村党组织书记“一肩挑”的生成逻辑、内涵解析和实施指向

易新涛

(中南民族大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430074)

“农村要发展，农民要致富，关键靠支部。”以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”问题，在强化村党组织领导核心地位、推进乡村振兴和乡村治理发展等方面作出了顶层设计与决策部署。2018年1月以来，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》等文件提出并强调村党组织书记“一肩挑”制度，即村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。它是适应乡村振兴和乡村治理的需要、确保村党组织领导核心地位所作的一个创新性的制度设计。然而，在实际工作中一些地方还没来得及弄清楚其内涵实质，没有认识到与村“两委”负责人“一肩挑”之间的差别，没有从乡村振兴和乡村治理的高度进行规划设计，没有解决好角色定位、职责体系、运行机制、监督体系、物资保障等基本问题，以至于在制度的推进过程中仓促上阵，存在“一刀切”、指标化、简单化等问题和倾向。

在学术界，2018年以前学者们围绕着村“两委”负责人“一肩挑”问题，探讨了其背景、概念、作用、存在问题及其实施路径，形成了大量的理论成果，为开展村党组织书记“一肩挑”研究提供了一定的学理基础。2018年以来，学者们继续关注村级组织负责人“一肩挑”问题，也产生了一些新的研究成果。程同顺等在调研的基础上分析了推进村级组织负责人“一肩挑”的条件与挑战[1]。姚锐敏思考了全面推行村级组织负责人“一肩挑”的障碍和路径[2]。陈军亚探析了农村基层组织“一肩挑”的制度优势和现实障碍[3]。肖向前从党政、社会、选民等视角论述了农村选举“一肩挑”模式的困境与出路[4]。郭萍萍探析了农村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的长效机制[5]。此外，有的学者还思考了村“两委”“一肩挑”治理模式及其生成背景与运行优势、现实基础和运行逻辑，有的还进行了专题调查与研究。从总体上看，学者们所提的这些思路和对策具有合理性，甚至具有开创性，有助于村党组织书记“一肩挑”的深入研究和有效实施。但是，这些研究基本上还停留于村“两委”负责人“一肩挑”问题，没有注意到乡村制度设计的新变化。关于村党组织书记“一肩挑”的许多问题尤其是一些基础性的问题还需要加以探讨。因此，本文拟围绕村党组织书记“一肩挑”的生成逻辑、内涵解析、实施指向等基本问题展开分析，以期对理论的深化以及对实践的推动有所裨益。

1 村党组织书记“一肩挑”的生成逻辑

马克思说：“没有偶然发生的事物；一切事物都有其原因而且是由原因必然地产生出来的。”[6]39十九大以来，党中央为什么提出村党组织书记“一肩挑”，而且一再强调要“推动”“大力推进”“全面推行”这一制度设计呢？有必要从理论、历史和现实三个维度来分析它的生成逻辑。

1.1 确保基层党组织的领导核心地位是马克思主义政党的突出特点和基本准则

马克思、恩格斯历来重视无产阶级政党的基层组织建设，并赋予其中心和核心的地位。1847年6月，他们将秘密工人组织“正义者同盟”改组为“共产主义者同盟”，建成世界上第一个真正意义上的无产阶级政党。马克思将布鲁塞尔共产主义通讯委员会改为共产主义者同盟的一个支部，亲自担任支部主席。在总结1848到1849年资产阶级革命的经验教训基础上，他们提出，应努力设法建立一个秘密的和公开的独立工人政党组织，“使自己的每一个支部都成为工人协会的中心和核心”[7]558。鉴于第一国际时期派系林立、思想混杂、科学社会主义尚未在工人运动中占据主导地位，他们指出，在英国、欧洲大陆和美国的国际工人协会的所有支部毫无疑问“要成为工人阶级的组织中心”[8]483，整个协会应成为“追求共同目标即工人阶级得到保护、发展和彻底解放的各国工人团体进行联络和合作的中心”[9]172。

列宁明确赋予基层党组织“堡垒”的政治定位。在《怎么办？》中，他对俄国的无产阶级政党连续使用了“集中的战斗组织”“战斗的革命组织”“坚强的革命组织”“集中化的组织”“严守秘密的组织”等一些用语[10]128-130。随后，他反复强调，运动的全部主要力量在于各大工厂工人的组织性，“每个工厂都应当成为我们的堡垒”[11]10；努力“使基层组织真正成为而不是在口头上成为党的基本组织细胞”[12]59；地方尤其是工厂的基层党组织“就是我们赖以建立起革命的社会民主主义工人运动的不可动摇的坚强核心的基础”，应成为“在群众中进行鼓动工作、宣传工作和实际组织工作的据点”[13]4，337-338。十月革命后，列宁更加重视基层党组织的领导核心作用。他认为，在全部农村工作中，俄共仍然依靠农村无产者和半无产者阶层，首先将其组织成为独立的力量，建立农村党支部[14]418。在农村建立苏维埃要进行长期的准备工作，“其方法就是建立共产党支部”。一切组织、协会、团体中“无一例外都应该成立共产党的小组或支部”[15]178，186，来进行鼓动、宣传和组织工作，不断教育自己、教育党、教育阶级、教育群众。

1.2 确保基层党组织的领导核心地位是中国共产党的优良传统和政治优势

中国共产党自成立起就强调基层党组织的领导核心地位。二大、三大规定“组”或“小组”是党的最基层组织，四大首次提出支部是党的基本组织。1926年7月，中共中央扩大执行委员会制定的《组织问题议决案》专门谈论作为基层党组织的支部的意义，认为支部是“党在各工厂、矿山、学校及某区域的核心”，提出要把党的真正基础建在各支部上，“实行‘一切工作归支部’的口号”[16]280-281。党的五大强调，应尽力把党的基础建立在产业支部上，“使所有大工厂铁路码头等都有我们的以支部为基础的组织”[17]208。1927年6月，中共中央政治局会议通过的《第三次修正党章议案》首次设支部专章，明确“支部是党的基本组织”，是“党与群众直接发生关系的组织”，规定支部有领导群众日常斗争等具体任务[17]273。党的六大党章规定，“党的基本组织是党的支部”“支部为使与工农联系起来的组织”，有“组织群众的革命行动”等任务[18]474。大会通过的《组织问题决议案提纲》提出：“支部是群众中的核心，党团是受支部指导在群众中发生核心作用的组织。”[19]4561930年7月，全国组织会议通过的《目前政治形势与党的组织任务》首次提出支部的战斗堡垒作用，即“建立强固的工厂支部，每个支部成为党的堡垒”“支部是党的组织基础，党只有在工厂及群众中建立了党的支部组织，只有使党支部成为群众的核心，才能有力的领导工人群众一切斗争”“支部是党实行阶级战争的堡垒”“要养成支部在党的政治路线下独立工作，才能实现支部在工厂中党的堡垒作用”“支部不仅是群众的领导者，而且是群众的组织者，只有将他的周围群众组织起来，加强核心作用，领导群众实行坚决斗争”“党的支部要在群众中充分起核心作用，每个党员都要成为群众的领导者、组织者”[20]312，321-323，332。1933年1月，中共苏区中央局作出的《关于巩固党的组织与领导的决议》要求：“务使支部成为工厂、作坊、乡村、街道群众中和其周围一切群众政权、武装组织中强有力的领导者。”[21]221939年6月，陈云在《党的支部》一文中指出：“支部不但要在组织形式上具有核心的堡垒的姿式，而且要在实质上真正能起核心的堡垒的作用。”[22]147在七大上，刘少奇指出，党的基础组织是党在群众中的“战斗的堡垒”“是党在人民群众的工作单位，是党的领导机关与人民群众联系的桥梁”[23]447，449。中华人民共和国成立后，党不断强调这种战斗堡垒作用。十九大也明确提出，要把基层党组织建设成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[24]。

1.3 确保基层党组织的领导核心地位是我国农村社会经济发展的关键一招

乡村振兴离不了农村基层党组织的领导核心地位。农村基层党组织是贯彻落实党的路线、方针、政策的领导核心，组织和推动各项决策部署的执行；是各项工作的领导核心，讨论决定、组织各项工作的有序开展；是各种组织的领导核心，引领村民自治组织、村务监督组织、集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织，依法依章开展工作，参与乡村振兴的各项活动；是团结带领广大农民建设美好生活的领导核心，组织、动员、教育、引导群众，改善群众生产生活，维护群众合法权益，凝聚群众力量。

乡村治理，农村基层党组织的领导是关键。要加强和创新乡村治理，走中国特色社会主义乡村善治之路，必须建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。应当加强农村基层党组织对各类组织的统一领导，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共治共享的乡村治理新格局。所有这一切，都离不开农村基层党组织的坚强领导，都需要强化农村基层党组织的领导核心地位，以提升组织力为重点，突出政治功能，发挥战斗堡垒作用。

之前农村“两委”负责人“一肩挑”在实践中一定程度上使得农村基层党组织的领导核心地位发挥得不够。在20世纪90年代末，针对基层民主实践中日渐突出的农村“两委”矛盾，各地创造出农村党支部书记、村委会主任由一人兼任以实现一套人马、两块牌子的乡村制度设计，即村“两委”负责人“一肩挑”。有学者认为，它“是解决‘两委’矛盾的有效尝试”[25]，既避免了“两委”之间的制度设计矛盾，“也避免了‘两委’相互扯皮推诿，减少不必要的冲突和内耗，增强了村干部之间的团结协作”[26]。也有学者认为，它“对于解决个人间冲突是有效的，但对于解决组织间冲突是有限的，而对解决权力间冲突则无能为力”[27]。2002年7月，中共中央办公厅国务院办公厅下发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，在全国“提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选”。但在实践中，这种形式的村“两委”负责人“一肩挑”在一定程度上造成了部分村党组织的弱化。因为有部分人错误认为：“主任是村民选举出来的，村务大事主任说了算，支部书记是党员选举出来的，只管党务就行了”“村民搞自治，不要支部书记”[28]；村委会是全体村民选举产生的，村委会主任是村庄“当家人”和维护村民利益的“保护型经纪人”，而村党组织是村民中党员选举并经过上级党组织批准的，村党组织书记是上级政府“代理人”和“赢利型经纪人角色”[29]。在具体实践中，在群众进行票决时，村“两委”负责人的“一肩挑”往往变成了村委会主任的“一肩挑”。由村民选举产生的“一肩挑”的负责人，尤其是那些当选的“富人”“精英”“能人”“新乡贤”出于对选民负责，往往将工作重点全部放在带领致富和发展经济上，过分专注于具体实际事务，而把党务当成了履职的“附带业务”。

当前，农村基层党组织的领导核心地位面临诸多新情况、新挑战。一方面，农村经济社会的深刻变化带来了许多新情况、新矛盾、新问题。经济发展方式加快转变，产业结构不断调整；新型农民合作组织、集体经济组织、农业企业以及各类社会组织、服务组织大量涌现；农村社会阶层日益多元化，既有从事农业生产的，也有产业工人、个体工商户、私营企业主等；人口流动愈加频繁，2019年全国流动人口达2.36亿，活跃在城乡之间的农民工有2.907 7亿[30]，还有一定数量的留守儿童、妇女和老人；利益格局深刻调整，非农收入大幅增长，人际关系更加复杂，群众诉求日益多样，矛盾纠纷不断增加。此外，在一些地方，宗族势力、黑恶势力、邪教势力、封建迷信势力等灰色势力的非法活动和敌对势力的“松土工程”比较突出。另一方面，部分农村基层党组织自身存在一些问题：随着农村经济的发展、产业结构的调整和整个社会的变迁，党的组织和工作还需进一步加强；部分带头人素质不高、能力不强；部分党员先锋模范作用发挥不充分，甚至存在少数长期游离于组织之外的“口袋党员”“隐形党员”；党内组织生活的活力不强，软弱涣散，存在“有组织，没力量”[31]情况。这些问题迫切需要加强村党组织建设来予以解决。

2 村党组织书记“一肩挑”的内涵解析

十九大以来，伴随着乡村振兴和乡村治理的快速推进，党中央提出并大力推进村党组织书记“一肩挑”。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出这一制度。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》不仅强调要大力推进村党组织书记“一肩挑”，还提出村党组织书记经过法定程序担任村委会主任的占比2020年要达到35%、2022年要达到50%。《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》都提出，要全面推行村党组织书记“一肩挑”。《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》和中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》强调村党组织书记应当“一肩挑”。此外，《中国共产党支部工作条例(试行)》提出，符合条件的村、社区党支部书记可以通过法定程序“一肩挑”。“一肩挑”是一个形象的口语，即一个人同时挑起两副(份)及其以上的扁担(工作)。所谓村党组织书记“一肩挑”是指村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。它不是村“两委”负责人“一肩挑”的简单转换和承继延续，而是在乡村振兴的新形势下，适应乡村治理的新需要，旨在强化农村基层党组织领导核心作用的具有创新性的制度设计。

2.1 “一肩挑”的主体是村党组织书记

村党组织书记“一肩挑”的主体是且只能是村党组织书记，具有明显的特定性。而且，村党组织书记依法担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，具有明显的主动性。按照党章和《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党支部工作条例(试行)》等党内法规规定，农村基层党组织除了乡镇党委以外主要有四种类型：以行政建制村为单位设置的村党组织，是农村基层党组织的主要部分；在工业化和城镇化的快速推进过程中，一些村落迅速演变为城乡接合部、城中村、流动人口聚集地，或者按照提升基层社会治理体系和治理能力现代化的要求，一些地方进行合村并组(点)、扶贫搬迁、工程移民等，原有的传统建制村合并为新社区，应同步调整或者成立党组织；规模较大且跨村、乡、县，或跨城乡、产业、身份，或涉及农、运、商、贸联营的社会经济组织中联建的党组织；伴随着农村改革的不断推进和乡村社会的急剧转型，农村集体经济组织、农民合作组织、新型农业企业以及各类社会组织、服务组织中设置的党组织；以农民工党员为主体，流动党员较多，工作地或者居住地相对固定集中，由流出地党组织商量流入地党组织，依托园区、商会、行业协会、驻外地办事机构等成立的流动党组织。上述各类党组织按照规模的大小，或称党支部、党总支、党委。由于村党组织书记要依法兼任村委会主任，这要求“一肩挑”的党组织和村委会所作用的范围或影响的行政区域完全相同。很显然，在农村基层党组织中，有实施“一肩挑”资格的就只能是行政建制村党组织、村改社区党组织的书记。而村“两委”负责人“一肩挑”的主体则是多元的。在具体实践中，具有党员身份的村委会主任、符合村委会主任竞选条件的村党组织书记，甚至不具有党员身份的村委会主任在基层党组织的积极培养和发展入党后，都可以通过法定的形式成为“一肩挑”的主体。

2.2 “一肩挑”的客体是职能职责

村党组织书记必须依法一肩挑起村委会主任、村级集体经济组织、合作经济组织负责人等多副工作担子。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确指出，农村基层党组织“是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作”，主要职责是“领导村民委员会以及村务监督委员会、村集体经济组织、群团组织和其他经济组织、社会组织，加强指导和规范，支持和保证这些组织依照国家法律法规以及各自章程履行职责”。《中国共产党支部工作条例(试行)》也规定，村党支部“全面领导隶属本村的各类组织和各项工作”。而且村党组织书记“一肩挑”多副工作担子也符合现有法律规定，与农村基层组织的职能定位相适应。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，农村基层党组织“按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，农村集体产权制度改革要“坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕”。按照《关于加强和改进乡村治理的指导意见》规定，村民委员会及村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织都应在村党组织全面领导之下。而此前的村“两委”负责人“一肩挑”的客体仅仅是村“两委”负责人的职责。

2.3 “一肩挑”实施的程序具有排他性

村党组织书记“一肩挑”必须先经过党内选举，产生村党组织书记，后动员和组织村党组织书记依法参加村民委员会选举并获任村委会主任，再参与股东代表大会竞选村级集体经济组织、合作经济组织的负责人，从而实现村党组织书记“一肩挑”。而村“两委”负责人“一肩挑”的程序是双向进入、交叉任职，具有可选择性。在以往的实践中，比较典型的模式有“从村支书到村主任”的顺德模式、“从村主任到村支书”的威海模式等。各地的具体做法也不一样，例如“原则上先进行村委会换届选举，再进行村党组织换届选举”，或“提倡把村党组织领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员，特别是由村党组织书记兼任村民委员会主任”，或“对于先选村党组织领导班子成员、后选村委会成员的，通过‘两推一选’的办法，首先选好配强村党组织书记，然后依法参加村委会的选举；对于先选村委会成员、后选村党组织领导班子成员的，拟任村党组织书记人选首先参加村委会主任的选举，获得群众承认以后，再推荐为村党组织书记人选”[32]。

2.4 “一肩挑”具有明显的制度效力

从2018年1月到2020年3月间，明确提出村党组织书记“一肩挑”的主要有《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等9份文件。而从2002年7月到2009年5月间，明确提出村“两委”负责人“一肩挑”的主要有《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》《民政部关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》《中共中央组织部民政部关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》等4份文件。首先，从文种来看，2018年以来主要是党的条例、规划、意见等，其中中央“一号”文件就有2份；而2018年以前均为通知。其次，从文件用语而言，2018年以来使用的是“推动”“大力推进”“全面推行”“应当”等词汇，语气坚决，不容选择，而2018年以前使用的是“提倡”“鼓励和引导”“坚持从实际出发，不搞一刀切”等用语，具有倡导性和选择性。可见，村党组织书记“一肩挑”所具有的制度效力明显大得多。

2.5 “一肩挑”的目的在于增强农村基层党组织的领导核心地位

如前所述，乡村振兴和乡村治理需要强化村党组织领导核心地位。这需要一种规范化与可操作性兼具的制度来加以确保，并使之显化和具体化。很显然，村党组织书记“一肩挑”制度遵循了党的全面领导这一推进国家治理体系现代化的首要原则，强化了村党组织在农村基层组织中的领导核心地位，确保了农村基层党组织在农村工作中总揽全局、协调各方，引领农村社会经济朝着正确的方向发展。事实上，在2018年1月到2020年3月间的上述文件中，明确提出村党组织书记“一肩挑”旨在“坚持农村基层党组织领导地位不动摇”“坚持农村基层党组织领导核心地位”“强化农村基层党组织领导作用”“党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导”“完善村党组织领导乡村治理的体制机制”等。而村“两委”负责人“一肩挑”则是基于农村基层民主政治不断发展的需要，通过人事重合的办法，旨在弥合农村“两委”间日趋紧张的关系，化解两者间的矛盾和冲突。

3 村党组织书记“一肩挑”的实施指向

在明确了生成逻辑和制度内涵之后，接下来探讨的重点就是系统思考和回答村党组织书记“一肩挑”的实施路径和指向，即“为何挑”“挑什么”“谁来挑”“怎样挑”“挑得起”等问题。

3.1 为何挑：有“一盘棋”的思想

理念是行动的先导。树立“一盘棋”的思想，是实施好这一项制度的首要问题。否则，要么停留于碎片化的管理模式而裹足不前，要么回到党政经不分、“两委”合一、“几块牌子一套人马”的老路上去。马克思主义认为，事物都处在一个普遍联系中，“一切关系在其中同时存在而又互相依存”[7]223。每个村就是一个由诸元素相互联系、彼此作用所构成的有机整体，每个村的发展和治理具有系统性和整体性。村级组织体系是一个有机整体，其中村党组织进行全面集中统一领导，村民委员会是履行自我管理、自我教育、自我服务功能的基层群众性自治组织，村务监督委员会是在村务决策和公开、财产管理、工程项目建设、惠农政策措施落实等重要事项上起监督作用的组织，集体经济组织是管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员的组织，农民合作组织和其他经济社会组织在生产生活各个领域按照自愿、平等、互助等原则组建的依法按章充分行使职权的组织。乡村振兴以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求，以经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党建为主要内容，具有整体性、协同性、关联性。乡村治理本身就是乡村振兴的内容和基础；现代乡村社会治理体制、乡村治理体系、社会治理格局，既自成整体，又彼此相连，构成乡村治理的整体。因此，乡村振兴和乡村治理就需要在村党组织的集中统一领导下，通盘设计，统筹兼顾。

3.2 挑什么：制订清晰的职责清单

明确职责定位，制订清晰的职责清单是实施好这一项制度的前提和基础。也就是要厘清“挑什么”，哪些可为哪些不可为、应该干什么不该干什么、先干什么再干什么、具体怎样干、谁负责怎样负责、有哪些权力怎样履行权力。只有这样，才能让村党组织书记“一肩挑”制度落实有力。当然，这里应注意几个问题。首先，坚持党对农村工作的全面领导，贯彻落实党的路线、方针、政策和各项重大决策，确保党在农村工作中总揽全局、协调各方。其次，既要全面协调村党组织的基本任务和重点任务、村委会的职责以及集体经济组织、合作经济组织的主要职能，又要结合农村的自然条件、基础设施以及政治、经济、社会、文化等社会发展状况。再次，把握乡村振兴的全面性。包括形成既具市场竞争力又能可持续发展的现代农业产业体系；建设山清水秀、风景如画、生态宜居的美丽乡村；不断提高乡村社会文明程度；使党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑协调一致，自治、法治、德治相结合，实现共建共治共享的社会格局；让广大农民的物质文化生活水平不断提高，获得感、幸福感、安全感不断增强。又次，立足于乡村治理的系统性。这不是对现有各项工作分工和各种组织职责的简单转化，而是要系统梳理党在农村的全部工作和各种组织的职责。按照系统治理、整体发展的要求，理顺职能体系，让村党组织、村委会、村务监督委员会、集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织既各负其责又系统协调。依据党规、法律法规、村规民约，依托村民议事会、乡贤参事会、红白理事会、法律服务团、纠纷调解团、公德评判团，“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”，努力营造多元共治的社会氛围。

3.3 谁来挑：选好村党组织书记

实施好这一项制度的关键在于选好村党组织书记。首先，明确选人标准。选人标准首先应该着眼于夯实党的执政基础的高度，坚持贯彻新时期好干部标准，突出政治标准和党性原则；着眼于乡村治理，围绕责任清单，注重能力要求；遵守党章和党内法规、法律的基本要求，以实现加强党的领导与推进村民自治的统一。其次，打破地域、身份、职业界限，拓宽来源渠道，不拘一格地选拔人才。从县乡域内具有党员身份的新型职业农民、致富能手、外出务工经商返乡人员、大学毕业生、复员退伍军人、优秀返乡农民工、乡村教师、乡村医生、社会工作者、大学生村官、退休干部职工中选拔。从城市下乡创业的大学生、退役军人、企业家，下乡服务的科研人员、企业家、党政干部、专家学者、工程师、规划师、建筑师、教师、医生、律师中选拔。与农业科技杰出人才和杰出青年农业科学家项目、乡土人才培育计划、乡村财会管理“双基”提升计划、“三区”人才支持计划等乡村振兴人才支撑计划相结合，从各类人才中选拔。再次，完善选拔和选派程序。按照党章和党内法规，认真做好党内选举或选派工作，选出或派出村党组织书记，再推动村党组织书记依照法定程序先后参加村委会主任、村级集体经济组织和合作经济组织的负责人的选举，从而实行“一肩挑”。又次，积极探索村党组织书记跨地域、村落、城乡任职以及村企、村居、村机关、企企联合任职的新思路。此外，储备村级后备力量。着力培养本地的优秀党员，发现本地优秀的年轻人并培养为党员，回引本土人才，在院校定向培养，县乡域内统筹招聘，建立村党组织书记后备人才库。

3.4 怎样挑：建立健全组织体系和运行机制

任何一个政策的执行和落实都需要有一套系统完整的组织体系和科学规范的运行机制。具体来说，首先，要健全以党组织为领导的村级组织体系，即以村党组织为领导，村委会和村务监督委员会为基础，集体经济组织和合作经济组织为纽带，其他社会组织为补充。其次，健全村党组织的研究讨论机制。本村各项建设以及乡村振兴中的重要问题由村党组织集体讨论和决定，并及时向乡镇党委报告；村级重大事项决策要全面落实“四议两公开”，即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议、决议公开、实施结果公开；需由村民委员会提请村民会议、村民代表会议决定的事情或集体经济组织决定的重要事项，村党组织要先行研究讨论，再交由村民会议、村民代表会议或集体经济组织依法依规作出决定。再次，健全党组织领导的村民自治和基层议事协商机制。完善村民(代表)会议制度，进一步加强自治组织规范化建设，拓展村民参与村级公共事务平台，发展壮大治保会等群防群治力量，推进基层民主实践；树立吸纳广大村民参与乡村治理的理念，明确民主协商的主体、内容和程序，拓宽基层议事协商渠道，创新协商议事形式和活动载体，形成多层次基层协商格局，鼓励开展各类协商活动，确保协商成果落地生效。又次，建立村党组织领导下的“三治融合”基层治理体系。以自治为基础，完善村规民约，培育社会组织，推行平安乡村建设，在推进民主议事协商多样化上下工夫，实现民事民议、民事民办、民事民管；以法治为本，提高农民法治素养，推进乡村依法治理，完善法律服务体系，健全矛盾纠纷化解机制；以德治为先，传承弘扬农耕文明精华，塑造新型乡村德治秩序，建立道德约束与道德评价机制，强化道德教化，注重家庭家教家风。此外，完善村级权力制约机制。建立健全上级党委组织、纪检部门牵头协调，民政、涉农部门共同参与的村务监督机制，加大纪检监察、工作巡察力度，着力整治基层微腐败；完善党务、村务、财务“三公开”制度，强化各项工作的制度化、规范化，建立村级事务“阳光公开”监管平台；建立健全小微权力监督制度，形成群众、村务监督委员会、上级党组织和有关部门的监督与会计核算监督、审计监督等全程实时、多方联网的监督体系。

3.5 挑得起：提供必要的基础和氛围

任何一项制度的落实需要有必要的物质基础、制度保障和良好的社会环境。具体而言，首先要全面落实抓乡促村责任制和县级党委备案管理制度。坚持抓乡促村，落实县乡党委抓农村基层党组织建设和乡村治理的主体责任，落实乡镇党委直接责任。结合实际，制定村党组织书记的备案管理方案，明确备案的对象、内容和程序。其次是解决个人的待遇和发展问题。健全和完善以财政投入为主的稳定的经费保障制度，落实报酬待遇和基本养老医疗保险，在生活上有保障；开展评先评优活动，做好“两代表一委员”推荐提名工作，树立优秀典型，在精神上有干劲；加大从中选拔乡镇领导干部、考录乡镇街道公务员、招聘事业编制人员的力度，在前途上有希望。再次是加强能力培训。把村党组织书记纳入县级党校干部教育培训重点，增强规范化和连续性。“干什么学什么、缺什么补什么”，着力提升履职尽责的能力，突出针对性和实效性。最后是松绑减压。全面清理、严格控制和明确规范监督的类型、范围、事项、标准，确保针对性、有效性。进一步压缩督查检查考核事项，完善体系，改进办法，完善联述联评联考机制，突出科学性。坚决整治形式主义、官僚主义，从繁文缛节、文山会海中解脱出来。同时，还要加大基层基础保障力度。确保村级组织运转经费，提供必要的工作场所、办公设备、信息化设施。加强社会治安综合治理，依法严厉打击农村黑恶势力及其“保护伞”，严厉打击宗族恶势力、“村霸”等，维护良好的社会秩序。

4 结语

办好中国的事情，关键在党。实现乡村振兴、推进乡村治理现代化关键也在于党的基层组织的领导与实施。作为一个社会单元，农村的综合性越来越明显，农村社会经济发展以及乡村振兴、乡村治理更要注重系统性、整体性、协同性。村党组织书记“一肩挑”既确保了农村基层党组织领导核心地位不动摇，又能推动乡村振兴、乡村治理更全面、系统、协调地发展。需要指出的是，由于中国幅员辽阔，农村区域广大，各地的自然条件千差万别，经济基础、生活水平、社会发展状态存在差异，乡村文化、生活方式各有特色，因而村党组织书记“一肩挑”这一制度的实施也是因地制宜的与循序渐进的。同时，这一制度的实施也是一个系统工程，需要系统规划、精心设计，有条不紊地推进，并在此过程中使制度得以进一步完善，从而使农村基层党组织真正发挥凝聚力、战斗力、引领力的功能，一方面贯彻落实党的路线、方针、政策，另一方面推动乡村振兴，促进乡村社会治理现代化，带领农民走向共同富裕。