学前教育立法“征求意见稿”是对“深改意见”的继承与超越

王海英

《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》的发布，引起了社会各界的广泛关注与热议。尤其是“发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主”“政府及其有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园为公办幼儿园”“小区配套幼儿园办成公办园”“政府可以向民办幼儿园购买普惠性学前教育服务”等内容成为热议的焦点。其实，此次立法征求意见稿的大多数内容都是对既往政策的系统性梳理与继承，尤其是对2018年颁布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称“深改意见”）的延续与拓展。

一、“征求意见稿”对“深改意见”的继承

“征求意见稿”合计有75条，其中大多是对“深改意见”的承继与强化，主要表现在以下五个方面。

1.学前教育的“性质制度”“方针目标”“管理体制”“政府责任”的一致性。无论是“深改意见”还是“征求意见稿”都明确“学前教育是学校教育制度的起始阶段，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”；强调未来的发展目标是“大力发展普惠性学前教育資源”“促进学前教育事业普及普惠安全优质发展”；明确“学前教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”；同时，强调“国家普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系”的政府责任。

2.对普惠性幼儿园采用划拨土地方式的一致性。“深改意见”第四条中强调“把普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划”，“征求意见稿”第十九条中也强调“将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，……并按照教育用地性质划拨土地，不得改变用途”。同时，无论是“深改意见”还是“征求意见稿”都强调“把发展普惠性学前教育作为重点任务”。

3.在公办民办教师待遇上的一致性。“深改意见”第五条“大力加强幼儿园教师队伍建设”中有5条相关规定，“征求意见稿”中关于教师方面的法条有11条，在教师资格、地位和待遇、职业规范、教师培训等方面的内容表述具有较大的相似性。在“深改意见”中，关于教师待遇，特别强化了“民办园要参照当地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入。各类幼儿园依法依规足额足项为教职工缴纳社会保险和住房公积金”。在“征求意见稿”中也规定“民办幼儿园应当参照当地公办幼儿园同类教师工资收入水平合理确定教师薪酬标准，依法保障教师工资待遇，依法缴纳社会保险”。

4.民办园逐利限制上的一致性。“深改意见”第七条中强调“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园”“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”。“征求意见稿”的第二十七条中再次强化，“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园”“幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。上市公司及其控股股东不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”。该法条从法律上明确了幼儿园与社会资本之间的限制性关系。

5.在财政投入与经费保障方面的一致性。“深改意见”第四条中对“优化经费投入结构”“健全学前教育成本分担机制”“完善学前教育资助制度”等方面的制度设计，也体现在“征求意见稿”的第61～65法条中。譬如，共同强调“学前教育实行政府投入为主、家庭合理负担，其他多渠道筹措经费的机制”“地方各级人民政府应当科学核定办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例”等。

二、“征求意见稿”对“深改意见”的超越与深化

“征求意见稿”在以下五个方面超越“深改意见”，表现出国家发展公益、普惠、安全、优质普惠性学前教育的决心与智慧。

1.从“政府主导、公民办并举”到“政府主导、政府主办”。“深改意见”第三条基本原则中提出了“政府主导、公民办并举”，强调“落实各级政府在学前教育规划、投入、教师队伍建设、监管等方面的责任，……牢牢把握公益普惠基本方向，坚持公办民办并举，加大公共财政投入，着力扩大普惠性学前教育资源供给”。而“征求意见稿”第六条则提出“发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与”。

这一调整意味着未来学前教育的发展将以“政府主导、政府主办”为发展方向，突出强调了各级政府在发展普惠性学前教育中的法律责任。在第八章法律责任第六十六条（政府责任）、第六十七条（领导责任）中再次强化了履职不力应当承担的法律后果。

2.从狭义的公办园到广义的公办园。“深改意见”中隐含的公办园定义是指传统的狭义的公办园，即由国家机构利用财政性经费举办的幼儿园称为公办园。譬如，在第七条“积极挖潜扩大增量”中指出“充分利用腾退搬迁的空置厂房、乡村公共服务设施、农村中小学闲置校舍等资源，以租赁、租借、划转等形式举办公办园”。而“征求意见稿”第十八条中则强调“政府及其有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园为公办幼儿园”；在第二十六条中再次强调“任何组织或者个人不得利用财政经费、国有资产、集体资产举办或者支持举办营利性幼儿园”“公办幼儿园不得转制为民办幼儿园。公办幼儿园不得举办或者参与举办营利性民办幼儿园和其他教育机构”。

调整后，公办园的外延有了两个方面的重大变化：第一，举办主体不再是单一的国家机构，还包括军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体；第二，经费来源不再是纯粹的财政性经费，还包括国有资产、集体资产。

3.小区配套幼儿园：从办成公办园或普惠性民办园到只能办成公办园。“深改意见”第八条中规定小区“配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”。而在“征求意见稿”第二十条“配套建设”中，则规定“新建居住社区（居住小区）……作为公共服务设施，产权移交地方人民政府，用于举办为公办幼儿园”。

这一调整体现了前款“政府主导、政府主办”的精神，彰显了国家办人民满意的普惠性学前教育的坚强决心和政治勇气，也为将来把“普惠性学前教育”纳入政府“基本公共服务”范畴做了强有力的铺垫。

4.普惠性民办园：从综合扶持到以财政手段为先的综合扶持。“深改意见”第九条中规定“通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持普惠性民办园发展”，而在“征求意见稿”第六十四条中则强调“地方人民政府应当通过财政补助、政府购买服务、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等多种方式，支持普惠性民办幼儿园发展”。在第六十三条中再次强调“地方各级人民政府应当科学核定办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例。省、自治区、直辖市人民政府制定并落实……普惠性民办幼儿园生均财政补助标准”。

这一调整意味着政府对普惠性民办幼儿园的扶持政策不再是象征性综合政策，而是优先强调财政补助；不是各地目前探索的生均公用经费补助，而是“以提供普惠性学前教育服务为衡量标准”的生均财政补助标准。这一变化意味着政府要切实加大对普惠性民办幼儿园的财政扶持力度，真正推动普惠性学前教育的可持续发展。

5.营利性民办幼儿园收费：从自主定价到政府价格指导和收益限制。“深改意見”第十一条中指出“非营利性民办园（包括普惠性民办园）收费具体办法由省级政府制定。营利性民办园收费标准实行市场调节，由幼儿园自主决定。地方政府依法加强对民办园收费的价格监管，坚决抑制过高收费”，而在“征求意见稿”第三十七条中规定“县级以上地方人民政府及相关部门依法对营利性民办幼儿园实行价格指导和成本审核，加强对公办幼儿园和非营利性幼儿园收费的监管，遏制超成本过高收费”。同时，在第五十六条中再次强调“营利性民办幼儿园收费标准由幼儿园根据核算的生均成本合理确定。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际制定具体办法，对举办者获得收益的合理范围作出规定”。

这一调整意味着在未来的幼儿园收费将迎来“全面限价”时代，不仅公办园、普惠性民办园、非营利性民办园要接受政府指导价，实行最高限价标准，营利性民办园也不能采取自主收费获得过高收益。

在当下中国的社会经济背景下，无论是“深改意见”还是“征求意见稿”都有一些暂时无法化解的困境，譬如，0～3的普惠性托育服务、把普惠性学前教育纳入政府基本公共服务、幼儿教师待遇的实质性保障、政府学前教育财政性支出占GDP或教育财政性经费的比例、以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制等还未得到有效重视。我们期待在未来的学前教育法制建设中，这些制约学前教育可持续发展的问题能够得到解决。