我国能源应急管理体系与能力建设

周德群

摘要：随着全球气候变暖、环境污染、公共卫生等突发事件的日益频发，加之能源危机、安全生产等因素，能源应急管理体系现代化建设迫在眉睫。我国已初步建立了相对完整的能源应急管理机制，但现有机制主要集中在各个能源行业和企业内部，以一种自上而下的应急响应为特征。此次暴发的新冠肺炎疫情，我国许多行業经历了一次大考，充分彰显了我国国家制度和国家治理体系的优越性。但同时也凸显了一些短板弱项，就我国能源应急管理体系而言，面临着的能源资源调配、能源系统转型等多种挑战。着眼未来，亟须提升我国城市能源应急管理能力，发挥我国举国体制所特有的优势，强化对突发事件的应急预警能力，搭建能源应急管理技术、信息和数据的共享平台，提升我国能源应急管理信息化水平，加强能源应急智库建设和交叉学科研究，发挥专家学者在能源应急管理中的作用，实现纵向信息传递通畅、横向不同行业和主体间协同合作的现代化能源应急管理体系建设目标。

关键词：能源;应急管理;能源安全;能源应急管理体系

中图分类号：C916.1    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2020）06-0027-006

能源是经济社会发展的重要物质基础保障，也是维系人民日常生活的根本保证。随着全球气候变暖、环境污染和公共卫生问题的日益突出，各类突发的公共卫生和自然灾害事件发生频率越来越高，突发事件对社会造成的损失和影响日益巨大，2020年发生的新冠肺炎疫情是百年来全球发生的最严重的传染病大流行，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。这次疫情对我国能源行业的安全与应急管理体系提出了新的挑战。

能源应急管理是在突发事件冲击这一特定情境下，通过能源资源优化配置与高效利用，提升系统对突发事件影响的预防、预警与处置能力，提供可靠的能源应急保障，减少能源系统受到的冲击破坏，以及提高突发事件冲击下能源系统恢复力。此次疫情中，由防疫带来的生产和运输停顿造成的供应保障问题，直接造成了我国个别地区短时间的煤炭供应紧张情况[1]，同时，疫情中出现了少数医疗单位电力供应突然中断[2]，此次疫情期间我国电力供需结构发生了较大的变化，国际能源供需的变化以及国际能源金融市场的动荡等，上述问题又一次警醒我们，能源是社会运行和发展的根本保障，能源应急管理体系和能力的现代化建设刻不容缓[1]。

2020年4月10日，国家能源局发布了《关于〈中华人民共和国能源法（征求意见稿）〉公开征求意见的公告》，向社会公开征求意见。作为我国在能源领域内的重要的上位法，征求意见稿坚持了《能源生产和消费革命战略》中提出的“立足安全，筑牢底线”的第一原则以及“保障安全”的第一战略取向。征求意见稿明确提出，“国家建立和完善能源安全储备制度，有效管控战略能源资源开发，完善能源运输战略通道建设和安全保护措施，完善能源预测预警与应急处置机制，增强能源保障和应急处置能力，保障能源安全”。 征求意见稿提出，“国家加强能源行业应急能力建设，健全完善能源应急协调联动机制，建立能源应急制度，应对能源供应严重短缺、供应中断以及其他能源突发事件，维护基本能源供应和消费秩序，保障经济平稳运行”。

2017年以来，能源安全问题被提到前所未有的战略高度，是整体国家安全的重要组成部分。近年来，随着我国煤电油气供应保障能力稳步提升，安全风险总体可控，能够满足经济社会发展正常需要。但是国际环境面临高度不确定性，由于能源对外依存度高，能源供给仍面临许多潜在风险，特别是当前外部环境的不断变化，更加需要坚持底线思维，加强能源应急体系与应急能力建设，以应对国内外复杂形势的变化，确保国家整体安全。

一、我国能源应急管理体系建设历程与现状

我国能源应急管理体系的建设主要分为两个层级：能源生产事故应急管理机制建设和能源应急保障机制建设。能源生产事故应急管理体系建设主要包含企业管理、核安全和核工业、安全生产管理等;能源应急供应保障机制的建设包括能源供应与能源安全和应急体系等，其中应急体系包含的主题有应急指挥中心、应急响应、应急抢修等。

能源生产事故应急管理体系是我国发展较早、研究相对较多的领域。能源生产事故主要包含能源生产运行过程中造成的安全事故、环境污染和生产中断等突发事件。上述突发事件可能会对生命财产、空气水源、经济社会等多方面造成较大影响。例如，煤矿瓦斯爆炸、透水、冒顶造成的重大事件，不仅造成人员伤亡，而且带来企业停工停产重大损失;煤炭燃烧产生的二氧化硫排放，不仅会直接威胁人类健康，同时也会带来酸雨和水源污染等环境问题。[3]苏联切尔诺贝利、日本福岛核电站等核电突发事件更是对人类生存环境造成了长期严重的影响。

我国一直较为重视能源生产活动中的应急管理机制建设，包含核电站运行、煤矿安全生产管理、水电站运行等能源生产过程中的应急管理。已有的能源生产应急管理机制建设主要涉及核电应急管理、煤矿安全应急管理、电网企业应急管理组织体系建设等。1993年8月国务院开始实施《核电厂核事故应急管理条理》，初步建立了我国核电应急管理机制。[4]2000年，我国建立了国家煤矿安全监察体制。[5]

能源应急供应保障体系旨在维持一些能源供应短缺和社会突发事件影响下的应急供应保障问题。能源短缺一直是全球能源系统面临的一个关键问题之一。以三次石油价格变动引起的经济危机（即石油危机）为例，每一次石油危机均对世界经济的发展造成了极大的影响。1990年发生的第三次石油危机，使得全球GDP增长率跌破2%，国际能源机构因此也启动了应急计划，通过增加产能的方式稳定石油价格。中国当前的能源消费结构仍然以煤炭和石油为主，我国的能源供应对外依存度较高，从而带来的能源供应短缺风险较大，亟须通过建立战略储备机制来完善相应的能源应急保障体系。

社会突发事件对能源应急供应保障体系的构建也提出了迫切的需求。能源供应保障是城市和社会稳定运行的基础。以此次新冠肺炎为例，此次疫情的防控对能源系统的供需结构造成了较大的冲击，尤其是在此次“战疫”重点机构的能源供应保障上面。例如，湖北省电力供应单位需要为全省304家定点医院、751 家发热门诊、1732 个集中观察隔离点、140 家防控用品生产企业、215 家医护支援队伍住宿宾馆、487 家其他重要用户提供可靠供电[6]，能源系统的应急供应保障一度承受巨大压力。

二、新冠疫情对我国能源应急管理体系建设

提出的新挑战

总体上看，我国能源应急管理的机制化建设取得长足进展。经过多年的建设，我国不同能源品种和能源生产供应企业已经形成了各自较为成熟的应急管理保障机制，从纵向上基本实现了责任划分明确、信息溝通渠道通畅、应急处理流程规范。然而，现有的机制建设仍存在重处置轻预防[7]、应急管理现代化不足[6]，应急响应组织化和协同化程度不高[8]等问题。此次新冠肺炎疫情中出现的一些问题，也为我国能源应急管理体系化建设提出了一些新的挑战。

（一）对能源跨区运输的影响。我国区域能源资源分布存在较大差异，北煤南运、西电东输、西气东输是我国能源供给的长期基本特征，能源的供给和需求存在空间错位的现象[9]，因此能源的远距离运输是我国城市能源供应保障的重要环节。由于疫情防控的需要，我国实施了严格的交通运输管控措施，而我国煤炭行业自身存在运输途径单一等问题[10]，为我国能源的跨区域运输调度带来了较大的困难，部分地区因此出现短时间内煤炭供应紧张的状况。与此同时，城市的能源战略和应急储备机制尚未建立，以湖北省为例，全省一次能源消费结构中煤炭占比70%，而本省的供应量只有约5%[1]，能源的战略应急储备量远低于实际的需求，极大地增加了能源应急运输供应的压力。

（二）对能源供需结构的影响。此次疫情期间我国采用的严格的防疫措施，全国绝大多数企业都进入了“停工停产”的状态，从而极大地降低了我国工商业的能源消费需求。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国不断深化命运共同体和责任共同体的认知，采用全民“战疫”的战略，才最终取得此次疫情防控阻击战的胜利。[11]然而，全民“战疫”过程中亿万中国人民做出了伟大牺牲，其生活方式发生了巨大改变，不仅正常的出行受到影响，而且日常消费受到严重制约。生活方式上的变化极大地降低了交通运输和商业、服务业的用能需求，尽管居民的日常生活用能有一定程度的增加，但总体上此次疫情短期内对我国原有的能源消费和能源需求结构形成了极大冲击。根据国家能源局发布的1—3月份全国电力工业统计数据可知，一季度，我国全社会用电量累计同比下降6.5%，其中第一产业用电量增长4%，第二产业、第三产业用电量分别下降了8.8%和8.3%，城乡居民生活用电同比增长了3.5%。（1）此次疫情还对我国传统能源的供需造成了冲击。一季度，山西煤炭市场的供需出现了较大的波动，疫情初始时，既有下游库存不足、需求增加的压力，又出现了煤矿生产不足、地销受限的困境，从而导致煤炭价格产生了短期的上涨;随着防疫进入常态化阶段，由于全球市场对煤炭需求的疲软，市场供大于求的态势逐渐呈现，煤炭价格大幅下降，从而对煤炭生产企业造成了极大的冲击。[12]疫情对能源消费的冲击传导到生产端，使得能源生产受到严重影响。

（三）对能源系统转型的影响。能源系统绿色低碳化转型是我国重要的国家战略。随着我国能源转型战略的不断推进，可再生能源装机容量与利用比例不断提高。到2019年底，我国可再生能源发电装机达到7.94亿千瓦，可再生能源发电装机约占全部电力装机的39.5%，可再生能源发电量达2.04万亿千瓦时，可再生能源发电量占全部发电量比重为27.9%，可再生能源的清洁能源替代作用日益突显。而疫情发生对整个能源系统产生了较大冲击，根据国家能源局公布数据，在此次新冠疫情时期（1—2月份），我国日均发电量171.1亿千瓦时，同比下降8.2%，其中火电同比下降了8.9%，水电下降11.9%，核电下降2.2%，风电下降0.2%，太阳能发电增长12.0%。（2）可再生能源电力规模的相对增长又对传统火电形成了冲击，使得电网调峰的矛盾日益突出。[13]在产业发展方面，中国是可再生能源技术生产和应用大国，此次疫情对我国整体工业生产均造成了极大的影响，一批可再生能源发电项目的建设延误。2020年一季度，因疫情带来的劳动力紧缺和项目业主管控等因素，使得我国光伏电站项目复产进度缓慢，3月下旬和4月中旬项目的复工率分别在35%和65%左右，许多项目均难以如期并网。以风电行业为例，整体面临供应链形势恶化、原材料供应紧张、行业产能利用率低等阻力。[14]与此同时，交通物流的不通畅也对我国可再生能源项目和产业的发展带来了较大的影响。根据伍德麦肯兹近期发布的报告“Will the coronavirus put the brakes on the renewable energy transition in Asia Pacific”（《新冠疫情是否将减缓亚太区域的能源转型进程》），由于疫情带来的经济衰退的影响，未来五年内亚太地区多达150GW的风电和光伏发电项目面临推迟或者取消的风险。[15]

（四）对能源系统的衍生性影响。能源系统具有较强的衍生属性，随着能源系统的衍生属性的不断开发，突发事件对能源系统的冲击相应地也会传导到其他领域，从而造成多重危机。首先是企业经营危机，我国是光伏发电产品出口大国，2019年，我国光伏组件累计出口达66.8GW，其中出口至欧洲的组件占我国整体出口量的约34%。[16]而2019年我国全年光伏电池组件总产量预计将超过90GW[17]，我国2019年光伏组件出口占总产量之比预计将达到74%。随着疫情在全球的爆发，国内和国外的可再生能源市场需求均受到一定的影响，必将对我国可再生能源产业的发展造成冲击，并对可再生能源相关企业经营带来危机。此外，由于能源金融衍生品市场建设尚未成熟，此次疫情对全球能源金融衍生品市场还造成了较大冲击。由于疫情导致的能源需求不足，同时基础设施和交通运输不畅，对原油的库存造成了较大的压力，全球金融市场首次出现了“负油价”的这一现象。[18]而由于我国能源金融衍生品的风险预防和应对机制的不完善，同时国内投资者对相关交易规则的不熟悉，使得“负油价”的冲击传导至我国的能源金融市场，并造成了影响巨大的“中行原油宝”事件，最终导致客户平仓之后不仅分文不剩，还倒欠银行。

（五）对能源应急管理智库的需求。能源应急管理需实现政府、能源企业、智库、专家学者等多主体协同的作用。[19]此次“战疫”过程中，党和政府始终强调要充分发挥科学家和科学技术的作用。[20]我国科学家在病毒的科学认知方面做出了突出的贡献，相比而言，我国能源应急管理相关领域科学家的作用仍有待发挥。据《每日经济新闻》不完全统计，从2019年12月26日到2020年3月1日期间，来自中国疾病预防控制中心文献目录以及全球权威医学期刊的各类新冠病毒的研究文章共计190篇，而其中“应对疫情相关的社会科学层面诸多问题的潜在驱动因素”相关研究只有2篇，占比约为1%。[21]到2020年6月4日，CNKI搜索到以新型冠状病毒为主题的期刊论文共6749篇，其中综述类文献259篇，政策研究类文献276篇，在上述所有文献中，与能源、电力相关的文献不足1%，而政策研究类文献中与能源相关的文献占比约为7.2%。由此可知，针对此次疫情中我国能源体系的相关研究还远远不足，在疫情面前提供能源应急有效决策咨询意见远远不够。

（六）对城市能源应急管理能力建设的需求。城市人口密集、能源需求大，同时也是受突发事件影响较大的区域，此次新冠疫情中，企业的“停工停产”一定程度上也降低了能源系统应急管理的压力。然而随着我国防疫进入常态化阶段，企业复工复产比例不断增加，但疫情复发的风险依旧，而我国城市能源应急管理体系和现代化建设的许多工作仍处于空白地带。如何实现能源的及时调度，从而提供高质量的能源供应保障也是疫情防控过程中的关键问题。[2]在城市能源应急管理过程中，基层管理人员的素质和能力起到了极为关键的作用，而我国基层人员的实际能力和素质还有待进一步提高。[22]2020年1月23日至30日，全国至少33名干部因防控疫情不力而受到处分。涉及8个省共12个市。[23]根据人民日报转载文章显示，从疫情发生至4月中旬，湖北省处分疫情防控中失职失责党员、干部3000多人，其中厅局级10多人，县处级100多人。[24]城市应急管理能力建设迫在眉急，应急管理队伍建设亟待加强。

三、我国未来能源应急管理体系现代化建设的路径

（一）坚持底线思维，提升对突发事件可能产生风险的应对能力

底线思维是未来能源应急管理体系建设的基本方法论，要从最严峻的形势和最困难的局面着想，充分考虑各类可能出现的极端情况，研判可能出现的各种风险，有针对性地制定完善能源应急预案。各地特別是煤炭供应保障难度大的地区更要摸清重点行业用煤情况，制定详实可操作的有序用煤预案，做好应急值守和及时响应，确保民生用煤不受影响。供气企业和城市燃气经营企业要按照“保民生、保公用、保重点”的要求，制订完善应急预案，加强应急演练，切实保障民生用气。严格落实优先购电制度，供应紧张时精细化实施有序用电方案，优先保障居民、农业、重要公用事业和公益性服务用电。

（二）提升城市能源应急预警能力，建立城市能源应急管理评估体系

提升城市能源应急预警能力是能源应急管理、降低突发事件社会损失的关键环节。针对突发事件，应树立系统工程的思想，加强对突发事件的风险预判，强化事件影响的系统仿真与推演研究，提升对突发事件可能产生风险的预估能力。

建立城市能源应急管理能力评估体系。突发事件具有极大的不确定性和不可预测性，此次在部分地区爆发的是新冠疫情，将来也有可能是其他的灾害性事件。凡事预则立，必须汲取此次“战疫”经验，构建我国城市能源应急管理能力评估体系，定期地从能源系统受到冲击干扰时的鲁棒性和脆弱性、应急供应保障的可靠性和应急冲击事后恢复到原有状态的弹性等多个角度评估我国城市能源应急管理能力，针对薄弱环节及时进行修复，确保大灾来临时有较强的应对能力。

（三）搭建能源应急管理数据和信息平台，提升能源应急管理信息化水平

重视能源应急系统信息的收集和分析、应急信息管理平台，加强突发事件应急管理信息的收集、汇总分析、共享和协同等能力，促进系统化应急管理能力的提升。面对目前能源应急数据感知不全面、信息化规划不统一、业务系统不协同、数据不共享的问题，充分利用大数据、云计算、物联网、5G等技术，围绕构建“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的国家能源应急管理大数据平台，建设立体化全息感知网络、协同联动的智能应用体系、安全可靠的运行保障体系、完整统一的标准规范体系的能源大数据治理与应用解决方案。

（四）推进能源应急管理智库建设，充分发挥智库谏言献策作用

智库具有学科综合知识厚、科学研究基础好、系统分析能力强等多种优势。此次疫情对社会经济的各个层面包括能源系统产生了不同程度的冲击，也使社会经济系统经受了一次大考，在这个过程中有关智库发挥了重要作用，但距离目标要求还远远不够，特别是作为有影响的能源应急管理智库建设目前还非常薄弱，亟须发挥大专院校与科研院所的智力优势，加快建设若干针对性强、有特色的智库。由于能源应急管理涉及的层次多、范围广、因素复杂，因此应鼓励政府研究机构、产业部门、科研机构建立联合研究智库，发挥知识集成综合优势，以应对能源应急管理问题的复杂性，提高其科学分析和谏言献策的能力，提高能源应急管理中相关决策的速度、科学性、高效性和针对性。

（五）建立应急管理人才储备体系，提升基层应急管理能力

专业化的人才队伍是城市能源系统应急保障体系的关键要素，要提升能源应急管理科学化水平，必须十分重视能源管理专业人才的培养，加强这方面人才的战略储备。能源应急管理能力是综合能力的体现，包括对突发事件的预防预警能力、应急保障能力、应急计划能力和应急处置能力等，综合能力的培养不是单一学科所能为，这方面人才的培养要通过跨学科（如能源学科、管理学科、系统工程学科等）进行交叉培养，建议有能力的高校有针对性地设置相应的交叉学科，进行定制化、系统化的培养与训练，尽快形成一支思想素质过硬、业务素质过硬、综合能力过硬的能源应急管理人才队伍。

（六）强化学科交叉研究，重视突发事件引致的次生影响

近年来，随着能源金融市场的建立、全球能源转型和全球能源供应链的形成，突发事件造成的次生危机逐渐扩大，相关影响波及的范围也越来越广，例如，随着新冠疫情在武汉的爆发，全国范围内交通运输的阻滞，造成了部分地区煤炭价格短期内的非正常变化。必须加大对突发事件所可能造成的次生影响的科学研究，特别是多学科开展的交叉研究，从而提高对可能产生的产业风险、金融风险和其他次生风险的判断力。

（七）发挥举国体制的独特优势，建设现代化能源应急管理体系

现有的能源应急管理机制主要体现在行业和产业内部，初步形成了由中央政府主导的由上而下的一套应急机制。未来能源应急管理体系的建设，需要充分发挥我国新型举国体制所拥有的非凡的组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力等独特优势，打通行业之间的信息共享和交流渠道，统筹区域之间的资源共享，加强应急管理过程中不同社会主体之间协同合作，实现能源应急管理中的关键核心技术的协同攻关。国家和地方应加大在能源应急管理中的科研投入，设立一批国家和地方重点科研攻关项目，加快在能源应急管理多个产业、多个领域和多项科学前沿中的科研布局，为能源应急管理体系建设提供科学依据。

能源应急管理体系建设是一项复杂的系统工程，坚持底线思维是基本方法论，强化对突发事件的应急预警是前提，提升能源应急管理信息化水平是基础，智库建设和人才储备是保障，而发挥制度优势是根本。只要我们认真总结这次疫情防控的成功经验，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，加快完善各方面体制机制，具有中国特色的能源应急管理体系建设必将在应对重大突发事件面前提供强大支撑。

注释：

（1）国家能源局发布1—3月份全国电力工业统计数据，http：//www.nea.gov.cn/2020-04/23/c_139002144.

（2）国家能源局2020年一季度网上新闻发布会文字实录，http：//www.nea.gov.cn/2020-03/06/c_138850234.

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（责任编辑 焦德武）