疫情防控下社区动员能力的提升

■蓝启先

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁 530006）

2020年的春节是一个全民抗“疫”的春节，新冠肺炎疫情从武汉开始向全国蔓延扩散，全国各省（区、市）相继启动重大突发公共卫生危机事件一级响应，实施最严格的防控措施。疫情防控工作关键在于社区，从疫情开始传播到蔓延扩散，基层社区的防控压力不断增大，一方面是防疫物资匮乏和工作人员的有限，另一方面基层治理体系的不完善。作为治理末梢的社区，根据我国民政部《关于推进全国社区建设的意见》社区是指“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”[1]。费孝通教授也提出：“社区的含义中一个重要的部分，就是共同的、一起的、共享的，就是一群人有共同的感受，有共同关心的事情，也常常有共同的命运”[2]。“动员”一词最早出现在克劳塞维茨的《战争论》中提出，“取得战争胜利并消灭敌人的关键在于动员一切可以动员的力量”[3]。随着经济社会的发展，“动员”的概念逐步延伸到政治、经济、社会等各个领域。我国在抗日战争时期、新中国建设初期、改革开放时期取得的不少成绩都得益于党和国家政策的引导和有效的社会动员。本文中所指的“动员”是指一群人由公共生活的消极参与者变为积极参与者的过程，为共同抗击新冠肺炎疫情所做的说明、号召和发动工作的一种行为。而这样一个拥有共同命运的社区共同体，在重大疫情防控过程中如何提升社区动员能力，迅速将社区人财物等各类资源整合起来，最大限度地发挥作用共同应对疫情，对于基层社区治理体系和治理能力无疑是一场大考验。

一、疫情防控下提升社区动员能力的必要性

社区作为城市社会基层的运作单元以及居民生活的共同体，能否打赢这场疫情阻击战，影响着基层社会的秩序和稳定。习近平总书记强调：“社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线，把社区这道防线守住，就能有效切断疫情蔓延扩散的渠道”[4]。民政部和国家卫健委联合发布关于进一步动员城乡社区组织开展新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知，提出动员社区组织开展疫情防控工作[5]。城市社区不像农村地区的熟人社会，而是大都以契约法规连结在一起的“陌生人社会”[6]，社区间缺乏凝聚力和归属感，常常面临集体行动困境。而通过动员可以让社区成员从陌生人社会向社区共同体转变，从而共同开展行动。动员是陌生人社会到社区命运共同体的一座桥梁，而动员能力则是建造桥梁的工程师。提升社区动员能力能够有效整合社区资源集中力量以及有效遏制疫情播散和蔓延，充分发挥社区组织工作优势和社会组织、社会工作联动机制协同作用。

第一，是实现对疫情防控由被动向主动转变的重要前提。面对疫情的跨地域快速扩散，单纯依靠政府的力量是难以有效应对的，需要提升社区动员能力，广泛动员群众、组织群众、凝聚群众，切实做好疫情监测、信息报送、宣传教育、环境整治、困难帮扶等工作，才能有效克服政府所掌握公共资源的有限性和短暂失灵现象，构筑群防群治的严密防线。提升社区动员能力，可以最大限度地调动社区各种资源，使社区成员从消极参与者成为积极参与者，共同应对疫情，预防、控制和减轻疫情带来的损失和伤害，实现对疫情的防控由被动向主动转变，维护好基层社会的秩序和稳定。

第二，是提升城市社区基层组织治理能力的基础。社区动员能力是基层社区自我管理能力、服务能力、监督能力的一个重要方面。衡量社区基层组织治理能力的一个重要指标则是迅速动员群众参与治理的能力，而提升社区动员能力也成为了基层治理能力建设的重要一环。提升动员能力可以迅速整合各类资源配合协助政府开展疫情防控，一方面可以缓解基层社区防疫工作者、物资装备不足的局面，另一方面可以优化了政府资源的配置方式，提升基层治理能力。提升社区动员能力的实质是重塑社区共同体意识，培养公共精神，提升社区的自主管理、自助服务的能力。提升社区动员能力可最大限度整合和支配更多的资源为抗击疫情而做出贡献，一定程度上也克服了社区资源分散、碎片化、利用效能较低的困境。社区动员能力的提高意味着基层治理能力、服务能力进一步的发展。

二、疫情防控下社区动员面临的困境

疫情防控社区动员面临的困境可以从三个层面去理解：即社区层面，社区凝聚力较弱，归属感不强；制度层面，缺乏制度支撑，社区动员运作机制碎片化；组织层面，社区基层组织识别能力弱化，动员能力不强。

（一）基层层面：社区凝聚力较弱，归属感不强

社会在发展，文明在演化，但社区邻里关系的和谐度却日渐下降。居民间邻里互动减少，社区参与水平低下。城市化的快速发展和现代性的急剧扩张，给现代城市基层社区治理能力带了极大的考验和挑战。在现代性理念的支配下，城市社区渐渐演变出陌生人社会的特点，社区成员虽然是居住在同一个地方，但是他们往往不相识，成员相互间的不信任感逐渐增强，凝聚力越来越弱，渐渐地归属感也丧失了。一是在基层社区公共事务治理中，居民的参与度和责任感不高。在突发事件疫情防控过程中，需要组织大量的工作人员去排查、宣传、登记，进一步做好疫情防控工作，由于缺乏社区服务意识，居民仅仅把社区看作自己的家庭居住地，而没有“共同”和“共有”的意识，由于缺乏强烈的意识和责任感，社区的疫情难以快速得到有效的防控，网上也曾报道过“疫情结束后要换小区，远离令人寒心的邻居”[7]。如果人人不愿意站出来守护共同的家园，疫情就会因没有及时控制而将危及整个社区的公共安全。二是社区各类管理服务组织的互动程度不高“事不关己、高高挂起”的现象时有发生。社区各治理主体没有充分明确各自在疫情防控中的角色定位，在具体的事务管理中，居委员会、物业公司、业主以及各类社会组织都是各自为政，没有形成良好的共同协作关系，社区应该是一个基于情感与合作高度融合而成的共同体组织，各类社区组织在具体的公共事务治理中具有良好的合作关系。但现代性的结构力量打破了过去单位制时代共同体中相互依存的关系，伴随社会分工的日益细化，社区居民和基层组织之间的凝聚力也不断弱化。

（二）制度层面：缺乏制度支撑，社区动员体系碎片化

社区动员由于缺少强有力的制度作为保障，导致动员效果不明显，具体表现在三个方面：一是参与机制不完善。社区居民和各类社区组织参与缺乏畅通的参与渠道和完善的参与机制。目前各类组织和居民参与大多是根据社区管理机构的需要临时安排，随意性较大，而且操作性和规范性也比较差，导致他们难以根据各自组织的性质充分发挥应有的作用。由于缺少一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑，结果导致各类组织和居民参与的实效性较差，从而也制约了他们的社区参与。二是发现和识别机制碎片化。开展社区动员，首先应对动员客体进行明确，则需要一套健全发现和识别机制，即将社区精英、积极分子等从社区居民中筛选出来。发现和识别的工作原理是对社区内部治理结构和居民高度熟悉和掌握的基础上，而这正是群众路线工作法的核心机制。但由于从“单位人”转向“社会人”的过程社区逐渐呈现出“陌生人社会”的特点，公共空间的减少，各类社区组织与居民之间的联系越来越少，基层组织难以发现和识别社区中的积极分子，即使社区中存在较多的积极分子，也很难快速对他们开展精准动员，参与疫情防控工作。三是激励机制碎片化。激励机制的作用是激发、调动和保持社区积极分子参与疫情防控的积极性。当前社区动员的激励机制都是形式上的激励表扬为主，少有以制度规章的形式予以确认。激励观念、激励方式以及考核评价体系都需要进一步完善。突发公共卫生事件存在着高度不确定性、危险性，许多社区组织、社区工作者长时间为社区服务，但其各方面都缺乏保障。激励机制缺乏制度化和一定的刚性，就难以达到动员的效果。对突发公共卫生事件的防控时间就是生命，而社区动员制度则是赢得时间的重要保障。制度的不健全难以将社区动员的效果充分发挥出来。

（三）组织层面：社区基层组织自主治理能力弱化，动员能力不强

疫情的突发性和危险性需要社区基层组织在短时间内以防控为焦点快速动员，整合社区各类资源，这极大考验社区基层组织的治理能力。然而由于资源的有限性，基层组织长期过度依赖上级政府，自主治理能力弱化，基层组织在开展社区动员时缺乏一定的凝聚力和引导力。当前，社区基层组织行政化色彩过重已是不争的事实，社区的治理与建设本质上仍是强政府、弱社会。基层组织治理资源匮乏、权力有限，在重大突发事件上往往需要得到上级的政策指令，被动地开展工作。面对疫情的突发性，基层社区作为防疫的第一线，应具备一定的自主性，即自行开展工作的主动性和能力，基层社区需要拥有一定的政策解读能力和工作创新能力，对上级的部署能够充分贯彻落实。否则长此以往，基层组织的自主治理能力不断弱化，工作重心往往在于应对上级政府的行政性任务，从而与社区群众沟通交流的机会便减少。首先，由于缺少沟通和交流，对社区的积极分子和组织的认知与识别工作就不能充分进行，从而影响社区动员的整体效果。其次，缺乏强有力的领导组织。目前有的社区党组织存在虚化、组织力量涣散的现象，无法肩负起组织群众、服务群众和凝聚群众，难以发挥凝聚人心和团结群众的作用，没有强有力的领导组织，就难以推进社区治理。在新冠肺炎疫情的防控中，面对疫情的不确定性和风险性，需要有一个强大的领导组织团结带领社区成员共同参与防控。

三、案例分析：武汉市江岸区岳飞社区动员防控经验

江岸区一元街道岳飞社区属于武汉市典型的老城区，具有“三多三老”的特点，即辖区老龄人口多、困难群体多、流动人口多、老街区、老居民、老房子。当前社区共有1447户、3879人，常住人口是1423户、3622人，其中寄住人口和外来人口775户、1861人，占社区49%[9]。为打赢疫情防控阻击战，岳飞社区全体在职工作人员到社区报到，为社区疫情防控提供人力、物力支持，全力帮助协调解决社区疫情防控工作中遇到的困难和问题。经过坚持不懈、严格周密的防控部署，据武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部社区疫情防控组3月8日16时公布武汉市第二次评定的无疫情小区、社区、村（大队）名单中，江岸区一元街道岳飞社区下辖的6个小区全部实现无疫情小区[10]。社区党委书记彭玮介绍，实现无疫情小区的关键秘诀是“提前宣传引导，动员越早越好”。自1月21日，武汉市政府发布《给市民朋友的一封信》起，社区党委书记就迅速开展社区动员。宣传、动员社区工作者、志愿者、社区组织和社区群众积极开展“四早”排查工作，赢得了阻止疫情扩散的宝贵时间。及时开展社区动员是岳飞社区实现辖区无疫情的关键，而岳飞社区能够迅速开展社区动员的原因主要有以下几点：

第一，具有高度的社区凝聚力以及强烈的社区命运共同体意识。主要表现在：一是各类组织人员具有良好的参与意识，动员效果明显。在开展动员后，立即组织实行了集中拉网式大排查，在社区实行网格化管理、地毯式排查、查漏补缺、严防死守。通过对社区各类资源力量的整合，社区成立了下沉干部临时党支部，组建了疫情防控群众工作队，每位队员都下派到社区网格中，当好网格中的“宣传员”“排查员”“守门员”“消毒员”“配送员”。二是各类社区组织、工作人员之间能够形成良好的协作关系，在社区书记的指挥带领下各司其职、各尽其责，在疫情防控阻击战中，各组织紧密联系在一起，形成了强而不疏的防控网，在严防疫情扩散方面，社区严格遵守出入口值守、人员阻隔、楼栋消杀等措施。

第二，社区动员制度健全有保障。一是社区组织、社区群众参与疫情防控有渠道。社区书记根据社区各类组织性质，迅速分工协作。居委会负责对社区成员信息进行梳理排查出常驻人员和流动人员分布情况；社区志愿者组织则暂时成为居民生活物品“代购团”，为居民基本生活提供保障，防止社区居民因居家隔离而生活无保障问题出现；社区党组织作为疫情防控引导者，主要负责信息沟通和资源整合。二是社区动员体系完善，发现和识别机制发挥积极作用。社区书记根据开展动员的要求步骤，迅速对社区的积极分子、各类组织开展动员，其次通过积极分子和各类组织进行二次动员，迅速组成防控网，开展疫情防控。三是激励效果显著，根据武汉市指示，实现无疫情社区的社区一次性可奖励20万元，实现无疫情社区不仅能够充分保障群众的生命安全，同时也是一种对防控工作上的最大认可，有了物质上、精神上的激励，更有利于社区动员的开展。

第三，社区基层组织治理能力较强，为社区动员实现提供了有力保障。实际上，岳飞社区疫情防控工作成功的背后是具有一套成熟的治理体系。突如其来的疫情对社区基层组织治理能力是一场巨大的考验。岳飞社区充分明确基层组织在社区疫情防控工作中的角色定位，根据角色定位提升能力建设，充分发挥了各类基层组织的关键作用。基层组织疫情防控的角色定位明确后，为社区开展动员准备了前提条件。社区疫情防控需要实现自上而下与自下而上的有机结合，岳飞社区通过发挥基层党组织的核心作用，通过协调多方利益，促进了居委会、物业公司、社区组织等多元治理主体的合作，引进爱心商户，实现了科学适度、精准防控，充分保障了居民日常生活的需求，同时也将疫情牢牢地控制住。而建立健全利益共享机制，也有效推动多元治理主体的广泛参与，提升了社区对于疫情的防控能力，使社区疫情防控更为精细化。

四、疫情过后提升社区动员能力的若干建议

基于岳飞社区开展动员进行疫情防控的经验，社区动员在重大突发事件的防范和应对尤为重要，而社区动员能力的提升则是关键前提。未来提升社区动员能力社区建设是基础，首先需要重塑社区共同体意识，增强社区归属感；制度建设是保障，制度可以指导社区动员的开展，建立健全动员运作机制才能保障社区动员的规范化和制度化；组织建设是关键，各类社会组织是疫情防控社区动员的主体，也是动员的客体，有助于提高社区动员的全面性。

（一）社区建设：树立社区共同体意识，增强社区归属感

实践证明，社区未来的发展将进一步强化对人文情怀的营造，通过培育社区共同体意识和弘扬社会主义核心价值观，打造共商共建共治共享的文化家园。从岳飞社区的案例可以发现，经过本次疫情，拥有健康的互助型的邻里关系是十分重要的，在突发事件中快速调动群众，需要强大的凝聚力和引导力。培育现代社会中的社区共同体意识，增强社区集体归属感，在一个“陌生化”的社区里，建立起邻里和谐互助的关系，才能逐渐缩短社区居民邻里之间的心理距离，逐步将陌生化的社区发展成为互相帮助、共同合作的共同体社区。从发展的角度来说，社区共同体意识是维系团结和凝聚力的精神纽带，是社区建设和发展的重要前提。第一，要倡导社区居民形成良性的社区参与意识。推动社区群众的积极参与，增强邻里互动，融洽邻里关系。并且要逐步提升社区群众以及各类组织的自我认知，引导他们充分认同自己的“社区人”身份。第二，要从制度层面保障社区群众和各类社区组织对于社区事务的发言权和管理权的有效行使。支持群众以及各类组织为社区事务的管理提供建议和意见，可以进一步提高社区群众和组织的主人翁意识，增强社区共同体意识是推动居民参与社区公共事务的思想基础。第三，要重视宣传教育。充分发挥各类组织宣传策划的能力，引导社区群众养成“社区是我家，建设靠大家”的良好氛围。针对群众普遍关注的问题、社区建设的突出矛盾及时做出回应，激励和激发广大居民参与社区建设活动的自觉性。第四，疫情结束后，社区应倡导更多有专业基础和能力的人们成立社区志愿服务团队，重点为空巢老人、失业人员、残疾人员等群体提供帮助和服务，增强社区邻里之间的互助和关怀。

（二）制度建设：推进社区动员体系现代化，保障动员的规范化

社区动员体系包括社区动员的程序步骤、动员主体、动员方式和动员工具等相关的制度安排。推进社区动员体系的现代化，是面对重大突发情况提升社区动员能力的重要内容，也是完善基层治理体系和提高基层治理能力的重要内容。可以从以下几个方面推进社区动员体系的现代化：一是修订和出台社区动员相关的法规法律，保障社区动员程序步骤的合法化。明确在紧急状突下各动员主体之间的权责关系，提高动员主体与客体之间的规范化，通过法律法规明确社区动员的范围、标准等。二是完善动员主体快速发现和识别动员客体的分类和识别机制。开展社区动员首先需要明确动员的对象，并且对动员对象进行分类，制定不同的动员策略，要建立有效的信息登记、交流机制，强化各成员和组织之间的联系。三是为激发、调动和保持成员参与的积极性的激励机制。通过制度规章的形式将社区动员激励机制予以明确，以制度创新和机制构建的方式来推动社区动员的规范化和制度化。四是通过完善居民参与社区事务管理的参与机制，从而提高居民参与社区各种活动和事务的积极性和主动性。从长远来看，依据有关的法规和政策制定相应的规章制度，形成一整套的参与机制，是促进居民参与持续发展的有效途径。五是创新社区动员的工具方式。当下互联网和大数据的快速发展，要充分发挥其功能。采取线上线下、传统媒体与新媒体有机结合的方式，开展不同形式、不同主题的宣传动员方式，通过社会舆论助推社区动员。

（三）组织建设：强化社区基层组织治理能力，提高动员的全面性

基层组织是社区工作的主体，也是社区动员的主体。从某种程度上讲，基层组织与社区居民之间的制度化关联强度决定着社区动员的效果好坏。首先要改革完善基层社区的管理体制，充分发挥基层治理主体的能动性。面对重大突发事件，当前的社区管理体系难以快速采取有效治理措施，基层组织的自治职能无法得到充分发挥。应明确政府、街道办事处和居委会之间的关系，给予基层组织一定的治理空间。基层政府要进行“自我革命”，治理重心要下移、治理权力要下放，转变职能，对基层治理主体进行宏观的指导和监督，减少对社区基层治理主体的各种行政性摊派，强化基层组织的自治职能，真正让基层组织有时间有精力去为居民服务。其次，要加大力度培育和整合各类社区组织，增强其自主管理能力，提升社区在疫情防控中的动员全面性和有效性。一是要制定相应的规章制度，明确各类组织的合法性,并为其开展工作提供制度保障，尽可能减少行政干涉；二是政府需要制定相应政策，鼓励基层组织发展；三是要建立完善的信息沟通渠道,保持各类组织间的正常互动和交流，为全面、有效协调、提高动员效率打下基础。最后，强化社区党组织的组织力。充分发挥基层党组织的号召力和凝聚力，提高动员的全面性。在加强社区基层党组织自身建设的基础上，强化社区基层党组织对社区各类自发性组织力量的统筹领导力，创新工作体制机制和方法，将社区各类组织团结在一起；贯彻“全心全意为人民服务，以人民为中心”的服务理念，及时有效回应社区群众的呼声和意见，针对社区群众反映的问题要积极认真对待。

五、结语

以上对提升社区动员能力的三个建议是有机联系在一起的，社区共同体意识是动员主体对动员客体实施动员的有效前提；健全完善社区动员体系是开展社区动员的制度保障；强化基层组织的自主治理能力是提高动员效能的重要支撑。社区动员能力的提升涉及一系列要素，动员的多元主体培训、动员客体的发现与识别、动员方式、动员技术、动员机制等。在面对重大突发事件上，基层社区的动员能力尤为关键。我们需要反思社区基层自主治理体系存在的问题，社区的“陌生化”现象增加了社区动员的难度和成本，出现社会资本匮乏，社区动员开始演变为精英替代现象，并导致了社区动员的“内卷化”[8]。破解这一困境需要从制度机制层面发力，通过健全社区动员体系制度，为社区各类组织参与公共事务治理架起了制度起点。