新形势下基层央行集中采购存在的问题及建议

向令

摘要：在当前管理从严、预算从紧的财经纪律新形势下，对基层人民银行集中采购管理工作提出更高要求。如何进一步优化基层央行集中采购流程、加强集中采购活动中的权力制约、完善集中采购管理机制进而平衡效率和风险，成为当前基层人民银行集中采购管理工作中亟待解决的问题。

关键词：集中采购  政府采购  风险防控

一、当前基层人民银行集中采购管理工作现状

作为政府采购的重要组成部分，基层人民银行集中采购以服务基层央行履职为主轴，以实现采购“物有所值”目标为导向，不断探索提高集中采购管理和实施效率，强化集中采购的风险防控，采购管理将逐步从程序导向型向结果导向型转变，在组织机构设置、管理和实施模式、监督管理方面取得一定成效。

（一）建立了完整的线性管理体系

依照《政府采购法》和《中国人民银行集中采购管理办法》的相关规定，人民银行的集中采购管理体制实行“统一管理、分级授权”，省级以上分行负责集中采购，地级支行等根据上级行授权实施集中采购。并且按照国务院定期发布的政府集中采购目录及其限额来确定不同层级行的集中采购职责范围。在机构设置上实行管理和操作职能相分离，建立了以职能为基础的决策、管理和执行的横向组织结构，人民银行集中采购管理由各层级行会计财务部门负责;采购实施由分行以上集采中心独立承担。集中采购的需求管理没有专门独立的部门负责，是由各事权单位在采购程序中分别提出需求计划，再由管理部门统一进行审核。

（二）集中采购管控手段日益丰富

一是集采制度基础逐步规范。在政府采购法等一系列法律制度基础上，人民银行根据部门的实际情况制定了实施细则，对集中采购的组织管理、职责范围、采购程序等进行了规范，并对具体实践结果逐步进行了修改完善;二是集采标准化手段不断应用。如将逐年增加的集中采购项目通过限额标准化手段纳入集中管理。对于采购合同等重要文本建立标准化模板、采购档案标准化等;三是集采信息化管理技术稳步推进。开始利用内部网络平台、政府网络平台等实施集中采购活动。如公开发布招投标信息、利用信息网络建立供应商名录库等。

（三）集中采购流程逐步完善

作为政府采购不可或缺的组成部分，人民银行集中采购管理机制也与政府采购管理机制一致，按照采购预算、采购实施、采购评估反馈、采购监督等流程管理环节进行设置。并于2005年起人民银行开启的预算资金支出集中采购管理模式，其集中采购程序中的编制计划、组织实施、档案归集、信息统计方面，已经基本与政府采购的程序接轨。

首先，目前人民银行集中采购需求管理是按照行政事业单位预算方法“二上二下”编制采购需求计划的，往往是按照上一年度的实际支出进行编报。人民银行集中采购的预算是一起编制;其次，采购实施是基于管理部门审批后的采购计划进行的，采用了政府采购条例所规定的招投标、竞争性谈判等采购方式;最后，采购验收主要是依据合同验收方式，并根据不同采购类型进行验收结果公告等。

（四）内部监督制度逐步建立和完善

人民银行通过对采购环节的监督管理，逐步建立和完善内部监督体系。如集中采购需求按照国家行政单位部门预算方式进行编制;集中采購实施环节通过公开招投标、询价、竞争性谈判的多种方式。接受国家纪检部门、法律机构等审计和检查，防止管理中出现的腐败现象。采购验收环节一般通过法律监督或结合一定社会监督手段实现。

二、新形式下基层人民银行集中采购工作中存在的问题

（一）基层集中采购风险较为集中

当前在人民银行内外部检查和巡查中，集中采购工作反映出的问题比较多，主要包括采购制度执行不严，采购实施程序不规范、采购档案不完整、采购合同不严谨等问题。当前集中采购需求部门、采购执行部门责任主体意识缺少，成本控制观念淡薄，在履职过程中，全局观念和资金使用效益意识比较薄弱，资金安全性大打折扣;同时，多层级的逐级审批体制下，沟通与协调需要层层汇总上报，采购效率的损失被放大。

（二）基层集中采购缺少弹性调整机制

总行集中目录或限额标准基本参照财政部的政府采购目录制定，一般两年内不作调整，未充分考虑部门履职需求及市场变化，不能满足特殊及紧急业务需求。同时，批量采购实际安排不合理。总行批量采购一般是上半年征集采购需求，而到货时间一般较晚，普遍集中在12月到货，甚至存在跨年到货现象。批量采购设备出现年末集中验货、付款和固定资产集中入账等现象，同时给集中采购补充订货带来了时间上的困难。因2019年总行批量采购电子设备均为安全可控设备，考虑到安全可控设备管理上参照涉密机器管理，应用上业务系统适用性不兼容，为保证业务安全生产，总行科技司电子设备类集中采购仅复印机在采购范围内，微型机、笔记本和打印机未采购，特殊电子设备需求更无法满足。

（三）分支机构对供应商缺少约束手段

一是售后服务质量不高，部分厂商在本地无服务维修点，无法直接上门验货、装机，部分公司只在长沙有服务维修点，无法到地级市进行上门安装、维修;二是个别批量采购中标单位为代理销售机构，无法直接提供操作培训，如货金发行部门叉车等专业设备，供货公司为代理销售机构，无法对操作人员开展操作培训;三是电子设备配套耗材成本高于本地经销商，个别专业设备耗材补充订货时间长，使用部门反映问题较多。

（四）分支机构“管采分离”原则未得到有效落实

“管采分离”是人民银行集中采购管理的核心原则，更是保障采购资金安全的重要内控机制。在基层的采购实践中，个别县支行机构因为编制人员的原因，存在着财权部门身兼日常管理和采购组织的双重身份现象，直接参与采购工作的具体实施，实质上出现了管采一肩挑的现象，采购实施的独立性、采购管理的规范性和日常监督的有效性难以得到保证，既加大了部门利益协调的难度，也对内控安全带来了挑战。

（五）集中采购人员专业水平欠缺

集中采购涉及面较广，流程环节较多，专业技术要求较高，资料收集较为复杂。集中采购评审人员、项目负责人主要是从本级单位评审人员库、项目负责人库中抽选，对非自身主业的项目，评审人员和项目负责人专业水平欠缺，采购结果可能与物有所值目标偏离。

三、推动基层央行集中采购工作发展的建议

（一）打破现有线性管理体系，完善矩阵式组织机构

在基层实施方面，为保证多层管理、逐级审批体制下集中采购的安全性与效率性，建议打破以现有职能划分的条线型组织机构框架，持续完善跨部门的矩阵式组织机构布局。进而促进上下、横向部门之间的信息交流和有效沟通，提高各部门协作效率和资源配置效率;同时，压实各级行采购人主体责任，实现采购管理与实施部门的人员岗位分离，规避履职风险的“灰色地带”。

（二）构建过程结果导向型采购机制，实施“最佳物有所值”管理

从人民银行多年来的集中采购实践来看，以节约资金和预防腐败为主要目的、强调采购程序限定管理的制度设计。一方面，在预算约束和反腐倡廉中都取得了不错的效果;另一方面，也在一定程度上扭曲了本应内化于集中采购中的“物有所值”目标，降低了采购需求部门、基层机构对总行集中采购的认同感和满意度。鉴于此，集中采购管理需积极转变思路，完成结果导向型的采购机制变革，更加注重结果管理、评价管理，构建结果导向型的采购机制，在提升采购结果满意度的基础上，切实提高集中采购的工作质效。集中采购管理要实现从程序导向向结果导向转变的关键，是要转变管理理念，实施 “最佳物有所值”，即考虑所有成本后所能获得的最大收益，在实务操作中通常指产品或服务的生命周期内成本和质量的最优组合。

（三）围绕“放管服”提升批量采购效率

现行人民银行集中采购管理制度中存在较多具体采购活动的程序性监管事项和事务性管理内容，但对采购效率提升缺乏可行的制度约束。因此，在新形势下，必须建立兼顾效益增值和风险管控协调发展的采购模式，坚持放管结合，在简化程序与强化监管并重的同时，需更加突出采购效率管理，激发各级采购行为主体的活力，加快推进集中采购管理转型。

1.明确集中采购放权内涵。即从制度上明确集中采购管理中放权的内容、范围和手段，在风险控制的前提下，充分释放采购行为主体活力，做到能减尽减、能合尽合，已具有国家或区域通用标准的集中采购项目，上级人行管理部门可以“放权”，基层人行可以按照通用标准自主进行采购管理，简化原来的行政审批程序;基层人行的零星和分散集中采购项目，可参照当地政府采购规范、标准或者全国区域内类似项目标准，自主简化采购流程;没有相关指导标准的特殊项目，可由省级人行进行统一管理配置。

2.强化流程标准化建设。清理、优化程序审核与事务性管理内容，除法律规定和落实监管功能必须保留的审核及管理外，尽可能精简审核要求和流程，同时对各类采购方式、业务流程、招标文件、采购合同文本、验收意见书等主要文档格式予以规范，便于基层在具体执行中有章可循。

3.完善集中采购综合监管管理机制。建立部门间信息共享、常态监管和联合惩戒机制，做好全过程监督，加强综合监管。一方面建立常态化监督检查工作机制，全面接受纪检、内审部门的联合监督、全面检查，并定期与监督部门沟通，使内部监督制衡与协作配合相统一;一方面建立处罚机制，对集中采购的监督管理、处罚措施作出具体规定，监督管理要细化到岗、惩罚措施要明确到人，避免反复出现集中采购履职不尽责、问题整改不到位的现象。

4.适当下放部分集采权限。对于标准统一、价格透明的电子设备，比如台式电脑、打印机、传真机等，建议总行下放部分电子设备采购权限，可由省会中支授权地市中支购买部分电子设备。实现弹性管理，满足基层央行履职需要。目前电子设备批量采购存在到货时间较晚、设备配置不能满足特殊业务需求的问题，建议上级行实行弹性管理，授权基层行在采购目录范围内实行紧急报备采购。加强反馈服务机制建设，适时建立供应商准入机制。目前集中采购的部分设备存在供应商不及时提供验货、质保及操作培训的现象，建议上级行加强对集采供应商的评价反馈，根据评价结果，适时建立供应商准入机制。

（四）推进管采实质分离，强化集采风险管控

地级市中心支行及县支行基于机构编制、人员素养等原因，管采分离执行不到位。结合基层现实情况，建议按照采购项目难易、复杂程度區别对待。

一方面，对于专业技术要求较低的采购项目，完善“项目负责人”制度，建立专业“采购官”制度。目前人民银行分支机构对于金额较大的采购项目，实施了项目负责人制度，负责实施采购，但项目负责人职责并不清晰。建议完善项目负责人制度，将其发展为“采购官”制度，明确其职责，一是可以对招投标合规性进行审查;二是对评审小组进行管理;三是负责项目具体实施。对技术标准统一或上级行有明确统一要求的，确定项目需求部门的主要负责人为项目采购官，对项目需求编制、组织评审、合同履约、验收付款负总责，确保项目采购需求的合理性、采购实施的科学性，从而使采购结果效益增值。

另一方面，对技术复杂、专业性强或者有特殊要求的采购项目，探索市场化操作。鉴于基层行人员紧张和专业素养欠缺，可采用市场化手段，选聘外部专家组成或者引入外部第三方机构参与预算编制、采购执行、项目验收、绩效评价等环节并出具意见，提升采购需求的适配性，提高采购执行的效率性，合理规避项目验收的质量风险、法律风险和道德风险。

（五）加强上级业务指导，提高采购人员专业水平

1.由上级行统一确定各级机构集中采购金额起点。总行每2年制定年度集中采购项目及限额标准，如《中国人民银行办公厅关于2017-2018年政府集中采购项目及标准的通知》（银办发〔2017〕65号）文件规定 ，除总行统一采购项目以外，单项或批量100万元以下货物和服务项目，工程在120万元以下项目，各分支机构可实行零星采购。长沙中支实施集中采购的范围根据总行制定的年度集中采购项目及限额标准确定。对地级市中支，都明确了采购起点，但标准不一，差别很大，建议上级行对地级市中支进行明确，既符合工作需要，又利于监督管理。

2.建议上级行统一制定集中采购标准化流程。结合内外部检查发现的问题，制定集中采购标准化操作流程手册，进一步规范地级市中支、县支行采购行为，降低违规操作风险。

3.重点加大对竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式指导。地级市中支和县支行的集中采购金额相对不大，达到公开招标条件的项目较少，集中采购方式多集中在竞争性谈判和竞争性磋商。建议上级行在竞争性谈判、磋商上加大对基层行地指导，重点对竞争性谈判、磋商的条件界定、档案资料收集等开展指导。

4.进一步加强人员培训。加大对基层央行集中采购工作人员和内部评审专家库人员的培训力度，建议上级行按年开展一次对集中采购评审人员、监督人员的实操培训，提高评审水平，培训内容尤其应该以集中采购工作中的实操为主，增强专业领域知识理解力和判断力，提升基层采购队伍的管理水平、专业水平，提高基层采购工作效能。

5.聘请外部专业人才，提高专业化操作水平。集中采购是一项系统性工程，不同的标的物将涉及不同专业知识，对采购需求的编制要求也不一样。当前，中支针对常用的标的物，已建立了由行内人员组成的集中采购评审库，发挥了不同专业人员的技术和知识优势。为进一步强化对采购需求的审核，特别是对基建项目等专业性特别强的集采项目，探索邀请行外工程造价等专业人才，对采购需求、造价等审核把关，以尽可能形成合理、有效、准确的采购需求，合理的编制预算，提高全辖集中采购专业化水平。

参考文献：

[1]朱睿.基层央行采购流程优化建议[J].金融经济.2019（22）.

[2]才宏远. 提高集中采购服务水平[J].中国金融.2019（06）.

[3]李伟.基层人民银行集中采购常见问题及其对策研究[J].中国政府采购.2016（01）.

作者单位：中国人民银行湘潭市中心支行