产业集群下保税区发展中政策跟进的问题与对策研究

■朱简

（义乌工商职业技术学院，浙江 义乌 322000）

保税区是经济一体化与贸易全球化的重要体现，是一个国家对外开放的标志和参与全球经济角逐的突破口。我国自1987年建立深圳沙头角保税区后，保税区便得到了快速发展。根据海关总署公布的数据显示，2019年，中国拥有综合保税区数量99个，全年实现进出口总值2.9万亿元，占全国外贸进出口总值的9.2%，对我国外贸增长的贡献度达30%。在保税区不断成长发展过程中，依托保税区综合优势，产业集群化程度越来越高。产业集群与保税区的结合，使得规模经济效应和外贸集聚效应高度统一，将区域经济中的区位优势、政策支持与资源禀赋糅合起来，从而使国家在参与全球经济竞争中赢得先机。但是随着我国保税区的不断发展，产业集群下保税区发展的政策跟进出现一定的问题，从而制约了对外经济的发展。因此，立足于政策跟进中的问题，提出针对性的优化策略，构筑以保税区为“引擎”、产业集群为“载体”的外贸经济模式意义重大。

一、产业集群下保税区政策跟进现状

（一）优惠政策落地，政策红利可观

保税区具有“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能，实行“境内关外”运作方式，享有“免征、免税、保税”的优惠政策。随着全球贸易的不断发展，保税区的政策红利更加突显，在与海关的监管配合下，保税区的货物加工在进口与出口税收上得到了较大的优惠力度，区内自用生产性建设物资和行政性管理物资实行免税，区内企业为加工出口产品所需原材料和加工产品出口，则分别实行保税和免征出口税。这些政策的实施促进了保税区的贸易发展，尤其是对于国外进入的商品以及转口贸易的商品，在保税区的停留可以通过收取储费、服务费等，从而创造外汇收入。在当前产业集群环境下，保税区一方面可以作为国际贸易交流的中转站，通过货物中转，加大中转产业的集群度，在全球范围内形成集群优势；另一方面，保税区解决了出口加工所需的人力资源和原材料资源，为转口贸易提供了良好的转运口岸，并为中外企业创造宽松的发展环境之余，使依托于保税区的经济腹地产业化发展更加集中[1]。

（二）产业集群支撑，政策实施可行

保税区发展之初，基本依托于良好的区位优势、便利的货运交通和优惠的政策支持，而随着市场经济发展规律的作用以及全球经济贸易的战略调整，以保税区为发展态势的产业集群逐渐成型，从而对区域经济施加了反作用，推进了产业支撑体系的完善[2]。除了国内政策带来了发展红利以外，国际贸易协定与贸易原则制定也为保税区政策实施提供了可行性。当前在WTO引导下建立的自由贸易协定中，“直接运输”条款明确了国际贸易货物在第三方仓储的海关监管原则，从而保证保税区内货物不被偷换。在这一政策的普及之下，通过海关货物监管与有序引导，国际化与法治化的外贸环境得以建立，产业优势与产品集聚更加明显。以上海浦东保税区为例，通过对“直接运输”条款的履行以及海关《未再加工证明》的签发，保税区中转货物运输的难题得以解决，从而形成了集机床、酒类、化妆品、医疗器械、智能制造等领域的贸易产业链，取得了在区内吸引10个百亿元级产业集群集聚的成就。

（三）综合保税升级，政策机遇可测

随着我国在全球经济贸易中参与能力的不断提升，保税区的“痛点”与“堵点”逐渐显现，区内企业的境内区外销售报关和境内区外采购报关程序繁琐，降低了保税区的活性，综合保税升级成为必然之路。而综合保税区在很大程度上弥补了这些不足，政策的升级与开放力度的加强，使国内外众多企业面临千载难逢的政策机遇。2019年1月，《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》出台，其中21条新措施对于综合保税区的发展与未来走向提供方向性建议，保税区转向自由贸易区的前景也更加明朗。政策实施之后，保税区内企业的生产经营在国内外货物出口以及采购上更加灵活方便，并且政策的导向作用在市场规律的调节上，有力地促进了产业结构的优化，尤其是保税区内的出口加工对国内货物的需求量有一个明显提升，由此带来的货物流通与产业集群更加市场化。

二、产业集群下保税区政策跟进问题

（一）金融服务政策跟进紊乱

金融服务政策是保税区发展的前提，只有依靠强大的资金支持才能为保税区的发展奠定基础，产业集群下保税区的金融服务不仅关系着区内设施建设，更影响着区内产业的发展走向。当前，保税区金融服务政策跟进紊乱主要表现在以下两个方面：一是金融优惠不足。多数在保税区内设立的金融机构与区外机构无异，尤其是在存款准备金以及外汇汇率等方面，没有丝毫的优惠政策可言。产业集群需要以经济腹地的产业结构为基础，再辅以区内企业的集聚效应，因此保税区初建时对于金融的需求量较大。推行的这种一体化的金融服务政策虽然保持了区内金融与全国金融的同步性，但是却忽略了保税区产业集群发展对于金融的特殊诉求。二是金融付汇上的不便对企业外贸活动产生影响。保税区内企业的报关以及购汇具有特殊性，海关对区内进境货物备案与出口业务核销的同时，区外企业与区内企业的支付需要通过报关单向区内银行结算，付汇与购汇上都存在不便。尤其是产业集群下，区内企业的高度相似性，部分企业有时需要双向报关，即购买材料与出口加工产品，增加了金融付汇与通关流程上的繁杂程度。

（二）区域联动政策前进缓慢

区域联动是保税区与经济腹地的两相结合，纵观我国保税区的设立，都是以具有发展潜力的经济腹地为依托的，保税区的产业结构首先考虑的便是经济腹地的经济发展类型[3]。在我国对外开放程度不断加强之下，区域联动政策的前进却变得更加缓慢，严重制约了部分保税区的规模发展。具体而言，在管理体制上，保税区以政府主导型为主，开发的主要目的是推动地区经济发展，而保税区的招商投资却是在全世界范围内的，并且一般情况下没有较多的限制，只要企业规模与产业各类符合即可通过审核。因此，各类企业的入驻，使得保税区无法形成预期的产业集群优势，与经济腹地的产业结构并未契合起来，导致内外产业互补性不足。在投资政策上，投资准入的自由化程度提升，经济腹地的产业在与国外产业竞争的过程中，虽然作为东道国处于优势，但是针对保税区这一特殊监管区域而言，经济腹地的产业体系在入驻条件上并没有比国外入驻标准更低。总之，无论是在管理政策还是投资政策上，产业集群下的保税区发展都面临进展缓慢的情况。

（三）配套建设政策快进断节

高度的产业集群下，保税区需要与之相应的配套设施，如便利的对外交通、发达的世界贸易以及完善的基础设施等。而当前部分保税区在片面强调当前利益与短期发展规模的前提下，虽然重视配套建设政策，但政策落实由于内外部各种因素的制约，存在断节情况。首先，在对外交通上，产业集群下保税区发展需要强大的国际货运作为前提，保税区在成立之初，也重视对外贸易与入境货物的交通运输改善，但是当保税区发展到一定程度后，发展重心随之改变，而产业集群的发展对于交通的运输需求并未与日俱增，由此形成交通建设断节情况。其次，在世界贸易发展方面，保税区的招商引资是一个长期的过程，按照保税区的发展规划，初期主要依靠国内外商力量作为宣传途径，当保税区基本框架建立后，中长期的外贸发展则立足于保税区的产业结构等发展情况进行调整，但实际上，这一调整政策并未落到实处，政策断节随之出现。最后，在基础设施方面，以便捷的通关体系为例，分散的产业结构一定程度上使报关手续多，过程繁杂成为保税区在保税仓储和出口加工等功能定位中出现的最基本的配套问题，降低了保税区内报关转关效率。

（四）业态空间政策推进受阻

产业集群的保税区发展有赖于多业态的外贸发展空间，在开展外贸空间的过程中，政策推进受阻现象时有发生，最常见的便是国家与国家之间的贸易战，导致外贸发展空间缩减，不利于保税区的发展。从产业集群的角度，保税区的做大、做强是需要强大的产业支撑的，在同一领域之中的产业体系之下，各企业的互补性得到提升，从而提高保税区的经济价值，但是受到全球贸易竞争的影响以及产业政策调整或者企业升级需要，保税区内产业集群程度也会随之受到影响，多业态外贸发展空间被压缩。从全球贸易摩擦来看，国与国之间在全球经济战略布局中发生的贸易摩擦，又会为保税区的发展带来更多不定因素，保税区的加工贸易、保税仓储等功能是全球贸易中的重要组成部分，一旦国家外贸政策发生变动，那么保税区的业态发展是无法在全球贸易的洪流里独善其身的。

三、产业集群下保税区政策跟进优化

（一）推进金融化发展，维护区内金融秩序

产业集群下保税区的发展需要稳定的金融市场以及良好的金融秩序，在优化过程中，首先在政策上一定程度向金融服务领域倾斜，针对保税区在发展过程中的实际需要，独立于国家金融体系之外进行科学适当的降息与外汇储备政策。尤其是区内企业的外汇管制上，币种的自由兑换与开放的市场化金融需要得到一定的政策保障，同时为了加快产业集群的成型，可以适当牺牲保税区的短期利益，即放弃眼下的外汇创收，追求长远的利益。其次，对于金融付汇上引入国际通用机制，简化外汇支付与本币支付的手续与过程，提高保税区内跨国支付效率。还可以适当开放金融市场，取消对非居民外汇交易的管制以及外汇交易数量的限制，以市场化的汇价支持保税区的产业化发展。在推进金融化发展过程中，还需要健全保税区的金融监管体系，维护金融秩序，例如以银行金融机构为主，引入海关、金融监管机构以及税务等多部门，通力合作，为产业集群下保税区的发展提供良好的金融环境，尤其是在金融优惠政策之下，严防投机分子钻政策的漏洞，从而损害国家的利益。

（二）推进动态化发展，加强区域联动协作

保税区在政策的加持下，集区位、资源、税收等优势于一体，这些优势的体现需要与经济腹地结合起来，形成动态的联动协作机制[4]。一方面，在保税区的基本政策跟进上，坚持政府主导型的管理模式，将区内招商引资过程中的外国企业与中国企业分离开来，根据保税区未来产业布局吸引关联性较高的企业入驻。同时，注重对中国企业在政策上的扶持，尤其是与经济腹地发展密切相关的企业，既要合理引进，又不能打压经济腹地的企业发展，使保税区与经济腹地实现动态化发展。另一方面，保税区作为外贸的“政策洼地”，在政策优势之下，要强化区域产业政策与保税区内发展的双向结合，利用经济腹地，为加工出口产品提供相应的原材料与人力资源，在保税区定位与功能的基础上，形成“贸易+资源”“贸易+产业”“贸易+服务”的联动机制。同时，响应全球经济发展的形势，在政策允许的条件下，推动与全球各大贸易区的经济交流，为邻近保税区的经济腹地进口相应的外贸产品，使得双方实现发展互补。

（三）推进关联化发展，协调配套建设统一

产业集群下保税区的关联化发展，需要将产业集群与配套设施建设集中起来。从协调配套建设来看，对外交通的发展上重点依赖于陆地铁路运输和跨国远洋运输运载量的提升，适应产业发展与货物吞吐量之间的关系；在对外贸易交流上，以“一带一路”为契机，依托我国“制造大国”的世界形象，提升国外企业在保税区的入驻率，在数量较多的企业参与前提下，强化保税区产业结构落户要求，落实中长其发展规划，拒绝非集群的产业类型；在基础设施上，强化区内水、电、气的建设与优惠力度，建立由海关、工商、联检于一体的通关联动，促进关联化发展。保税区作为国家经济对外开放的重点区域，其处于海关的监控之下，海关税收以及监管政策也会对区内产业调整产生影响。因此，关联化发展需要在对外贸易政策的引导下，充分把握国内与国外两个市场的关系，利用保税区的政策优势，发挥保税加工、保税物流、生产型服务一体化的功能优势，以对外与对内交通为走向，协调两个市场的建设扩展，为保税区的产业发展提供条件。

（四）推进业态化发展，扩宽产业发展空间

保税区业态化发展，是集中以外贸和内销为方向的两种业态模式，无论保税区是发展保税仓储、出口加工还是转口贸易，其产品在正常条件下只能是对外贸易或对内销售。在内销方面，保锐区进入境内腹地市场是需要缴纳税费的，税率根据国际贸易进出口以及进口国的实际情况制定，发展技术密集型产业，引进高科技企业，以拓宽保税区产业的发展空间；在外销方面，利用全球经济一体化发展的时机，避免贸易争端，开启贸易磋商机制，在资源互补中实现经济共赢[5]。同时，加强保税区本身的功能建设，通过集群社会化服务体系的不断健全与完善，形成创新性产业集群文化，同时加大中介服务机构的培养与市场运作，提高保税区产业的纵向发展深度。此外，在与产业集群相关的保税区投资、贸易、金融等领域方面扩大开放程度，为产业结构业态化发展提供良好的内外部环境。当然，以海关监管、国检、海事和边防、政府管理等方面为主体的制度创新，需要最大化地配合产业集群的需求，构筑以保税区为“引擎”、产业集群为“载体”的外贸经济模式。

四、结语

本文通过对产业集群下保税区表现出来的可观的政策红利、可行的政策实施以及可测的政策机遇现状，得出当前保税区存在金融服务政策跟进紊乱，区域联动政策前进缓慢，配套建设政策快进断节和业态空间政策推进受阻等问题。并在此基础上，提出推进保税区金融化、动态化、关联化和业态化发展路径，以维护区内金融秩序，加强区域联动协作，协调配套建设统一和扩宽产业发展空间，构建具有中国特色社会主义市场经济的对外贸易模式。