抢人大战背景下的人口流动治理现代化：国外制度与启示

■杨俊峰

（广东警官学院公共安全研究中心，广东 广州 510230）

人口流动是改革开放以来中国经济奇迹的重要动因，Moses J W和Letnes B（2004）的测算表明，劳动力流动的经济效应十分可观，增加一个百分点的迁移率将创造约两个百分点的GDP[1]。改革开放至今，我国经济发展的主要驱动力之一是人口流动带来的市场红利。然而近年来，国内流动人口背景正在发生长远性、根本性，甚至不可逆的变化，重要标志之一在于流动人口数量规模增长趋势发生扭转。其中，2014年是一个标志拐点，全国流动人口规模从1982年的657万（占全国人口比重0.66%）增加到该年顶峰的2.53亿（占比18%）后，开始出现下降。

流动人口规模拐点的猝然出现，让依赖传统发展模式的地方政府茫然无措。在经济下行压力增大、人口老龄化加剧、不同层次城市虹吸效应分化等因素共振下，以往对流动人口消极设限的二三四线城市，纷纷逆转政策导向，采取各种方式积极吸纳流动人口，门槛一降再降，甚至在全国出现了二线城市带头、三四五线城市加入战团的百城抢人大战。2019年，抢人大战从城市升级为部分省区，河南除郑州外、广西除南宁和柳州外，其余城市均以零门槛落户姿态加入抢人大战，竞争热度达到高潮。

如何有效争夺日益稀缺的流动人口红利资源，是关系许多城市中长期发展的重要考验。目前来看，三四五线城市，由于经济社会发展水平等吸引力差距，在抢人大战中无法匹敌一二线城市。城市吸引流动人口，既要从硬件方面下功夫，也要在制度建设等软件方面苦练内功。中小城市船小好调头，应实施更加灵活高效的人口流动管理制度，从外生性竞争过度到内生性竞争，在这方面大有可为。

一、国外人口流动管理制度的价值

国外不同国家在城市化发展的不同阶段,也曾出现过不同程度的流动人口问题。一些发展中国家,由于未能妥善解决流动人口带来的治理难题,导致出现了严重的过度城市化问题,其中以南美及南亚等地区最为突出。如巴西,由于缺乏有效的管理措施,导致自20世纪60年代以来，农村人口不断向东南沿海的圣保罗和里约州集中，是形成“拉美陷阱”问题的原因之一[2]。印度情况亦较为类似,其国民享有充分的流动自由，人口向都市无序集中导致孟买等地出现较为严重的过度城市化问题。

由此可见,发展中国家在国内区域发展不平衡现实下进行城镇化发展,如果缺乏切实有效的流动人口管控措施,很容易导致各种各样的过度城市化问题。反观一些西方发达国家,尽管在城市化过程中也经历过不少问题,但经过数百年的发展,基本跨越了类似陷阱,形成不少行之有效的理论与制度措施，值得借鉴。

目前，国内学术界对国外人口流动管理理论方面有较多研究，如管理主体方面的社会治理、自治管理、协同治理等理论，管理客体方面的迁移理论、调控理论等理论，主客体互动方面的社会融合与社会排斥理论，以及外部环境方面的结构紧张理论、文化冲突理论、社会地理网络理论、社会转型理论等。

然而从中国知网文献来看，对国外不同国家制度措施方面做法，国内研究尚不够系统深入，本文拟在这方面进行探索归纳，并据此提出对我国制度创新的启示建议。

二、国外人口流动管理制度的措施

（一）美国——社会保障号制度

美国宪法判例明确肯定了迁徙自由的基本观念。然而在美国，公民的迁移自由是一种相对权利，要受到相关法律法规的约束。流动人口需要符合迁入地卫生及相关法律规定，如居住场所、收入来源、居住时长、住房面积等条件。此外，领取政府救济等特定人口的迁移，会受到额外限制，否则将会丧失相关资格。

美国人口管理的载体是1935年开始建立的“社会保障号”（即SSN号码，也称“社会安全号”）制度。这一制度起初仅针对成年人，20世纪80年代开始覆盖至所有年龄段的美国公民。美国SSN号码为9位数字，一般写作类似431-11-5843这样[3位-2位-4位]的形式。社会保障号是美国社会活动和福利享有的基本凭证，公民在办理看病、住房、保险、申办证照等业务时，需出示该号码才享有服务保障，其信息在全国范围内实现联网。美国公民和暂居美国的外国人都可以申请。

美国公民迁移时，社会保障号是迁移活动的合法凭证，公民迁移登记以个人纳税地点为依据。社会保障号是美国政府人口管理活动的基础，也以此实现了对全国人口的有效管理。

（二）日本——住民票与个人番号制度

在日本户籍法的框架下，以居住地为基础的“住民票”取代了以户籍地为基础的户口卡制度，公民迁徙实行了“户籍随人走”的制度。公民在搬离原居住地之前，需要先到当地政府办理“住民票”（日本户籍文本，以公民居住地为基础设立，可随住址移动）、迁出证明，注明迁出原因和计划前往地址；搬入新住址后应在规定日期内到新住地政府办理迁入登记。相较之前户口卡而言，住民票具有可以票随人走、获取公共服务凭证的优势，所以迁移人口主动登记率很高，较好地实现了寓管理于服务、以服务求管理的目标[3]。

日本曾于1965年提出“国民总背番号制”，但由于民众抵制，直至50年后，类似的个人番号制度才得以施行。2016年1月1日起，日本施行了一套类似于美国社会保障号的新的管理制度——个人番号，利用统一号码体系来管理国民，给每个有日本住民票的人强制赋予一个12位数字的号码，这个番号不会因住所变更而改变。个人番号制度给在日本有住民票的人，每人一个固定号码。在社会保障、税金、灾难对策领域，可以更高效、准确地管理好每个人的信息。

这个号码系统最大的作用就是：方便日本政府管理国民，堵上税金流失的漏洞。个人番号主要会在三个方面使用：（1）社会保障：年金资格取得、支付；雇用保险资格取得、支付；医疗保险费退还；福祉方面的支付等。（2）缴纳税金：向税务局提交的确定申告书等资料。（3）灾害对策：受灾支援金支付、受灾者名簿做成等。此外，该号还被规划为用于健康保险、信用卡、社员证、积分卡、图书卡等各种证明书类。

（三）法国——流动证制度

法国将流动人口称为“旅居者”，对其实行基于流动证的分类管理制度，流动证是流动人口权益享有、履行义务的凭证，但不享有身份证或护照等身份凭证效力[2]。

法国法律规定，年满16岁且居无定所的法国人要申领流动证。流动证分A、B、C、D四类，针对不同对象发放，有效期为五年，期满后持证者需到警察局办理延长。对不同类别的持证者，进行不同强度的分类管理。

流动证的申领人必须同时申请与国内某个市镇相关联，形成一对一的绑定关系。流动证持有人和某一市镇的相互关联一旦成立，两年内不得变更。在此期间，持证人享有与本地居民类似的权利与义务。此外，市镇接纳的流动证持有者一般不超过当地人口的一定比例，存在数量约束。

（四）德国——《穷人权利法》与“XMeld”项目

德国城市化比例相当高，流动人口比例非常大。德国法律对人口流动持开放态度，公民享有迁徙自由权利，对于流动人口导致的诸如教育、住房、社会福利、环境等社会问题，德国政府和企业进行综合治理。首先，着重解决流动人口住房问题。其次，完善全民社会保障制度。通过《穷人权利法》立法，为城市流动人口提供基本保障。最后，合并行政区域，把大城市周边的小城镇和农村逐步并入到城市规划当中，促进劳动力就地城市化，合理分布人口比例[4]。

此外，德国还注重流动人口管理的信息化建设。为确保流动人口民事登记信息内容和程序的统一，德国整合立法、财政等相关资源，建设实施了名为“XMeld”的项目，提高人口登记和统计的效率，实现了人口信息交互共享的统一。该项目对外还承担德国在欧盟范围内的登记信息国际交流职能[3]。

（五）瑞典——个人编码制度

瑞典在许多方面非常典型而又非常独特，200余年无战争的历史使其成为极少数能做到人口信息登记不间断的国家，其人口管理的突出特征有二：一是人口信息由教会登记管理，二是较早实行个人编码制度。

由18世纪始，瑞典地方教区就开始探索通过编码制度来登记人口变动。在进行人口登记时，教会省委员会为每一个新生婴儿和入境居民编制一个全国唯一性的号码，即个人编码。该编码连同其他个人信息，一并存入个人档案，由教区登记处进行管理。公民若因婚嫁、生育、住址变动与死亡等原因发生信息变动，则在档案中进行对应更新。若公民居住地发生迁移，个人档案也会随之转到新教区登记处[5]。瑞典个人编码制度开启了现代国家“以号管人”的先河，也是美国SSN社会保障号制度的思想来源。

（六）英国——保护性租赁制度

英国历来强调对公民自由流动权的保护，英国流动人口服务模式中最重要的措施是采取保护性租赁。传统上，英国规定了确定型短期租赁、排除型租赁和保护性租赁三种主要类型，其中第三种租赁最大限度地保护了租房者的权利，比如房东不能随意涨房价、租房者不能被驱逐等。英国通过规定保护性租赁制度，确保流动人口能够拥有最基本的住房服务，有利于降低流动人口居住成本，减少外来人口的社会冲突因素[6]。

2009年5月，英国政府通过《英国房产租赁》法案，对户主与房客的义务、常见问题均作出了相应规定，保护业主与租户的利益不受损失，为英国的租赁市场设定了一个“黄金法则”。

三、国外人口流动管理制度的启示

尽管国外不同国家人口流动的制度措施各不相同，但里面存在一些共性的理念、制度、方法、技术，值得借鉴参考：人口管理的对象是流动的人而非静止的人；流动人口服务管理应该坚持居住地为主、出生地为辅的原则；流动人口服务管理的主要价值倾向应为维护和保障流动人口的合法权益；流动人口服务管理的重点应从实现对人口的控制向加强对人口的服务转变；流动人口规模结构调控的前提是尊重迁徙自由，应主要以市场及法制手段进行调控；流动人口服务管理效果体现为内紧外松，表面松散实则严格有序；发达国家一般不存在制度性的排斥规定，流动人口与本地居民的权益差异小于发展中国家；注重促进流动人口融入，往往会设计专门政策帮助流动人口实现社会融入；注重人口信息采集，充分发挥现代技术和社会力量作用，加强人口登记和统计相关部门之间的协调，采集标准趋于统一，人口信息登记质量较高。

（一）理念——服务引导、刚柔并济

从国外发达国家的法律制度来看，许多国家认可并保护公民居住与迁移的自由，在这些国家，流动是公民的法定权利，政府无法限制与约束公民这种权利。因此，不少在中国可能行之有效的刚性管控措施，在这些国家难以被法律与社会接受，政府更多时候需要采用柔性的管理措施来达到管理目标，管理过程中面临的难度会高于国内。

当然，国外也不是不存在刚性管理措施，尤其是在一些西方国家，法律约束力很强。如在法国，在面临警察身份检查时，符合情况但无法出示流动证的流动人口，将面临罚款甚至监禁等惩罚。日本虽实行“户籍随人走”的制度，公民可以自由迁徙，但是在迁移前后必须履行法律规定的手续，严格遵守法律规定，否则会给办理健康保险和纳税带来许多麻烦。这种刚柔并济的管理理念，值得学习借鉴。

此外，在国外不少国家，公民所享有的各种权益并不与户籍或居住地等因素挂钩，不论人到哪里都有享受国家规定的法定权益的权利。如美国公民在国内可以自由迁徙而不需要办理迁移手续，也不需要迁入地审批批准，就可以享有迁入地居民的政治、社会、经济权利，以及相应的社会福利待遇。因此，政府对公民流动的管理，不应以限制流动权利的手段来进行，而必须采取服务引导的方式，这也是我国流动人口服务管理未来的发展方向之一。

（二）载体——捆绑福利、一号贯通

在国外不少国家，每个公民都被赋予一个唯一的、终身的身份编码，如美国的社会保障号以及瑞典的个人编码，这一编码，是该公民所有社会属性中最重要的标志之一，在几乎所有需要身份证明的场合可以一号贯通或一码通行，其他一些证件，只是这一号码的实体载体而已。如美国没有严格意义上的身份证，护照、驾照、信用卡等证件均可承担合法身份证件的角色，但这些证件都有一个共同点，即必须与该公民的社会保障号进行捆绑。

此外，该号码除了承担身份证明功能之外，还承担福利享有凭证的功能。流动人口若不办理社会保障号，或在迁移之后不到流入地政府办理住所变更手续的话，就无法确保能够享受社会保障部门所提供的福利。因此，这实际上起到了督促公民到流入地如实登记个人信息的作用。

日本的个人番号制度也与之类似，通过一个12位数字的个人番号，政府不仅可以在纳税、银行账户监控方面实现对实有人口的有效管理，还可以加强社会保障、灾害应对等方面的服务职能。

因此，这种一号贯通、捆绑福利的思路，既规避了国内流动人口所面临的证件繁多的麻烦，也起到了督促流动人口主动申报个人信息的效果，值得学习借鉴。

（三）方法——动态分类、精准落地

对流动人口进行分类、精准、动态、属地管理，是管理部门追求的目标，也是国外一些国家流动人口服务管理的常用方法。如法国，政府通过流动证的发放、审核，对流动人口进行区分，实行分类管理，不同等级的持证对象，其管理强度存在较大差别，呈现出精细化管理的思路。

法国将流动证持有人与特定市镇关联绑定，实行精准定向管理服务，绑定期间无法解除或更换绑定。这种做法，一方面确保流动人口具有自由迁徙、选择居住地的权利，另一方面一旦确定居住地，就无法短期内轻易变动，这就减少了流动人口盲目流动的可能，在短期内将流动人口常住化或“不流动化”，减少了政府的管理难度，这种既确保权益又加强管理的思路值得借鉴。

（四）技术——数字管理、虚实结合

强调利用科技手段进行数字化管理，这是国外发达国家政府管理以及流动人口服务管理的一项突出特点。随着互联网技术的出现及应用，国外发达国家又将管理的触角从现实社会延伸到了虚拟社会，实现网上网下相结合、虚实呼应的数字管理。

如日本实行“住民基本情况网络登记制度”，对登记居民信息实行网络化管理。美国利用政府全国联网系统，可在人口信息网络中通过社会保障号查询公民基本情况。这种为每个居民建立电子档案并进行全国联网的做法，值得借鉴。

德国通过建设“XMeld”项目来解决地区差异造成的个人信息登记、交换、共享的非标准化障碍问题，以求实现民事登记信息内容和程序的统一。系统繁杂、数据孤岛等类似问题，也是当前制约我国流动人口管理效能的一个突出问题，德国的标准化、统一化做法值得学习。

四、结语与展望

人口管理制度是我国社会管理的基础性制度，人口管理创新也是国家治理体系和治理能力现代化的重要要求。党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是应对当今世界风险挑战、赢得主动的有力保证。中国特色社会主义制度建设是国家治理体系和治理能力现代化的关键抓手。我国人口流动治理现代化应充分吸收借鉴国外先进制度，从理念、载体、方法、技术等多方面改革创新。

人口数量与结构是城市发展潜力的内生变量之一。在流动人口规模拐点出现的新时代，从依靠人口红利转向依靠制度红利实现经济增长，必须要创新流动人口治理。尽管各地改革探索路径必有差异，然而从传统管理走向科学管理，从规范管理进阶到精细管理，是不同路径的共有之义。在这方面，非一二线城市的压力最大，改革刻不容缓。广大中小城市应努力实现内生性治理制度创新，对外吸引人口红利数量、对内提升人口红利利用质量，延迟降低人口负债影响，通过打造优而特、小而美的城市环境，提升流动人口幸福感、安全感、获得感，为城市未来发展奠定长远基础。