论PPP模式下我国城市生活垃圾的治理及其纠纷解决机制

■徐伟伟

（南京财经大学法学院，江苏 南京 210000）

一、我国城市生活垃圾治理下的PPP项目

随着我国城镇化的发展，中国的垃圾总量以每年5%到8%的速度增长，“垃圾围城”意味着我国城市生活垃圾治理的急迫性。近些年来，PPP模式在解决公共服务项目上发挥着重大作用，而运用到生活垃圾治理中仍处于起步阶段。PPP模式作为新兴的融资模式，在生活垃圾治理领域的应用使其能够通过引入市场竞争机制提高公共服务效率，不仅是全面深化政治经济体制改革决定的重要体现，而且有利于我国生活垃圾处理无害化低能现象的缓解。

（一）城市生活垃圾治理下的PPP项目

我国城市固体废弃物处理行业较之于水污染、空气污染而言起步较晚，近些年来城市垃圾产量增长快速，对于我国城市市容治理、污染防治、环境保护方面都造成了一定压力。根据我国城市环境卫生协会统计，我国大约每年有10亿垃圾产量，其中生活垃圾占比五分之二[1]。垃圾处理通常有卫生填埋、垃圾焚烧、生物处理三种方式，我国以卫生填埋和垃圾焚烧为主要处理方式，同时城市生活垃圾分类工作也在上海市相关垃圾分类条例的出台后在全国引发热潮与关注。除此之外，城市生活垃圾处理还包括运输过程，而我国垃圾分类、运输、处理过程尚未形成清晰完整的产业链，同时基于政府财政债务问题以及PPP模式应用在公共服务项目上的经验借鉴，在城市生活垃圾治理这一区块借助政企合作形式必然会对有效解决我国城市生活垃圾治理壁垒产生积极作用。

城市生活治理下的PPP模式，即可定义为政府以城市生活垃圾分类、运输、处理、回收等一系列工程与垃圾焚烧及填埋场公共产品吸引社会资本参与建设与运营，以双方合意达成协议为前提，共同盈利、共担风险，在所达成协议的基础上所形成的一种长期合作关系及在这种关系下具体开展的各项与城市垃圾治理相关的活动项目。而后颁布的一系列规范性文件都为城市生活垃圾处理PPP项目的逐步推进乃至实践提供了理论基础。

（二）PPP模式应用于城市生活垃圾治理的意义

城市生活垃圾处理是当前城市建设发展、市容建设之中的重要问题，据统计，到2020年城市生活垃圾清运量将达到2.15亿吨[2]。我国经济要迈向追求“绿水青山”步伐，城市生活垃圾治理是关键一环。在政府与社会资本之间建立互利共赢伙伴合作关系，垃圾治理领域引入PPP模式不仅可以缓解地方政府财政压力，大幅度解决资金和技术问题，还有利于提升城市生活垃圾处理的效率，从而实现经济与环保的双赢。政府需要借助社会资本在资金和管理上的优势推动解决城市生活垃圾治理问题，从而实现治理的专业化与科学化。

（三）PPP模式应用于城市生活垃圾治理存在的问题

PPP模式引入到城市生活垃圾处理中还处于摸索阶段。首先，PPP模式存在新颖性，还没有形成专门的立法体系，相关的管理制度也不完善。社会资本方会考虑到风险而不愿参与公私合营中，在城市生活垃圾处理领域尤为明显。项目本身存在的高挑战度，政府相关企业补贴制度、管理制度的缺失，期限长、利润回报低，这些都导致很多资本雄厚、技术新颖的企业望而却步。其次，政府监管力度不足。城市生活垃圾治理属于市容管理之一，也是公益环保事务，政府的目标是公益性、服务群众，而企业目标一直是利益最大化，目标不同，分歧必起，城市生活垃圾处理领域又属于新兴领域，其中所附带利益、价值不由分说。若不加强监督，利益走向又会成为新问题。再次，生活垃圾治理PPP项目单一，缺少垃圾分类与回收环节。最后，在PPP项目中，失败案例居多，城市生活垃圾处理领域也在所难免，纠纷解决途径也存在争议。

二、我国城市生活垃圾治理PPP模式失败案例分析

(一）在城市生活垃圾处理PPP项目实践案例中寻求原由

垃圾焚烧可以产生热量应用于发电且其再利用率高，垃圾焚烧发电项目占总项目比为80%，较之于其他垃圾处理方式研究范围更广，推进速度也更快。考虑到城市生活垃圾处理方式中焚烧发电法对于资源再生、改善环境意义较之深远，所以将我国垃圾焚烧发电作为全国城镇生活垃圾无害化处理的关注重点，因此本文也以垃圾焚烧发电PPP项目作为研究主体，以垃圾焚烧发电PPP项目的案例作为研究对象。近些年来，垃圾焚烧发电项目失败案例数不胜数。

咸宁市丰泉垃圾焚烧发电厂于2016年开工建设，采取BOT模式，即建设—经营—转让模式，福建丰泉公司作为该投资项目的社会资本方。丰泉垃圾焚烧发电厂总投资额约4亿元，建设总规模为日处理垃圾1000吨，年发电量为8000万度，项目分两期进行，填埋场采用了防渗、防雨、防尘、防风等措施，并建设挡水墙与雨污分流设施[3]。丰泉垃圾焚烧发电厂内相关基础设施完善，实现了生活垃圾治理PPP模式化，不仅带动全市经济效益和社会效益，更是显现出“绿水青山”模式下的环境效益。

但在该项目建设之后两个月，该焚烧发电厂出现飞灰处置不规范的问题，同时还涉及一家危化品公司违约回收问题，危化品公司与福建丰泉公司之间，咸宁市政府与福建丰泉公司之间，危化品公司与咸宁市政府之间，问题纠纷复杂难辨。而这仅仅是开端，曾经寄予民众“蓝天净土”的咸宁市丰泉垃圾焚烧发电厂不到三年就受到质疑，项目选址靠近城区、学校及市自来水厂，垃圾分类没有保障，成堆垃圾一同焚烧，监管力度不足下反而加重污染。补助方案无法兑现至项目处于收入不足困境。

从咸宁市丰泉垃圾焚烧发电厂的起步到困境，失败因素值得深思。首先，咸宁市政府项目选址不当，后期垃圾不分类就进行焚烧，飞灰处置不当，造成污染问题。公众质疑政府着眼于短期利益，忽视群众利益，公开化、透明化工作不明朗。其次，政府信用问题成为压迫垃圾处理PPP项目神经元的关键“稻草”，政府作为PPP项目的合作者之一，烂作为、不作为，对PPP协议中所做出的承诺与约定视若无堵。再次，政府由于经验能力不足，决策失误，导致项目定义时未考虑到垃圾焚烧发电厂选址失误所产生的排放物对于周围居民的影响。最后，对于城市生活垃圾分类及针对PPP垃圾焚烧发电厂所依据的法律法规和政策存在缺失。

（二）生活垃圾分类与回收PPP项目的缺失

城市生活垃圾分类与回收可以从源头上有效解决垃圾收运处理问题，缓解在垃圾填埋、焚烧程序中的垃圾分类工作量，减轻城市生活垃圾综合处置成本。2019年是垃圾分类“火热年”，11月15日，住房和城乡建设部召开《生活垃圾分类标志》发布新闻通气会，公开了新的《生活垃圾分类标志》，指出生活垃圾类别调整为可回收物、有害垃圾、厨余垃圾及其他垃圾[4]。之前公众对于垃圾分类标准概念模糊，甚至会依靠拾荒者分拣送到垃圾站，垃圾回收车形同虚设，回收过程中又混合了所有垃圾。我国垃圾资源化、再利用率低，从源头下药，始端末端一同注重，符合环境治理预防原则理论。PPP项目运用于城市生活垃圾分类正在处于起步萌芽阶段，发挥PPP项目在垃圾分类领域的优势，必然会缩短城市生活垃圾综合治理路程，加快城市市容建设。

（三）当前形势下的防范措施

我国PPP垃圾处理项目在建设运营中风险重重，政府信用及决策、监管体系、政策法律、技术及有害物质处理、项目选址等环环相扣，每一过程出现差错，都会对PPP垃圾处理项目造成影响，缩减项目寿命，提升项目失败率。因此在风险下总结防范措施非常必要：首先，健全的垃圾分类体系是垃圾焚烧发电、垃圾填埋等垃圾处理的前提，政府需要加强相关法律条例的制定及保证垃圾分类基础设施与人员，如智能垃圾箱、垃圾车、垃圾分类收运人员、垃圾收运企业、垃圾中转站等的完善。其次，生活垃圾处理涉及公共利益，透明化、公开化才能阻止类似因监管不力而导致的失败案例。再次，城市生活垃圾焚烧发电项目等虽采用政企合作模式，但起主导作用的只能是政府，巨大的环境风险应当由政府买单，财政全额保障才能有效防止政府失信，防止企业“偷工减料”。最后，焚烧发电下必然会对周围居民生产生活造成一定程度的影响，对于利益损失者采取公平补偿原则才有公众基础。

但防范措施并不会阻止纠纷的发生，PPP模式下垃圾治理项目失败案例错综复杂，企业面对政府失信时究竟如何保障自身权利？有害物质处理不当造成环境污染时又如何救济？城市生活垃圾治理PPP协议下的上诉条件、经济纠纷如何界定?

三、我国城市生活垃圾治理PPP模式失败下的纠纷及解决机制

城市生活垃圾治理应用PPP模式为大势所趋，以现有模式完善相关的法律法规、政府做好合作者及监督者工作等前提下，仍然要意识到PPP模式下城市生活垃圾治理隐藏多重风险，纠纷在所难免。PPP项目前期需建立厂房等基础设备，资金投入大，企业方一旦在利润分配、经营管理等中遭遇困难，私营主体必定要因此承担更多。即使立法能够做到逐步完善，国家亦出台政策以保护社会资本方利益，但城市生活垃圾焚烧项目中地方政府缺乏契约精神，不顾PPP协议明文规定拖延交付垃圾处理费等违约行为根本无法彻底断绝。废气、废水处理环节稍有不慎，环境污染问题随之而来，前期预防重要，但真正遇到问题如何处理也很关键。因此，我国PPP模式下城市生活垃圾治理纠纷解决机制的构建的研究尤为重要。

（一）城市生活垃圾治理PPP项目纠纷解决机制选择的三种观点

PPP项目纠纷的解决目前存在三种观点，即整体行政救济论、整体民事救济论及行政附带民事救济论，在城市生活垃圾治理中亦是。政府与项目公司签订就城市生活垃圾分类、运输、处理、回收等一系列工程及垃圾焚烧及填埋场公共产品，以双方合意为前提，共同盈利、共担风险，在所达成协议的基础上形成的一种长期合作关系及在这种关系下具体开展的各项与城市垃圾治理相关的活动项内容等所签订合同为相关PPP协议。PPP项目争议合同的性质决定救济途径，当所判定争议为民事合同时则更加注重政府和社会资本方平等的民主法律地位，纠纷解决机制将适用民事诉讼程序，采用协商、民事诉讼或仲裁的方式。当认定其为行政协议时则适用行政协议诉讼，采用行政裁决、行政复议或行政诉讼的方式予以解决。

关于PPP项目合同的法律属性，没有权威准确性答案，学界历来有行政合同和民事合同的观点争议。除此之外还有一种观点认为PPP项目合同应同时具备民事合同和行政合同的性质，属于混合型合同。本文认为PPP项目合同具有行政合同性质，属于行政协议，同时主体之间存在民事法律关系，系民商事和行政双重混合合同。第一，在PPP项目合同中，不同于传统行政行为的是行政主体需要同民事合同一样承担对等的权利义务，但政府同时在整个项目中还承担着监督管理和维护公共利益的作用。第二，需要明确PPP项目合同的目的是用于建设垃圾焚烧发电厂等大型公共基础设施并服务于社会公众，即PPP项目具有公益性质或准公益性质，例如政府与社会资本方虽共同分享利润，但私人部门并不能过度追求利润最大化，政府会对社会资本方的既得利益加以控制。PPP模式主要运用的领域是基础设施和社会公共服务，政府是通过把这些工作交由社会资本方来完成从而实现政府实施社会管理的目标，归根结底，PPP项目是政府借助社会资本方的力量而实施国家行政管理手段。PPP的真正推动者是政府，政府部门处于主动地位，社会资本方处于被宣贯角色的定位，PPP协议的行政色彩表明合同签订主体之间是不可能完全平等的。

（二）PPP项目诉讼纠纷解决机制下的行政附带民事诉讼

在城市生活垃圾治理PPP项目中，由政府先对生活垃圾处理进行招标，选择中标企业之后，政府与企业签署合同，PPP协议具有复杂性与混合性，特许经营、前置审批、招投标等行政行为显示出行政法上的公权特色，而基于双方当事人意思自治而形成的股权转让、经营管理职权划分所产生的是民商法上的权利义务关系。PPP协议中政府一方拥有行政优益性实现监督管理等目标，同时PPP协议中双方并非平权关系，而是基于管理者与被管理者身份而形成的纵向权利义务关系，本质上属于行政合同，存在民事法律关系，受到公法和私法的规制。

城市生活垃圾治理PPP项目纠纷解决机制下的行政附带民事诉讼程序的应用意义主要体现以下几个方面：首先，司法实践中PPP协议纠纷中部分案件行政法律关系与民事法律关系之间相互交叉，PPP协议纠纷的混合型特征使在部分具体案件中难以将民行问题截然分开，难以精细分离，行政附带民事诉讼形式的提出有利于PPP争议实践中诉讼类型的乱象的解决，不会造成PPP相类似案件在法院中认定为不同类型诉讼的尴尬。其次，法律中明确规定在PPP协议争议纠纷应当提起行政附带民事诉讼，是“有法可依，有法必依”原则的体现，准确定性PPP协议法律性质，统一地适用法律规则，确保司法程序、司法裁判结果的公正。再次，PPP协议纠纷系行政合同附带民事法律关系的多元化交错式纠纷，一律提起行政附带民事诉讼，便于呈现混合多元化倾向的PPP协议纠纷的行政与民事不同法律关系的解决，避免出现一案不同判，一案不同院，上下院结论相互矛盾的现象。若将其以分属民事诉讼与行政诉讼两条途径分别救济，对于处于公私法交接地带难以区分民事纠纷与行政纠纷的部分，不能保证最终不会出现相互矛盾的审判结果。最后，行政诉讼与民事诉讼之分一般还具有法院管辖指引的功能，确定PPP协议纠纷的诉讼模式为行政附带民事诉讼，明确诉讼法院，减轻当事人诉累，缓和学界的矛盾。

（三）长远视角适应发展的新机制构建

修改后的新《行政诉讼法》中行政附带民事诉讼的规定为PPP协议纠纷提供了新的解决机制，但PPP作为经济社会发展下的新生产物，在社会进步与新型经济模式的发展下，行政附带民事诉讼的性质显然已经不能满足社会发展的快速递进。当前我国民告官的官司胜诉率仅有10%，行政诉讼虽作为限制公权力的一种有效形式，但低胜诉率、政府对判决结果的不回应不执行，都没有体现司法权对于行政权的约束，行政附带民事诉讼程序同样逃离不开法院与地方政府之间的牵制[5]。这不禁让人心生怯疑，城市生活垃圾治理下PPP项目一般生命周期长、资金规模大，且涉及公众利益，政府作为核心参与主体又担负着主导作用，一旦发生纠纷时，社会资本仅依靠行政附带民事诉讼，可否能消除社会资本方积极参与PPP项目中的顾虑。私营主体对于PPP协议纠纷解决的现实需求是必需要顾忌的问题，很大程度上决定着社会资本方参与PPP项目的积极性。社会治理下新理念、新模式的产生，就要以新规则、新制度来应对，PPP协议纠纷解决机制路径下需要构建特殊的纠纷解决机制，逐步推进PPP纠纷解决机制的步伐。

PPP项目本身就对传统民事合同和行政合同诉讼模式的理论造成了冲击，同时我国城市生活垃圾治理领域又处于起步阶段，两者都是新兴领域。新型纠纷解决机制更加能够对症下药，治标治本，统一式解决PPP协议纠纷下的民行交叉问题。当然新型纠纷解决机制及模式需要时间和适应能力的调试，出台新的立法以及是否需要设立专项法庭、专项法官都需要实践与适法性的验证。因此新模式下的PPP协议纠纷解决机制需要一套专门的立法、一系列专门机构及制度、相关专业人才的更新，这一切都任重道远，但势在必行，一切皆需要时间的检验。