政府会计制度对高校财务管理的影响及对策

叶 蓉

（南京师范大学泰州学院，江苏 泰州 225300）

2014年，国务院批转了财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》。为进一步贯彻落实文件要求，规范政府会计核算，财政部2017年10月印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（以下简称《政府会计制度》），明确了新的行政事业单位会计处理标准。后期相继发布了《关于高等学校执行〈政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表〉的补充规定》和《关于高等学校执行〈政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表〉的衔接规定》，对高校执行《政府会计制度》进行了规范和指导。

1 政府会计制度的特点

相较于传统会计制度而言，政府会计制度主要有以下变化：

一是有机整合了原有会计制度。《政府会计制度》基于原有行政单位、事业单位及行业事业单位会计制度的内容进行了有效整合，科目设置及报表项目不再区分行政、事业和行业事业单位，出台了相关行业执行政府会计制度的补充规定和衔接规定，会计核算要求统一执行政府会计核算标准。

二是构建了新的会计核算模式[1]。在政府会计制度中，采用财务会计与预算会计适度分离并相互衔接的核算模式。适度分离是指基于同一会计核算系统，既能完成财务会计又能完成预算会计功能，也就是实现“双功能”；财务会计与预算会计实施基础分别为权责发生制和收付实现制，即“双基础”；分别通过财务会计核算和预算会计核算形成财务报告和决算报告，即“双报告”。彼此间实现有效衔接，体现在对纳入部门预算管理的现金收支进行“平行记账”，财务报表与预算会计报表之间存在勾稽关系。

三是着力强化财务会计功能。在原有收付实现制的基础上，全面引入了权责发生制，增加了收入与费用的核算内容，对固定资产、无形资产、公共基础设施等需计提折旧或摊销，引入了坏账准备等概念。在会计科目设置和账务处理中，强化了财务会计的功能，切实反映政府会计主体的财务状况、运行情况和现金流量等。

四是扩大了政府资产、负债的核算范围。通过增设制度内容来完善对资产的核算，增加公共基础设施、受托代理资产、保障性住房及政府储备物资等核算内容；同时基于负债增设预计负债和受托代理负债等内容，从而能够实现所控资产及承担现时义务的全面反馈。

五是优化预算会计科目及核算内容。预算会计仅需进行预算收入、支出与结余的核算。核算过程中除基于《预算法》规定的权责发生制事项外，均采用收付实现制核算。纳入部门预算管理的现金收支，进行预算会计核算，增设科目债务预算收入、债务还本支出、投资支出等科目。

六是完善了报表体系和结构。行政事业单位根据预算管理形成预算收支表、结转结余变动表、财政拨款预算收支表。根据财务会计核算形成会计报表附注以及收入费用表、资产负债表和净资产变动表，基于实际工作要求选择编制现金流量表。

此外，新政府会计制度对基建业务不再单独建账，纳入单位“大账”统一进行会计核算，以此简化核算工作，提高信息准确性。

2 政府会计制度对高校财务管理的影响

2.1 促进高校转变财务管理模式和思维

在传统会计管理模式下，高校利用收付实现制对财务工作进行构建，没有进行规范的成本核算，无法准确评价资金使用的经济效益和社会效益。政府会计制度的实施不仅重构了高校会计核算模式，建立了财务会计与预算会计适度分离又相互衔接的体系，使得收付实现制与权责发生制存在于同一财务体系之中，相互补充，也使高校财务管理的思维发生了较大的转变，改变了过去宏观、粗放的管理模式，逐步实现精细、标准、规范化管理[2]。如对不纳入财政管理的应收账款和其他应收款等计提坏账准备，新增“费用”会计要素来区分支出与成本的概念，对固定资产计提累计折旧和对无形资产计提累计摊销，通过规范化的核算和管理全面地反映高校的办学成本，提高资金的使用效益。

2.2 有利于高校进一步提升绩效管理水平

以往，高校会计制度以收付实现制为主，收入和支出的核算不能体现投入与产出之间的因果关系和时间上的匹配，难以准确反映教育服务成本，使得绩效管理效果大打折扣。新的政府会计制度全面反映高校的资产、负债、净资产、收入和费用等要素，为全面预算绩效管理提供了高质量的会计信息，是进一步提升高校绩效管理水平的有力保障。政府会计制度要求按照完工进度确认收入，使得高校教育事业收入及科研事业收入的确认更为规范合理。在“业务活动费用”科目下设置“教育费用”和“科研费用”的明细科目，“教育费用”用于核算高校培养学生发生的费用，属于教育成本，“科研费用”是学校用于发展科学研究产生的费用，一般不纳入教育成本，有效地将收入与费用合理匹配，能够准确地核算高校的办学成本和科研投入，从而有力推进了成本费用核算和财务绩效管理水平的提高[3]。再如，以前执行高校会计制度更多地重视预算经费的使用和执行情况，政府会计制度实施后按照权责发生制核算各项成本费用，使得高校绩效评价从注重资金使用完成率向注重资金使用效益转变，将绩效管理纳入到预算活动的每个环节中，以提高资金配置的经济性和效益性，从而为主管部门科学、合理配置资源提供有效信息，也为高校自身财务管理和决策提供重要依据。

2.3 促使高校加强财务管理信息化体系建设

政府会计制度创新主要体现在“平行记账”的核算方法，在同一会计信息系统实现财务会计和预算会计核算，改革力度大，实施难度高。如何提高财务核算效率、提升财务管理水平，有效分担因“双基础、双功能、双报告”所带来的会计人员工作强度的增加，实现两种核算模式下项目余额的有效控制，以及检查双基础下对应科目之间的平衡关系等，这些多维度的管理要求只有借助于强大的现代信息化技术，进行科学的数据统计分析才能实现。因此，高校需要在财务管理软件方面做出调整，完善软件功能，实现财务信息与预算信息在系统中的有效生成，有助于促进高校经济业务与财务管理的深度融合发展[4]。

2.4 促进高校提升财务管理人员素质

财务管理人员是推动财务管理实践创新，构建会计制度的关键性角色。政府会计制度的实施和信息系统的更新给高校财务人员带来了巨大的挑战，需要花费较多的时间和精力去学习和理解新制度的文件精神，熟悉新的核算方法，发现和解决新旧系统衔接中出现的问题，掌握平行记账的账务处理，提高职业判断能力，从而尽快胜任“双基础”下的财务核算工作。另外，政府会计制度的新变化、新要求对财务管理人员职业素质提出了更高的要求，传统围绕会计核算构建的职业能力不能完全适应新制度下的职业需要，高校应结合财务会计工作转型的要求，强调管理会计的重要性[5]，将财务人员的工作价值从会计核算拓展到战略规划、决策、控制与评价等环节，提升财务管理人员的职业地位，以支持新的财务管理体制建设。

3 政府会计制度下高校财务管理发展的相关对策

3.1 加强管理体系建设，推动政府会计制度落实

高校在政府会计制度要求下，应提高对财务管理工作的重视，加强组织管理，推动新的制度规范的有序落实。首先，应根据新制度和新准则的要求，结合高校自身财务管理特点和政府会计制度实施过程中发现的一些具体问题，及时对传统会计体系中的各项规章制度逐步进行修订、调整或补充，不断完善和规范财务制度体系。其次，优化预算绩效管理，做到科学合理地平衡高校各项收支业务。在预算编制环节，高校管理人员应加强《预算法》学习，明确发展规划，坚持稳健原则，借鉴以往绩效考核的结果，制定出科学、合理的预算方案和绩效目标；在预算执行环节，应提高监管力度，根据新制度的要求加强对预算执行过程中成本的分析，适时衡量预算支出和预算执行进度的合理性，通过调整完善流程，提升预算执行效率和质量，实现有效的绩效跟踪；预算评价中，充分利用政府会计制度下的“双报告”，以及对财务指标和非财务指标多维度的分析，形成科学的预算绩效评价结果，从而推动预算管理体系的优化发展。再次，加强财务控制，合理配置学校资源。资金管理是现代财务工作的重要环节，高校在新制度的推动下，应利用预算绩效管理的结果，针对资金和资产使用效率低下等问题进行分析与挖掘，不断优化资源配置结构，建立健全资金使用和绩效评价制度，确保资金的安全使用，提高财政资金使用的社会效益。最后，完善内部控制制度，推动经济责任制的建立与落实，严格防范财务管理中的违规、违法操作，提高制度化、规范化管理水平。

3.2 注重信息体系建设，促进财务信息化转型

目前高校已经初步建立了信息化财务管理体系，财务核算、预算管理等能够通过系统实现规范化处理。但是，随着政府会计制度的具体实施，以及当前信息化财务发展的现实需要，高校需要在财务信息化建设方面进一步探索，以形成更加契合新会计制度运行需要的信息系统。首先，高校应组织对当前财务管理情况进行调研，明确财务信息化建设的重点，加强科学规划，从宏观上指导财务信息化体系的建设。其次，在新制度的影响下，高校需要根据“统一编码、统一平台和统一实施”的要求，对财务核算、预算管理各项工作做出调整，形成规范化财务信息，并利用信息平台进行交流、分享，提升信息使用效率。再次，加强数据整合，提高财务数据分析效果。利用财务信息大数据构建精细化的财务管理方案。最后，加强安全体系建设，引入加密技术，加固防火墙，同时加强对财务管理人员的安全意识培养，构建安全、可靠的财务管理信息系统。

3.3 加强财务人才培养，提高财务管理水平

在新政府会计制度的影响下，高校财务管理人员面临着巨大的转型压力，即从传统的核算会计向管理会计的转型。针对财务管理人员的转型需要，高校应完善人力资源管理体系，做好职业培训，优化内部人员结构，强化人员绩效考核，检测其适应新制度的职业能力，进而推动政府会计制度的有效落实。根据管理会计的职业素养要求，高校应从以下几个方面对财务管理人员进行培养：一是通过组织学习财经法律、法规，增强财务管理人员的法律意识，提升其职业德道素养；二是推动继续教育，根据政府会计制度的要求对财务人员的理论素养与实操技能进行培训，促使财务人员突破转型中的工作阻碍；三是加强信息化能力培养，培养财务人员分析、利用、挖掘大数据的能力，规范操作智能化财务软件，提高财务信息质量；四是加强对财务人员管理能力的培养，围绕财务工作构建管理体系，为高校内部管理提供财务信息依据，展现管理会计的价值。

4 结语

政府会计制度的实施带来了高校财务管理工作的诸多变化，在制度的规范下也面临着财务管理变革的严峻考验。高校应抓住财务管理的关键点，深入分析新制度带来的影响，并结合财务管理要求推动制度实施环节的调整与完善，进而深化高校财务管理改革，提高财务管理效率，促进高校内部有效运行。