人民银行基层行重大政策审计绩效评价思路探析

徐以聪

[摘要]本文对人民银行基层行当前重大政策审计绩效评价的基本特征和难点进行梳理，并以金融服务小微企业审计调查为例，借助层次分析法建立绩效评价指标体系，为重大政策审计绩效评价提供一種新思路。

[关键词]人民银行   审计   绩效评价   探析

一、人民银行基层行重大政策审计绩效评价的作用

（一）防范政策风险，实现价值增值

人民银行基层行（以下简称基层人行）作为重大政策的终端传导部门，可运用丰富的政策工具和资源推动政策落实。但职能部门间缺乏内外部监督纠偏机制，若政策导向发生偏离或政策落实不力，极易造成巨量社会经济损失。因此，在贯彻落实重大政策过程中，基层人行面临巨大的政策风险和声誉风险。而重大政策审计绩效评价可以树立风险导向，于事中介入政策落实终端环节，通过开展政策风险识别，向职能部门释放风险预警信号，在预防风险的同时，撬动更多金融资本投入政策导向领域，为目标受众营造良好的发展环境，最终产生相应的价值增值效应。

（二）服务党委决策，拓展审计职能

“评价、建议”是内部审计的重要职能，基层人行党委借此可以形成高质量的重大政策审计绩效评价，以有效解决职能部门成效汇报模式下“重成绩、轻短板”的固有缺陷，以全局性、前瞻性的审计视角，同人民银行履职导向同频共振，科学评估政策目标的实现程度，政策资源配置、监管与服务效率效果，并精准定位政策执行梗阻，提出适时可行的改进意见，为党委决策提供更大的内参作用，由此使内审部门的地位和作用得以巩固提升，内部审计的职能得到新的拓展。

（三）促进下情上达，畅通政策传导

虽然审计范围局限于基层人行，但绩效评价的分析脉络却能够纵横延展。一方面，沿着政策纵向传导路径，自上而下分析各政策环节对微观政策受众的影响;另一方面，横向拓宽调查研究范围，全方位了解人民银行同监管、财税等部门之间重大政策的协调联动情况。审计视角的延展，让基层人行内审人员能够站在不同层次审视问题，将掌握的“活情况、急问题”向政策制定层传递，并以审计整改督促问题解决。

二、绩效评价遵循的原则

（一）客观公正原则

客观公正是保证审计权威和绩效评价质量的关键。在重大政策审计实践中，一是虽然信息获取渠道增多，但信息源头“污染”严重，信息处理难度显著增加，因此需要源头把关、多方印证，辨别基础资料真伪，保证基础数据准确无误，为绩效评价夯实基础。二是审计人员面对利益相关群体增多，存在外部干扰，需时刻保持独立性，“以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”，即不戴“有色眼镜”主观臆断，亦不受外部干扰包庇纵容，确保绩效评价及时、正确、完整、有用。

（二）权责统一原则

权责统一原则是开展绩效评价的前提，目的是明确绩效评价的边界。基层人行虽是重大政策落实的重要载体，却并非“大一统式”的政策执行者，多部门推动、互为一体、环环相扣的重大政策落实模式才是常态。由于授权范围的限制，以货币政策为主要工具的基层人行，政策特点是正向激励强于监管约束，引导督导多于纠正处罚，因此可能存在基层人行已尽力而为，但落实效果仍然不佳的情况。所以在绩效评价过程中，既要通盘掌握辖区重大政策落实情况，又要在全面梳理制度文件的前提下，精准把握基层人行职能定位，按照权责统一原则评价基层人行工作，做到权责对等、尽职免责。

（三）立足实体原则

立足实体原则是开展绩效评价的核心。人民银行重大政策虽千差万别，但政策目标均可归纳为“提升某领域经济金融活力，助力保障某微观经济实体发展”。立足实体原则就是将政策受体是否真正从重大政策落实中受益作为绩效评价的出发点，采取调查问卷、座谈、实地调研等形式，深入金融机构、企业、个人等微观政策受体，充分掌握社会关切，将改进重大政策落实效能作为绩效评价的落脚点，对重大政策进行阶段性验收，使之成为促进政策落实的推动力。

三、开展绩效评价的难点

（一）绩效评价体系尚不完善

目前，绩效评价在实现路径、评价方法、表现形式等方面尚无统一规范样式可遵循，导致各基层人行内审部门在绩效评价质量方面参差不齐。具体表现在以下方面：一是绩效评价管中窥豹，整体把握度不够。少量绩效评价零星分散于审计报告中，无法全景描绘重大政策落实情况。二是绩效评价缺少展示窗口。现行审计报告模式尚未设立绩效评价模块，绩效类问题难以在审计发现问题中反映，如由于基层人行政策弹性的限制，部分体制机制类问题虽发源于政策制定端，却表现在政策执行端，此类问题原本对于绩效评价举足轻重，却因无法在审计发现问题中罗列而使其重要性降低。三是绩效评价技术分析方法储备不足。绩效评价的特点是因情而定、灵活调整，无法照搬制度、照抄成例。虽然审计人员已采用定性定量等方法，但现行技术分析手段对于绩效评价的统一归集、确定权重、整体评判仍是捉襟见肘。

（二）审计人员综合素质有待加强

一是基层人行内审人员配备结构多以财务背景为主，金融背景人才较为匮乏，难以形成合力开展绩效评价。二是审计理念转型尚不彻底，审计人员尚未摆脱合规性审计的思维惯性，审计重心未向绩效性审计倾斜。三是绩效评价统筹能力不足，与职能部门、地方政府、金融机构的协调沟通能力欠缺，导致审计线索挖掘困难。

四、绩效评价实现路径探析

重大政策审计绩效评价实现路径可分为三步：首先，明确重大政策目标，梳理重大政策工具，为搭建评价指标框架奠定基础;其次，结合实际选择合适绩效评价方法，理清绩效评价脉络;最后，构建绩效评价体系，运用层次分析法分步骤实施绩效评价。以金融服务小微企业审计调查为例，实现路径如图1所示。

（一）明确重大政策目标，梳理重大政策工具

按照《关于进一步深化小微企业金融服务的意见》（银发〔2018〕162号）精神和基层人行的职能定位，金融服务小微企业重大政策的目标为“改善小微企业融资环境”，为“小微企业贷款增量扩面、降低融资成本、提升融资便捷性”，可动用的政策工具包括“普惠金融定向降准、再贷款、再贴现、MPA考核”等。此外，以下手段也可作为政策工具的补充：一是与其他政府部门建立协调联动机制，融入财税奖补等政策环节;二是发挥牵头引领作用，通过各类信息互联互通机制，为其他金融机构和小微企业间搭建融资渠道。

（二）选择合适的绩效评价方法

目前，常用的绩效评价方法有平衡计分卡法、S-CAD政策评估法和层次分析法等。在选择绩效评价方法时，需要将其同重大政策的特点相匹配。金融服务小微企业重大政策的特点是运用政策工具多，政策交织性强，导致绩效评价涉及大量定性定量分析，指标体系构建复杂，政策工具的落实强度难以量化比较，无法开展综合评价，而层次分析法能有效解决上述难题。

层次分析法，是指将与决策总是有关的元素分解成决策目标、评价准则、备选方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析。层次分析法能按照中间目标实现度对各评价指标的权重进行赋值，并通过向“专家”即金融机构和小微企业发放调查问卷收集指标评分数据，最终获得综合评分。金融服务小微企业的政策目标即为目标层，政策的中间目标即为决策准则层，各类政策工具为备选方案层。层次结构模型如图2所示。

（三）构建绩效评价体系

按照层次分析法分析脉络，分步骤建立绩效评价体系。

1.建立判断矩阵。建立判断矩阵的目的是对3个中间目标及6个政策工具的重要程度进行两两比较并赋予评价权重。具体方法为：按照1到9的标度在判断矩阵上赋值，其中1代表两个因素同样重要，9代表该因素相对另一因素绝对重要。根据层次结构模型，需构建1个决策准则层判断矩阵，3个备选方案层判断矩阵。为剔除审计人员对重要性排序的主观因素影响，特向辖区金融机构的小微企业贷款业务条线主管负责人和小微企业主发放调查问卷，协助对各元素进行两两赋值。共收回有效問卷23份，对指标赋值进行算术平均后四舍五入，得到判断矩阵。借助yaahp软件进行计算，决策准则层判断矩阵一致性比例CR为0.0516，备选方案层一致性比例分别为0.0842、0.0548、0.0844，均符合小于0.1的要求，通过一次性检验。3个中间目标及6个政策工具的权重计算结果如表1、表2、表3、表4所示。

2.形成绩效评价指标体系。确立各指标权重后，需要建立各指标绩效评价标准，依照标准对指标完成情况进行精确的定性定量分析，审计人员根据分析结果进行打分。将各指标分值同权重相乘加总，即可得到综合评价得分，从而整体把握金融服务小微企业重大政策的落实情况，如表5所示。其中得分≥90，评价为优秀;80≤得分<90，评价为良好;70≤得分<80，评价为较好;60≤得分<70，评价为合格;得分<60，评价为差。

3.绩效评价结论。该基层人行金融服务小微企业重大政策绩效评价综合得分为73.44，审计期内落实情况良好。分模块分指标来看，该行与其他政府部门协同联动机制日趋完善，部门合作更广更深，并积极搭建融资渠道，消除金融机构和小微企业间信息不对称，为辖区小微企业发展增码助力。但整体来看，该行重大政策基础性工作较为薄弱，政策工具运用力度依然不足，正向激励作用被弱化，其中货币政策传导渠道不通畅等部分体制机制性问题亟待解决。

五、应用过程中需关注事项

第一，吃透重大政策的来龙去脉是运用层次分析法的前提。层次分析法的精髓在于量化分析，只有在充分研读文件、总结政策脉络的基础上，才能理解政策内涵，梳理政策目标和工具，搭建全面准确的层次结构模型，进而对政策工具进行权重赋值。第二，选择合适的调查问卷发放对象是运用层次分析法的关键。实证研究显示，调查问卷结果对权重赋值结果影响显著，因此需严格确保调查问卷发放对象在相关重大政策领域的权威性、专业性。在问卷发放之前，需特别说明调查问卷填报规则、注意事项，提升问卷对象的责任感和认真程度。第三，对各模块打分结果的客观公正是层次分析法的核心。在绩效评价实践中，要把好审计信息源头关、多方印证，辨别真伪，保证基础数据准确无误;还要排除外部干扰，强化审计技巧，确保绩效评价及时、正确、完整、有用。

（作者单位：中国人民银行东营市中心支行，邮政编码：257100，电子邮箱：75080579@qq.com）