韧性治理：城市社区应急管理新向度

王东杰 谢川豫 王旭东

摘要：安全是社区治理现代化的基础，然而，以应急处置为重心的传统社区应急管理，难以有效应对各类风险灾害的冲击。在此背景下，强调对危机全过程管理、聚焦社区内生优势、突出学习适应能力的韧性社区理念应运而生。韧性社区具备自我适应、自我修复、自我学习的特征，在面对压力和冲击时，依然能够保持社区结构和功能稳定，从而实现对风险的动态适应和共生共存。文章基于城市社区应急管理的突出问题，认为完善韧性治理的顶层设计、打造社区安全生态、建立基于危机的持续学习机制、科技赋能提高社区应急智能化水平，是社区应急管理创新的重要方向。

关键词：韧性社区;社区治理;社区应急管理;风险社会

中图分类号：C912.83    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2020）06-0033-006

一、问题的提出：社区脆弱性与社区应急管理内卷化

1986年民政部首次把“社区”概念引入城市管理，经过30多年的发展探索，我国社区建设从试验试水逐步走向以治理为主基调的新阶段。1986年至2018年，全国城市建成区面积从10664.0平方公里[1]35增加到58455.7平方公里[2]，城镇化率由1986年的24.52%[3]上升到2019年的60.6%，城镇常住人口超过8亿[4]。伴随城镇化进程，大量人口到城市工作生活定居，城市中的社会关系、人口结构、空间布局、组织形式、生活方式、利益格局等都发生了广泛而深刻的变革。社区作为城市的组成单元，越来越多的事实显示，社区不仅是危机发生的第一场所，也是危机处置的关键主体，更是事后恢复的重要参与者，社区治理面临多重内生性风险和公共安全隐患。

人类社会是一个多要素共存、互动、消长并保持动态平衡的复杂巨系统，而且随着人类文明的进步，人与自然、人与人的关系更加具有不确定性，从近年来多领域、高频次发生的“灰天鹅”“黑犀牛”等重大突发事件来看，科学的应急管理需求愈发迫切。[5]在城市的应急体系中，社区位于基础性地位。社区作为一个相对独立的主体，在面临自然灾害等危机时，应急管理能力直接体现了社区治理的水平。然而，在社区应急管理工作中，其实践逻辑却呈现内卷化的特点。内卷化是指事物在某一发展阶段达到确定的形式后，便停滞不前，不能转化成更高级别的模式现象。观照社区应急管理，现有研究和实践只把社区作为具备应急处置突发事件的单一功能的基层单元，且局限于灾害救助的应急属性，既缺少与社区治理各项内容的有机结合，也未被纳入社区治理现代化的体系之中，社区自身在应急管理中的巨大潜力尚未得到挖掘。

鉴于此，需要一种更具整体性、连贯性和穿透力的理论框架，来对社区应急管理的理念思路和具体实践进行指导。近年来逐渐兴起的“韧性”理念成为公共管理领域研究新的增长点，伴随着“韧性社区”研究的逐渐兴起和理论的日趋成熟，本文试图以此理论为观察工具，考察社区应急管理创新机制，论证其能否成为指导社区应急管理创新和优化的一种可行方向。如果可行，那么韧性社区对社区应急管理的创新性体现在哪些方面？社区应急管理又应如何优化？对这些问题的探讨是本文着力回答的焦点。

二、社区应急视域中的理论新探索：韧性视角

“韧性”一词最初源自工程力学领域，逐渐被引入生态学和社会系统研究中。后来与社区研究相结合，逐渐成为风险和应急领域研究的新动向。

在学术界，普遍认为“社区”概念最早由德国社会学家滕尼斯提出，其将社区界定为一种建立在传统的地缘、血缘、文化基础上共享共同价值观念的共同体。后来在社区众多研究中，美国社会学家Hillery和Bell进一步拓展社区内涵，抽象出社区的基本构成要素：人口、地域、社会互动和归属感。社区的内涵和外延由地域属性逐渐扩大到功能属性。[6]不难发现，社区不仅是一个空间概念，还涉及繁杂多样的社会联系和社会关系。在应急管理领域，社区可以被看作“接近相同风险的社会共同体”[7]，正如乌尔里希·贝克指出的，现代社会人类生活在文明的火山上。风险不仅来源于自然界，同样来源于人类自身。风险社会背景下，没有绝对安全的社区，也没有一成不变的避灾策略。对应急新理念的借鉴和吸收是灾害多发的背景下应急管理持续不断的改进方向。

在关于社区减灾、社区风险治理的相关研究中，西方学者早在上世纪90年代就有文章探讨了社区、韧性与灾害的关系[8]。随着研究的深入为韧性社区注入了丰富的理论内涵。结合对韧性概念的多种解读，学界对韧性社区从不同角度进行了界定（参见表1）。综观这些研究，可以發现韧性社区的三方面特点。

（一）危机应对的抵抗能力。突出社区面对风险灾害保持稳定、抵抗干扰的能力。以Masten、Adger、Pfefferbaum等学者为代表，认为韧性社区在受到灾害冲击时能有效应对而不改变社区结构，社区功能也未遭受破坏。保持稳定是韧性社区最基本的属性。对社区因受到外部因素冲击，经济活动、运行秩序、生活品质等受到不利影响或遭受损失时，韧性社区具备更强的承受、对冲以及消耗能力，能够抵抗外力对社区基本结构和功能的冲击。这种抵抗能力与影响社区脆弱性的“硬件”建设水平直接相关，如合理建筑布局、安全防护装置、专门避难空间等提高建筑环境的物理完整性。

（二）事后恢复的复原能力。强调社区从灾后影响中恢复社区功能和秩序的能力与速度。Paton，Johnston，Coles，Buckle等学者持此观点。由于社区面对风险或灾害时的抵抗可能失效，而一旦抵抗失败，从逆境中恢复的能力同样重要。社区应具备恢复社区结构与功能的必要资源或者能获得替代的资源支持。复原力把社区的基础设施、物质资源、经济环境、社会环境等因素考虑在内，不仅强调抵抗反应能力，而且更加看重社区内部系统与外部系统、自然环境与社会环境的交互、联动、共生关系。具体可以体现为建构并实施社区应急动员机制、跨区域联动机制、居民自救互救机制等。

（三）动态演进的适应能力。Lopez-Marrero，Chandra等学者以及联合国国际减灾战略指出，韧性还包括能够从逆境中有效恢复并对将来发生类似的冲击进行预测和准备，具备在逆境中适应、学习、反馈、重构的能力。换言之，韧性社区不仅包括抵抗和恢复，还包括发现和利用逆境中的成长机会进行知识更新，以创造性的调适整合改变社区运行的基础[19]，实现应急能力向前跃进和螺旋式上升。这一面向包含社区学习和创造能力。适应力的获得涉及利用个人和环境资源的策略，强调社区自身优势向集体行动转变的过程。相比具有不确定性的外部因素，适应力面向更加聚焦社区内生优势，认为社区参与、社区自治、支持性的社交网络、社区意识、居民自我效能感和社会支持等因素能增强社区恢复和适应的潜力。[20]

从韧性社区的三个方面特点中我们可以窥探，韧性社区在逆境中不仅能有效应对风险，维持社区结构和基本功能，而且这一过程能够创建或重组一个更高层次的稳定社区安全均衡系统。保持稳定、迅速恢复以及动态适应的特征，使得韧性社区与传统社区相比，在社区结构和功能上实现了质的超越。

三、韧性视角下社区应急管理的透视与拓展

（一）韧性视角强调整体性，推动社区应急理念转向全过程管理

长期以来，我国应急管理呈现重处置轻预防的实践特征，对风险的评估识别和预警预防重视程度不足。依托我国集中力量办大事的体制优势可以高效处置各类危机和突发事件，体现工作成效，但这种管用好用的方式进一步强化了应急处置这一环节并加剧路径依赖。应急处置的目的是防止危害和损失扩大，却难以改变危害和损失已经发生的既成事实。而风险预防作为应急管理的第一关口，对预测风险的发展和走势具有重要价值，对风险预防的重视和投入不足直接造成日常性的潜在安全隐患被忽视、制度建设滞后，特别是缺少对社区等社会基层微系统的脆弱性分析，相关隐患排查、信息通报、处置反馈等机制不健全。如果说上述问题是我国应急管理实务中普遍存在的现象，那么由于社区在应急管理中可以发挥关键作用的理念只是在近年来才形成共识，进一步导致这些问题在社区中的表现更加严重。加之囿于社区在城市应急系统中的末端位置等原因，导致社区中应急预案的编制形式化、预案内容同质化、应急管理工作流程不健全、风险排查和监测预警缺乏制度化规范化。这些问题的存在导致我国社区应急管理工作头痛医头脚痛医脚，缺乏实效。

韧性社区强调抗压和学习的过程。从韧性理论视角来看，引发危机的因素无处不在，韧性框架注重整体性和综合性，强调从风险防范、应急处置再到事后恢复的全过程进行管理。社区应急管理的最高境界是无急可应、有急能应。[21]实现这一目标需调整社区应急的导向，从应急处置转向全过程管理。韧性框架有助于社区应急管理理念从被动单一的救灾理念关口前移，重视主动的风险监测与预警。

（二）韧性视角突出内生性，推动社区应急机制挖掘社区价值

社区在应急管理工作中长期处于被动地位，影响了社区角色定位并进一步造成社区个体和家庭抵抗逆境的意识和能力不足。一方面，虽然我国已经在“一案三制”基础上建成了较为完整的应急管理体系，并在各类自然灾害、公共卫生事件、社会性突发事件的应对和处置中发挥了重要作用。但是，“一案三制”的制度格局遵循“自上而下”的运行逻辑，依靠科层结构逐级下达行政命令落实应急管理工作，带有明显管控思维，其把社区单纯地视为应急管理的对象，造成社区在应急管理中处于被支配的地位，忽视了社区的能动作用和社区居民潜在力量的发挥。社区被动消极的地位进一步造成了社区自身的角色定位被动模糊，导致在应急资源储备、公共安全文化培育、应急知识技能培训、社区意识社区认同营造等方面存在短板。另一方面，社区在应急管理中的被动性进一步对社区中个人和家庭的抗逆意识和能力造成干扰。具体体现在：个体感知风险的意识薄弱、社区内部自救互救的意识不足，居民参与社区应急管理的主动性不强，等靠要的依赖心理[22]以及事不关己的冷漠心态共存。这些问题直接影响了社区应急队伍建设和社区应急资源整合，也进一步加剧了社区脆弱性。社区应对危机主动性缺失的消极结果在新冠肺炎疫情的防控工作中也可以窥见一斑。在各类新闻报道中，我们发现不同的社区防控能力千差萬别，有的社区完全依赖上级机关调配人力、运送物资但防控效果仍然不佳，而有的社区则可以有效吸收转化外界支持，同时社区居民自发组成志愿者队伍参与疫情防控，二者防控成效之间的明显区别很大程度在于社区主动性和能动性的发挥。

社区在应急管理中的被动角色，与韧性特别强调应重视社区内外系统要素组成的整体环境相悖。在社区韧性研究中，更多的学者将“社区”作为一个有机的、整体的系统来看待，注重对社区自身属性和内在优势的观察分析，认为社区不仅是应急管理的对象更是危机应对的关键主体。Pfefferbaum认为社区具备韧性的前提在于社区成员采取集体行动来修复社区问题的能力，其不仅仅是成员个人应对的能力，还包括作为一个集体单元的互动，并证明了社区内部互动频繁、相互支持与协作有助于提高社区抗灾能力[16]350;Adger通过对越南沿海地区资源依赖型社区进行研究，发现社会资本和所在区域资源多样性特征与社区抵抗来自政治和经济变化等外部压力的能力正相关[11]359。从社区自身的资源来看，其具备的优势和潜能主要有社区意识、居民自我效能感和归属感、支持性的社交网络等。[23]韧性框架重视社区整体和内生优势，认同社区可以在应急管理中发挥重要作用。也就是说，韧性框架的主体从单一的物体拓展为由人际互动和关系组成的社区共同体。[24]从这一意义上来说，韧性框架有助于推动自下而上的应急管理体制改革，在社区层面培育主动、持续抵御外在干扰的能力。

（三）韧性视角注重共生性，推动社区应急模式走向动态发展

由于缺乏在社区层面关于应急管理专门的制度规定和体系设计，依托现有“一案三制”的应急管理体制造成社区整体的应急管理工作呈单一、僵化的缺陷。社区应急管理不能与社区内外部系统交互，难以与自然和社会环境有效融入，不能适应动态变化的风险和危机。具体体现在环境设计、制度运行、社会参与、新兴技术应用、应急技能转化等方面均呈“碎片化”状态。在环境设计方面，体现为社区空间布局不符合避灾要求、基础设施脆弱性评估缺失;在制度运行中，政府主导下的抗灾模式多部门协调联动缺失，多头领导造成信息传递失真破坏命令统一性。在社会参与方面，政府、社会、社区的三元联动逻辑尚未形成，与专业社会力量的互动协作机制不完善。在新兴技术应用方面，社区应急在风险源监测、预警，信息传递、分析、整合等方面信息化应用严重滞后。在应急技能转化方面，多为经验性处置，制度化的学习适应机制缺失，在下一次危机来临时不能有效吸收之前的经验和知识，形成向前跃进的高阶应急管理技能。此外，应急管理作为社区治理的关键一环，理应融入社区治理工作之中，但实际情况却是二者在资源利用、信息共享等方面缺乏互通协调，社区应急与社区建设脱节。

[2]国家统计局.中国统计年鉴2019[DB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.

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（责任编辑 焦德武）