安徽特色小镇发展现状研究

占小凤

摘要：安徽特色小镇在发展中取得了较好的成绩，但也面临着人才引进、土地紧缺、融资困难、产业特色性不足等问题，本研究通过文献梳理、实地调研对安徽特色小镇发展存在的问题进行分析并提出意见、建议。

关键词：特色小镇  安徽  对策

案例：2017年以前，芜湖县六郎镇还是一片废旧厂房集中区，曾经它是有名的殷港工业集中区，但随着产业的转型升级，传统工业企业被逐步淘汰，留下了大片废旧厂房。2017年，废旧厂房搭载文创，于是诞生了安徽省第一批省级特色小镇“殷港艺创小镇”，从此“一发不可收拾”。殷港艺创小镇先后被评为，“安徽省文化产业示范基地”“2018年中国最美特色小（城）镇50强”“2019年中国最美特色小（城）镇50强”，2020年又被国家发展改革委列为第二轮特色小镇典型案例推向全国。如今的殷港艺创小镇已逐步发展为以“艺创+”为动力的平台，集聚艺术教育、数字出版、数字文创、艺术创作、艺术交易、艺材研发制造等高端产业和产业高端要素，年主导产业主营业收入28.76万元、特色产业营业收入突破3亿元①。

殷港艺创小镇成功的背后是特色小镇规划、开发、宣传、营销和管理的成功。它在一定程度上克服了安徽特色小镇发展过程中普遍存在的特色性不足、资金来源不足、人才吸引力有限等种种困难，通过“一廊、二街、三体、四园”的功能布局促进小镇的“三生融合”，通过成立专门的投资管理公司、与高校的战略合作来促进小镇运营管理水平的提高，通过小镇“内功”“外功”的同时“修炼”再配合小镇的人才引进政策来克服小镇的人才困境，通过与顶峰集团联手来克服小镇开发初期面临的种种难题… 殷港艺创小镇只是安徽特色小镇的一个缩影，安徽还有许许多多和它一样有类似背景的特色小镇，从它的身上似乎能看到安徽特色小镇发展过程中面临的各种问题，也可以从它身上探索出做好特色小镇的成功之路。下面本课题通过一手资料的整理和二手资料的梳理详细论述安徽特色小镇发展过程中面临的现状、存在的问题，并提出对策和建议。

特色小镇是实施乡村振兴战略的重要抓手，对促进安徽省经济转型升级、新型城镇化建设具有重要意义。特色小镇的概念于2014年年底由浙江省率先提出，2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部三部委联合下发了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，在全国正式拉开特色小镇建设的帷幕。安徽省特色小镇建设计划于2016年11月，启动于2017年6月，经过几年规范有序的推进，已建设省级特色小镇75家，覆盖了全省16个地级市，小镇产业涵盖工业及制造业类、农林类、文旅类、体育类、商贸流通类、科技创新类等多个产业类型，先后有2个小镇入选全国先进典型、16个小镇入围中国年度特色小镇50强，取得了不俗的成绩。

一、发展现状

（一）政策体系逐步完善

2016年11月，安徽省委省政府出台《安徽省五大发展行动计划》，文件中提出要立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”，推进一批特色小镇建设，把特色小镇列为全省协调发展中的一项重要工程。2017年6月，《安徽省人民政府关于加快推进特色小镇建设的意见》（皖政〔2017〕97号），提出到2021年培育和规划建设80个左右省级特色小镇。2018年，在国家发改委等四部委文件精神指导下，安徽省出台了《关于規范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（皖发改规划〔2018〕11号），就准确把握内涵、塑造产业特色、推进三生融合以及防范各类风险等作了进一步要求。除了整体统筹方面的文件外，安徽省相关部门、单位还出台了相关专项文件，如《安徽省特色小镇建设专项资金管理办法》《安徽省级特色小镇建设统计监测制度》《安徽国土资源厅关于支持和促进特色小镇建设的意见》等文件分别从资金、统计监测、用地等方面对特色小镇的发展予以支持。对文化类特色小镇安徽省还出台了首个地方支持其发展的文件《安徽文化厅关于支持文化类特色小镇建设的实施意见》。此外，各地市也相继出台政策，从资金、土地、投融资方式、人才等多方面为特色小镇提供支持。

（二）工作推进机制逐步健全

为加强特色小镇工作的组织领导，省级层面成立了由常务副省长任组长、17家省有关单位主要负责同志为成员的省特色小镇建设领导小组，推动形成了“省统筹、市指导、县主体、镇落实、企运营”的五级联动机制。所谓“县主体”就是县（市、区）政府或设区市政府直管的开发区管委会是责任主体，责任主体建立工作推进机制，在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、生态环境保护、招商引资等方面加大对特色小镇的支持。所谓“镇落实”就是特色小镇所在乡镇（街道）要负责抓好落实，为入驻特色小镇企业和人才做好各项服务。省级以下层面，所有省级特色小镇所在县（市、区）都成立了特色小镇建设工作机构，负责统筹协调推进特色小镇建设工作，在具体的建设过程中秉承政府引导、企业主导的原则操作，部分小镇还成立专门的特色小镇管理公司用市场化的方式进行运营，提高建设效率和质量。

（三）建设数量初具规模，建设质量节节攀升

2016年以来，安徽规范有序稳妥开展特色小镇建设，目前省级特色小镇共公布了3批，共计75家，小镇初具规模，不仅如此，小镇热度、影响力和自主创新能力都表现不俗。在特色小镇热度排名中，安徽排名11位，在特色小镇影响力排名中，安徽排名18位②;在《中国特色小（城）镇2020年发展指数报告》③中，安徽9个特色小镇入围“中国特色小镇50强”榜单，数量位居全国第三;2019年，安徽省先后有7个特色小镇入围2019年中国最美特色小镇; 2019年和2020年，安徽省合肥市三瓜公社电商小镇、芜湖市殷港艺创小镇分别作为构筑城乡融合发展新支点方面的典型和 “促进创业带动就业”方面的典型先后被国家发改委发文推向全国;在自主创新方面，2020年上半年全省75个省级特色小镇共投入科研经费7.6亿元，专利拥有量达到5361件，目前已集聚科技型中小企业1272家。

（四）“产城人文”并重，生产生活生态“三生”融合

文化是城市的灵魂，在特色小镇开发过程中，安徽着眼当地，传承传统，注重挖掘城镇文化内涵，形成自身特色。在产业发展方面，注重产业发展和特色产业培育，截至2020年6月底，75个省级特色小镇共集聚7907家特色产业主体，且特色小镇主导产业发展势头良好。2020年1-6月份，全省75个省级特色小镇主导产业主营业务收入达到482.6亿元，电子商务销售额达到29亿元。在生态建设方面，注重保护甚至修缮当地生态环境，75家特色小镇中已有48家小镇获得3A级以上景区等级，2020年1-6月份，75个小镇旅游人数达到1260万人次。在生活空间打造方面，积极推进路网、水电气、学校、商业、景观等基础设施和公共服务配套设施建设，提高小镇吸引力。

二、存在的问题

（一）用地指标较少，阻碍特色小镇落地或制约特色小镇发展

一方面，有些小镇因用地指标较少，土地问题得不到解决而导致一些较好的特色小镇项目无法落地，如2019年国家创新型城市排名第十位的合肥一直计划打造一个人工智能特色小镇，但因土地问题迟迟无法解决而无法设计布局。另一方面，建设用地指标、商业用地指标欠缺，制约现有特色小镇的发展。如三瓜公社因商业用地指标较少，导致停车场、公共厕所、民俗客栈、小镇客厅等项目无法按期建设，造成小区经常大规模拥堵，游客进不来、住不下、吃不了、出不去，极大地影响了客户体验感，同时还大大降低了景区的旅游人均消费水平，近年来，三瓜公社人均消费只有10元左右，大大低于全国乡村旅游平均消费水平150元（注：一日游）。

（二）招人难留人更难，人才匮乏，后续发展乏力

不少特色小镇不仅面临医疗、教育、科技、文化等基础资源的匮乏，还面临着休闲、娱乐、金融等商业综合服务的不足，对人才的吸引力尤其是专业型人才的吸引力有限，这样一面是务工者日益增加的物质需求和精神需求，一面是特色小镇匮乏的资源，二者的严重反差造成了特色小镇人才资源的匮乏。如无为高沟电缆小镇、天长冶山玩具小镇均为制造业类小镇，研发对企业兴亡最为关键，但因地处乡镇、远离市区，生活服务配套较为落后，对专业人才缺乏吸引力，导致人才匮乏，研发不到位，目前转型较为困难。

（三）资金来源有限，小镇融资困难

目前，安徽特色小镇的资金来源主要是财政资金，这部分财政资金包括省里配套的2000万“借转补”资金（部分市县还配套了特色小镇发展资金）和其他相关的专项资金，这些专项资金包括综合交通、美丽乡村等相关项目的发展资金。除了财政资金外，金融资本也给予了特色小镇资金支持，如国家开发银行、农业发展银行和光大银行三家金融机构均给予特色小镇一定的授信额度，但在实际操作中，往往因为农业项目无资本抵押而无法通过银行的合规性审核，最终导致授信无法使用，造成有资难融的局面。此外，目前被国家鼓励的PPP融资方式在安徽省的应用也非常有限，截至2020年末，安徽省75家省级特色小镇中仅宣城宣砚小镇文创综合体采用PPP方式进行建设④。值得注意的是，在鼓励社会资本参与小镇建设的过程中，特色小镇往往因为投资回报期较长、难以在短期内实现盈利，而造成市场投资主体积极性不高、依靠市场化融资困难较大的局面。

（四）产业特色不足且产业层次不高

小镇是否有特色在很大程度决定于产业是否有特色，在国家指导文件中也明确要求特色小镇产业要“特而强”，但在实践中往往难以保证产业的特色性。在安徽省特色小镇的发展中，资源禀赋的类似造成产业的类似，产业的类似造成产品的趋同，再加上缺乏文化特色的内在和彰显特有文化特色的外观、生态绿地和社区配套等，众多企业集中涌入，造成小镇外在的趋同和内在的趋同，特色性明显不足。此外产业层次不高，安徽省特色小镇尽管涉及产业类别较为丰富，但产业领域涉及面较窄，主要集中在旅游、农业两类，对新兴产业涉及较少，据统计全省75家省级特色小镇中农业类和旅游类的特色小镇共31个，占总数的41.33%，这些产业相对较为传统且产业链较短，对当地经济结构转型的促进作用有限，对就业的拉动也有限。

三、对策及建议

（一）强化特色小镇土地供应管理

第一，加强土地资源的集约利用。根据特色小镇产业类型，科学合理预测小镇人口，不搞一刀切，避免土地资源浪费;针对依托建制镇的特色小镇推动设施资源的共建共享;适当提高土地建筑面积和容积率;尽量不引入占地面积大的产业。第二，积极盘活闲置或低效存量用地。相对于新增建设用地指标的申请难、报批成本高、申请周期长，存量用地盘活快、成本低，可尝试推动对废旧厂房、废旧用地、闲置土地、低效用地的开发利用，从而增加特色小镇用地的供给。第三，探索灵活地用地政策。利用城乡用地增减挂钩的方式增加特色小镇土地供给;鼓励集体建设用地使用权的有序转让和租赁;探索闲置的农村宅基地在特色小镇上的应用。第四，加强对特色小镇土地的监督管理。对已批的特色小镇进行动态巡查，建立土地的集约、节约用地责任机制。

（二）优化人才引进和激励机制，让人才“进得来”“留得住”

在硬件上，优化特色小镇内部的公共服务设施和周边的配套资源，尤其是教育资源和医疗资源，对于地处农村的特色小镇要加快推动农村基础设施的提档升级，尤其是推动医疗、教育、文化、交通等资源的城乡一体化发展。在软件上，因地制宜地制定人才引进和人才激励策略。在人才引進上，以“能”取人。特色小镇缺乏的不仅有科技人才还有营销人才、财务人才、管理人才等，学历也不是唯一的评判标准，海归、外地也并不应成为高端人才的必备标签，而应该是以海纳百川的姿态选人、用人，比如对位于农村的特色小镇不妨对本地外出务工青年加以考虑，舍近求远往往求而不得。在人才激励上，建议市县级政府或开发区管委会出台专门政策，对入驻特色小镇的人才尤其是高端人才予以物质和精神上的奖励。

（三）创新融资方式，拓宽融资渠道

财政资金方面，充分发挥各级特色小镇财政专项资金的作用，鼓励市县联合社会资本设立特色小镇建设基金;梳理省内其他专项资金，如乡村振兴、综合交通、体育、文旅等领域的专项资金，以用于合适的特色小镇建设项目。金融资本方面，推进银企对接，推动特色小镇与国开行、农发行、光大银行开展项目资金对接，并鼓励其他金融机构参与;设立小城镇专项贷款，推动专项贷款用于合适的特色小镇项目。社会资本方面，完善PPP模式在特色小镇中的应用机制，同时加大“特色小镇+PPP”模式中经典案例的推介力度，发挥示范作用;探索特色小镇财政资金股权投资模式，对投资回报期长但前景较好的特色小镇，积极注入财政资金，按市场化运作方式实施股权投资管理。此外，还可搭建多元化的项目融资平台，为省特色小镇提供融资租赁、证券、贷款等多样化的金融服务。

（四）横向拓展产业领域，纵向挖掘产业特色

一方面，在未来特色小镇培育中，拓宽产业布局，可以选择在科技资源丰富的地区布局一批以战略性新兴产业为核心，聚合科研、文创、休闲等复合功能的特色小镇，以发挥特色小镇对经济的拉动作用。另一方面，挖掘产业特色。主导产业的选择要立足当地的资源禀赋和比较优势，选择最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业做精、做强，此外还要在产业的培育过程中通过文化注入、形象塑造、品牌宣传和游客参与打造产品的独特性，增加产品的附加价值。

注释：

①主导产业主营业务收入和特色产业营业收入数据为2019年数据，数据来源安徽省发展改革委。

②曾国军，陈旭，余构雄. 中国特色小镇研究报告（2019）[M].北京：社会科学文献出版社，2019.3：18-25。

③《中国特色小（城）镇2020年發展指数报告》由国家发展改革委规划司城乡融合发展处委托，杭州数亮科技股份有限公司会同国务院发展研究中心东方文化与城市发展研究所联合发布。

④资料来源：财政部PPP综合信息平台项目库，https：//www.cpppc.org：8082/inforpublic/homepage.html#/projectList。

基金项目：本文系安徽省社会科学院骨干学科建设项目“安徽特色小镇模式优化研究”阶段性成果。

作者系安徽省社会科学院助理研究员