动者及材料供货商的特殊保护。

从上述各国在建设工程领域中对优先权的立法可以看出，无论是美国的留置权制度、法国的优先权制度，还是德国的抵押权制、日本的先取特权制度，其目的都是对建设工程领域承包人付出劳动的合理保护，从公平的角度维持良好的诚信社会秩序。

5 对建设工程价款优先受偿范围的立法建议

综上所述，由于建设工程价款优先受偿的范围在实践中存在很多不同的观点，致使工业项目建设工程优先权在我国目前的实践中存在很大的操作难度。在依法治国的国家治理要求下，吸取其他国家在建设工程领域立法之精华，据本国工程建设领域之实践，为促进建筑生态圈健康发展及确保各类企业和广大农民工的工程款得到顺利支付，倡导公平正义，维持社会稳定。笔者认为建设工程价款优先受偿范围是：“建设工程经验收合格，工程的直接成本、间接成本、利润和税金属于优先受偿范围”。期待未来《民法典》的立法中能考虑建设领域中这类现实存在的问题。