地方政府生态治理绩效考评机制创新微探

■刘 斌

(四川广播电视大学，四川 成都 610107)

政府绩效考评作为政府工作施行情况与成效的主要研判路径，在“经济优先”理念的影响下，逐渐形成了以经济绩效为导向的政绩考核模式。但是，这一绩效考评模式在一定程度上增加了地方政府片面追求经济效益问题的可能性，更甚者会增加生态环境的负担。目前而言，我国生态环境问题主要表现在空气污染、土壤污染以及水体污染等方面。在可持续发展理念的影响下，地方政府开始尝试借助生态治理绩效考核机制的优化，实现地方政府生态治理理念以及治理模式的转型与优化，但是在实际的生态治理绩效考评机制的运行过程中，存在激励失效、结果失真以及约束失控等方面的问题。为此，本文将从四个方面对地方政府生态治理考评机制的优化与创新进行分析，旨在通过挖掘生态治理考评机制的现状、主体以及特征，探寻考评机制的优化措施，以促进政府工作人员生态治理行为与态度的进一步优化。

一、地方政府生态治理考评机制的主体与特征

（一）地方政府生态治理考评机制的主体

地方政府生态治理考评机制主要包括主体、对象、指标、标准以及内外环境等要素，考评主体是整个生态治理考评机制的核心，通过科学选择考评主体能够有效提高政府生态治理考评的成效。此外，每个评价主体配置的差异对评估结果的科学性也有重要影响。我国地方政府生态治理考评机制的主体更多偏向于内部主体，主要原因在于这种方式的绩效信息获取性与熟知性更高[2]，而内部主体考评主要包括“纵向”考评、“横向”考评、自我考评以及机构评价四类。其中，“纵向”考评主要包括自上而下的考评与自下而上的考评；而“横向”考评主要是指同级官员间的相互评价，相较而言横向评价方式的接受度更高；自我考评则主要是指官员对自身工作情况进行评价、总结与反思的行为；而机构评价则主要是指借助省级绩效评估委员会、地方绩效办、效能办等机构进行统筹考评。由于内部考评存在主观影响力偏大的问题，在一定程度上会增加“对症下药”“上所好，下必行”等问题出现的可能性。因此，在制定地方政府生态治理考评机制的过程中，应当将上级领导的考评权限控制在合理的范围之内，以维护考评结果合理性、全面性以及客观性的提升[1]。

（二）地方政府生态治理考评机制的特征

地方政府生态治理考评机制侧重于对地方政府生态保护与治理等方面实绩进行考评，其参照对象在于生态环境变化，具体包括山、水、空气以及土壤等环境产品，相较于传统政绩考评，生态治理考评具有较高的复杂性与特殊性。此外，地方政府生态治理考评机制的特征主要包括以下几个方面：一是模糊性，主要是指生态产权定义的模糊性。从表面上看，我国生态环境产权具有较高的清晰度，具体表现为集体与国家所有，但是由于共有产权属于模糊性产权，使得生态环境治理存在权责划分不明等方面的问题，进而导致考评信息准确度偏低方面的问题出现。二是信息不对称，绩效信息主要是绩效管理以及考评活动的直观表现。狭义的绩效信息主要是指公共部门产出和结果等方面的数据；而广义的绩效信息主要是指绩效计划、绩效措施以及绩效决策所构成的体系。由于生态治理考评具有较高的复杂性，极易出现上下级信息不对称、内外信息不对称等方面的问题，使得政绩考评流于形式，并不能充分发挥其约束官员行为以及提高环境治理质量等方面的作用。三是理性经济人特征，经济人主要是指过度追求个人利益与自我满足的人群，而理性经济人则主要是指不以盈利为目标，却带有利益倾向的经济人，地方政府的使命在于谋求地方利益的最大化以及资源的优化配置，同时又要实现借助公共资源达成集体利益的目标。由此可见，地方政府与官员应当具有理性经济人的特征。

二、地方政府生态治理考评的现状

政府考评主体由多元主体构成，且其针对于不同主体的评估具有一定的差异性，而评估的主体更多偏向于立足自身利益诉求对政府绩效水平进行衡量，由于考评主体间利益与认知的差异对考评结果的科学性具有较高的影响。目前，在实际的地方政府生态治理考评的过程中，部分地方政府仍旧更加偏向于立足自身的利益，更有甚者存在重眼前局部利益，而轻视长远整体利益的问题。此外，我国地方政府生态治理考评还存在以下几方面问题：一是生态治理考评监督人的缺失与失职，主要是指部分地方政府并未设立专门的生态治理考评监督人员，或由于利益等方面因素的影响，使得部分考评监督人员流于形式，并未充分发挥自身的监督作用；二是考评信息准确度偏低，主要是指考评信息与主体实际信息存在较大差异，使得生态治理考评严重失真；三是考评规则科学度偏低，主要是指部分地方政府并未结合地方发展的特征与实际需求对考评规则进行适当的调整，使得生态治理考评存在流于形式、成效偏低等方面的问题[2]。

三、地方政府生态治理考评机制所存在问题

（一）传统考评文化和政绩冲动影响偏大

思维模式对地方政府生态治理考评机制构建的方向具有重要影响，由于我国生态治理考评机制正处于发展阶段，其受到传统思维方式的影响较高，具体表现在以下几个方面：一是模糊性思维，主要是指考评信息的精确意识偏低，忽视数据中的误差，持有“走过场”的想法，进而对考评机制的落实产生不良影响；二是面子工程，主要是指部分地方政府过度追求生态治理的绩效，并未立足于本地生态文明发展情况，使其所展开的治理活动存在缺乏根基、流于形式等方面的问题；三是功利色彩浓重，主要是指部分地方政府将生态治理作为政绩表现，在治理的过程中，存在过度追求速度、急功近利等方面的问题，反而使得生态治理的决策缺乏合理性与科学性。

（二）地方政府生态治理考评信息对称性偏低

地方政府生态治理考评信息主要是指在实际的生态治理考评过程中所搜集、存储、处理以及传递的绩效信息，具体包括治理方案与计划、工作记录、治理物资的消耗与投入、意见调查数据、治理结果以及社会效应等方面的信息内容。而考评信息的不对称主要表现在以下几个方面：一是考评信息全面性偏低，由于生态治理考评属于一项系统性工程，在考评的过程中涉及的部门与领域偏多，所形成的绩效考评信息具有繁杂多样的特点，但是由于考评信息的收集与整理受到主观因素的影响偏大，使得实际收集的考评信息存在全面性偏低等方面的问题。此外，生态治理考评信息的缺失还表现在治理信息缺失、信息确认缺失以及信息识别缺失等多个方面，进而导致生态治理考评信息出现真实性缺失、暂时性缺失以及永久性缺失等方面的问题。二是考评信息真实性偏低，信息作为生态治理考评的基础，其真实性对考评结果的真实性具有直接影响。而在实际的生态治理考评过程中，存在信息传递受阻、信息传递干扰、信息主观过滤、信息瞒报、信息漏报以及信息谎报等方面的问题，使得考评信息存在真实性偏低的问题[3]。

（三）地方政府生态治理考评约束与激励力度偏低

在地方政府生态治理考评的过程中，奖惩机制作为考评机制作用高效发挥的重要路径，其对约束官员行为和激发官员工作积极性具有重要意义。但是，在实际的考评过程中，存在约束与激励力度偏低的问题，具体表现为：一是激励力度不足。主要是指在对官员进行激励的过程中，并未立足于官员的实际需求，对官员的精神层面与物质层面的双重激励，使得考评激励出现针对性偏弱、模糊性偏高等方面的问题，对官员工作积极性的提升产生不良影响。二是约束力度不足。惩罚作为负向激励的重要手段，其对规范官员行为具有重要意义，能够有效降低官员行动力不足等问题出现的可能性，但是，在实际的惩罚过程中，存在惩罚成本低、追责力度偏弱以及推进过程慢等方面的问题，惩罚机制的约束力度偏弱，难以规范官员的行为。

（四）地方政府生态治理考评机制完善度偏低

地方政府生态治理考评约束与激励力度偏低，主要表现在以下几个方面：一是责任制度有待完善。责任制度作为生态治理权责划分的基础，是导致生态治理责任空心化问题出现的原因之一。目前，由于我国针对生态治理的考评制度处于发展阶段，地方政府针对于生态治理考评制度的建设相对滞后，有待完善的责任体系在一定程度上弱化了生态治理考评的责任划分，使得地方政府生态治理考评的追责受到限制。二是问责机制有待完善。问责机制作为规范地方政府生态治理行为与态度的重要保障，对生态治理的成效具有直接影响，但是在实际的考评过程中，针对于考评机制的构建存在问责机制不完善的问题，并未对问责的范围、问责的主体以及问责程序等方面进行严格的界定，对生态治理考评机制的落实产生不良影响。三是责任履行科学性偏低，主要是指在实际的考评过程中，地方政府承担着考评主体与考评客体的角色，正是由于双重角色的承担导致了责任履行不到位等行为的出现。四是监督机构的缺失，监督机构作为维护考评机制落实科学性与规范度的重要保障，其重要性可想而知，但是在实际的考评过程中，存在监督机构缺失、监督方式单一以及连续性偏低等方面的问题，使得考评机制的运行缺乏重要保障[4]。

（五）地方政府生态治理考评第三方科学性较低

委托代理作为现代考评的重要路径之一，其主要通过构建代理人与委托人利益与关系的方式对生态治理绩效进行考评。但是在实际的委托代理考评过程中，存在以下几方面的问题：一是考评权利虚化。考评权利作为委托代理机构进行绩效评估的重要保障，在实际的考评过程中存在委托机构权利偏弱、形式主义以及权力关系不明等方面的问题，其中权力关系不明主要是指地方政府部门在生态治理考评过程中承担者执行单位、委托者以及代理者等多重角色，在一定程度上增加了权力不明、考评懈怠等问题出现的可能性。二是责任空心化。生态治理考评主要包括工作完成度、工作态度与表现以及责任承担情况等多方面的综合考评。但是，在实际的考评工程中，考评责任处于相对缺失的状态，使得考评结果的责任难以落实。三是考评代理市场有待完善。主要是指考评代理机构作为地方政府生态环境治理考评的委托者，其本身的考核能力与考核科学性对生态治理考评的质量具有重要影响，但是在实际的代理考评过程中，由于代理准入机制完善度偏低、人才竞争机制缺失等问题的影响，使得部分代理考评机制并不具备考评代理的能力却使用着考评代理的权利，进而对地方政府生态治理考评的质量产生不良影响。

四、地方政府生态治理考评机制的优化措施

（一）地方政府生态治理考评理念的优化

考评理念作为地方政府生态治理考评机制完善的方向指引，在进行理念优化的过程中，应当格外注意以下几个方面：一是明晰绿色发展理念，地方政府应当明晰绿色发展理念的定义与根本，并以此作为生态治理工作落实与考评制度优化的重要方向；二是明晰以人民为中心，生态治理的最终落点在于为人们创造良好的生产生活环境，对此，在构建考评机制的过程中，应当以“以人民为中心”为导向，构建与落实“以人民为中心”的地方政府生态治理考评机制，以降低考评机制过度迎合上级与晋升的可能性，促进考核机制科学性与合理性的提升。

（二）地方政府生态治理考评文化的优化

文化作为地方政府生态治理考评机制完善的重要支撑，在完善考评文化的过程中，应当格外注意以下几个方面：一是提升考评意识，主要是指相关部门应当明晰考评的重要性，通过明晰生态治理考评机制构建重要性的方式，为考评机制的完善创造基础条件；二是理性为主导，旨在通过强化宣传的方式，引导地方政府部门对考核的根本使命、整体与个人利益、长期与短期利益进行严谨界定，促进考核机制科学性的提升。

（三）地方政府生态治理考评机制的优化

考评机制作为生态治理工作落实与发展的重要保障，在创新考评机制的过程中，应当格外注意以下几个方面：一是信息管理机制的创新，信息作为影响考评结果真实性的重要因素，地方政府可以通过健全保真机制、公开机制以及共享机制的方式，促进考核信息真实性、公开性以及全面性的提升；二是指标机制的完善，考核指标作为考评作用发挥的重要保障，其应当随着治理工作的推进进行适当的调整，而考评指标调整机制作为提升考评指标科学性的重要保证，应当顺应发展需要对考评诊断机制、流程机制以及利益协调机制等多个方面进行完善，以实现考核指标调整机制科学性的提升；三是奖惩机制，奖惩机制作为约束官员行为的重要路径，为充分发挥奖惩机制的作用，应当对监督机制以及追责机制进行相应的完善，旨在借助追责机制对官员的权责进行划分，再借助监督机制明晰官员的工作行为与工作态度进行考核，对奖惩机制的落实提供方向与条件，实现奖惩机制合理性的提升；四是运行机制，运行机制作为考核机制的重要组成，其是对考核结果的直接反映，通过运行机制的完善能够有效保障考核机制的落实。为此，地方政府部门应当对考核结果的研判机制、执行机制以及反馈机制进行完善，借助研判机制对考核结果进行进一步核实，以提升考核结果的正确性，借助执行机制将考核结果直观表现出来，能够有效引起生态环境治理人员的重视，借助反馈机制能够明晰生态环境治理人员对考核结果的态度，针对于有较强争议性的结果，可以进行再次审核以保证考核结果正确性，促进官员对考核机制认可度的提升[5]。

考评机制作为地方政府生态治理落实的重要保障，对治理成效与官员治理工作严谨度的提升皆具有重要意义。随着生态治理工作的不断推进，生态治理考评机制也应随着需求的变化而变化，为保证生态治理考核机制的合理性与科学性，地方政府应当立足于当地实际更新考评与治理理念，为考评机制的完善提供方向保障，再通过优化考核指标调整机制、奖惩机制以及流程机制等细节的方式，促进考评机制完善度的提升。