从结果管理到过程管理：县域治理体系演变及其效应

田先红

(华中师范大学 政治科学高等研究院/中国农村研究院，湖北 武汉 430079)

“郡县治，天下安。”县域在我国国家治理体系中的重要性不言而喻。近年来，在党和国家大力推动下，我国县域治理的规范化建设取得长足进展。上级对县域政府及其领导干部的管理方式发生了重大转型。县域政府在治理实践中越来越注重过程规范、痕迹管理。县域治理体系的过程监管特征日益凸显，结果导向的考核方式逐渐弱化(1)本文对县域治理模式的划分主要侧重结果、过程两个维度。结果管理模式主要侧重对基层干部治理任务目标完成情况的管理。过程管理模式则侧重对基层干部行政过程的监管，强调行政过程的规范化。当然，这样的划分并不意味着过程管理和结果管理是一种线性替代关系，而只是表明在县域治理体系中过程管理的特征越来越明显，而结果管理的地位相对被弱化。。与此同时，县域政府及其领导干部在治理过程中的形式主义、办事留痕等消极避责现象日趋普遍，引起越来越多研究者的关注。与人们一般印象不同的是，县域干部似乎不再一味追求政绩，而是在追求政绩的同时，将如何规避风险和责任摆在了越来越突出的位置。县域干部行为为何会发生这样的转变？县域治理体系演变的逻辑和机制是什么？这就是本文需要探讨的问题。

1 绩效导向下的县域治理研究：检视与评述

近年来，县域治理成为学界研究的热点话题之一。一些研究受到已有关于地方政府研究理论观点的影响。近30余年来有关地方政府和县域治理的研究，大多借鉴了经济学的“理性人”假设，形成了以下三种主要理论模式。

一是压力型体制。荣敬本等人在研究河南密县县乡基层管理体制改革时，提出了“压力型体制”的概念。压力型体制是指“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[1]28。在这一体制中，上级将设定的各种指标、任务向下级层层分解和派发，要求下级完成，并根据完成情况予以奖惩激励。由于指标、任务的完成情况与政治经济收益直接挂钩，在县、乡政府之间便形成了竞争局面。各个县、乡政府为了在竞争中获胜，争相“跑步前进”，同时要求下级利用各种关系去“争资跑项”，以推动经济快速增长，在上级设立的各种排名中取得好名次，以博得上级的赞许[1]29。与之类似，有关目标管理责任制的研究也同样揭示出上级通过设定目标任务为基层政权提供强激励，基层政权面对上级设定的目标任务压力采取事本式行政方式，围绕各项任务目标展开竞争[2]。

二是行政包干制。包干制是我国行政体制中广泛存在的一种制度安排。研究者注意到，财政包干制对于调动地方政府发展经济的积极性具有重要意义。在财政包干制下，“地方政府利用市场转型中的各种‘双轨’制度，能够用政策和行政力量有效地推动经济增长”[3]2。周黎安则在科层制和市场发包制的基础上，提出了行政发包制的概念。行政发包制属于科层制和外包制之间的一种混合形态，即在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系[4]。在行政发包制中，承包人拥有剩余索取权而面临强激励，即行政层级所能控制的财政预算和人员的薪酬福利均与行政服务和人员的努力高度相关[5]。此外，田先红研究了基层信访治理中的“包保责任制”，指出该制度将重点上访户的息诉罢访工作分配给相关基层干部，使信访治理成效与基层干部的收益直接相关，有利于调动基层干部的信访工作责任意识，但由于“监控环境与空间隔离、监控技术与社会基础、监控强度与道义压力这三大矛盾使得这一制度的运行陷入困境，滋生了越来越多与制度设计初衷相悖的‘目标替代’行为”[5]。还有研究者分析了县域治理中的行政包干制，指出行政包干制为承包方提供了强激励，承包方可以在政治任务中层层加码，参与“政治锦标赛”等。行政包干制有利于凸显差异、鼓励竞争[6]。

三是“锦标赛”体制。“锦标赛”是中央与地方关系中的一种调节机制。早在大跃进时期，中央为了推动经济发展，曾向地方下放权限，鼓励地方围绕工业等经济指标展开竞争，形成高强度的“锦标赛”竞争格局[7]。改革开放后，“锦标赛”机制在国家治理中得到延续。周黎安认为，地方政府官员晋升类似于逐级淘汰的“锦标赛”结构。“政治锦标赛”可以将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下，是将政治集权与强激励兼容在一起的治理政府官员的模式[8]87-122。“政治锦标赛”是改革开放以来我国经济获得飞速发展的重要原因。“锦标赛”的实质是上级设置一定的目标任务，对下级绩效进行考核排名，鼓励下级围绕这些目标任务来展开竞争。

上述三种关于地方政府和县域治理的解释模式并非毫无干系，而是有着内在关联。比如，这三种模式都离不开目标任务的制定、分解和考核。三种模式都是绩效导向的，都秉持了“理性人”假设，将基层领导干部视为追求政治升迁和经济收益最大化的理性行动者。这种理性是我国经济社会长时间保持较快发展的重要原因。县域治理作为国家治理体系的一部分，其不可避免地受到国家发展和治理理念的影响。在以发展为导向的环境下，上级鼓励地方政府间的竞争，赋予地方政府较大的自由裁量空间。

近10余年来，随着我国经济实力的增长，国家发展理念逐渐转型。国家不再片面追求发展速度和绩效，而越来越注重环境保护、社会分配、行政规范等。特别是近年来，随着国家资源不断下乡，如何分配资源、加强社会治理成为国家越来越重视的目标。同时，国家不断强化对县域干部行为的监管。尤其是党的十八大以来，党和国家越来越强调“将权力关进制度的笼子里”。一旦领导干部的行为不合规合法，就会被问责查处。县域治理体系的转变带来了一系列后续效应，高压问责体制形塑出县域领导干部的新行为。不出事逻辑、形式主义、懒政怠政等问题日趋明显。这些治理现象和领导干部行为虽然不是当下县域治理中所特有的，但其进一步强化、蔓延，是县域治理中的新问题。由此促使我们思考，为何会出现这些问题？笔者认为，县域治理中的新问题跟当前县域治理中结果管理模式弱化而过程管理模式强化有着密切关系。结果管理强调绩效导向，过程管理则强调行为规范。结果管理弱化而过程管理强化，意味着学界有关绩效导向的县域治理研究难以为新时期县域治理提供恰切解释，而需要一种新的解释范式。

2 县域结果管理模式及其治理效应

长期以来，我国县域治理中盛行着结果导向的考核方式。在选拔领导干部时，被考察对象完成的任务业绩是重要依据。在荣敬本等人分析的压力型体制中，上级给下级政府分配指标任务，考核以指标任务完成情况为主要依据。“评价的标准是项目、资金数量以及各种经济指标的增长幅度，即有成绩就要大奖特奖，成绩不突出则要进行处罚。”[1]33“政治锦标赛”也是由上级根据下级的业绩排名情况来进行奖惩，排名达标的可以进入下一轮晋升通道，未达标者则被淘汰[8]90。在行政发包制中，上级对下级的考核也是以行政任务完成结果为导向[4]。与之类似，县域治理中的包干制具有将行政业务政治任务化、任务包干、强激励等特征。“在控制方式上，行政包干制以结果控制取代程序监督和过程控制。”[6]包干制对于调动地方政府和基层干部的积极性、自主性具有重要作用。在完成上级任务的情况下，县域政府具有较大的自由裁量空间。无论压力型体制、行政包干制还是“政治锦标赛”体制，都具有鲜明的结果管理色彩。

在结果管理的治理模式下，县域治理呈现出以下几个方面的特征。

第一，在管理目标上，以调动积极性为主。在结果管理模式中，上级更加注重下级的实际治理绩效。上级通过加分、奖励、竞赛等方式来为下级提供强激励[2]。“政治锦标赛”是结果管理模式的集中体现。下级为了在“锦标赛”中获胜，想方设法争相完成上级安排的各项指标任务，下级的积极性被充分调动起来。

第二，在考核方式上，上级注重结果导向。结果管理模式塑造出县域行政的“事本主义”特征，上级要求下级的各项行政工作都围绕具体事项展开。恰如有学者指出的，“中国的基层官员现时所面对的多是层出不穷的新目标、新任务，包括各项阶段性或年度性‘重大事件’，以及某些‘突发性事件’”[2]。只要下级完成了上级交付的政治任务，那么下级就可以通过考核。至于下级如何完成政治任务，上级不会过于计较。当然，前提是下级不要捅了大的“篓子”。

第三，在行政手段上，主要采取包干制。包干制是结果管理模式中的普遍做法。上级作为任务的发包方，下级作为承包方。包干制具有清晰化的特性：一是上下级责权利的清晰化。上级将一定的任务包干给下级，并赋予下级相应的责权利。若下级完成指标任务，可以分享相应的政治经济收益。否则，必须承担相应的责任。二是指标任务的清晰化。在包干制中，下级的业绩很容易通过其承包的数量化指标任务来进行测度。上级只需要根据下级完成承包指标任务的情况进行考核，而不必对下级的行政过程进行实时监控。

第四，在自主空间上，上级赋予下级较大的自由裁量权。下级可以在自身职权范围内合理安排工作计划、调配治理资源、决定治理方式。同时，基层还可以利用一部分“灰色空间”，采取打政策擦边球、“变通”等方式，使上级政策与本地基层实际更好地结合，从而既完成上级安排的任务，又能够兼顾本地经济社会发展需求。“几乎可以说，在大的政策环境允许的前提下，基层无论怎样做，只要能够成功地实现目标，就很有可能被上级默许乃至认可和鼓励，这无疑为基层政府的制度创新或‘变通’创造了巨大的空间和机遇。”[2]

总之，在结果管理模式下，县域政府“更多地体现了高度的目标导向性，或者说，他们的行为主要受到目标的强约束力，而相对缺乏来自过程或手段的约束，具体表现在：一方面，较强的目标约束性使地方政府面临着巨大的‘压力’，迫使其与上级保持一致性，这也是中国基层政府较高的行动效率和动员能力的一个重要原因所在；另一方面，手段的低约束性使他们在行为方式上保有相当大的自主行动空间”[2]。结果管理模式为县域治理赋予了较强的自主性，具体表现为：一是县域政府拥有自主创新的空间；二是拥有自主决策的权力；三是拥有自主做事的动力和成就感。如此，县域干部的自主性、创造性、积极性能够得到较好的激发。

当然，结果管理也可能存在一些问题，主要是县域干部的自由裁量权较大，可能产生乱作为、侵害民众权益的问题。

3 县域过程管理的凸显与行政规范化进程

县域过程管理的强化具有渐进性特征。强调行政过程的规范化、制度化是韦伯式科层制的固有特征，只是在不同时期国家对行政过程的规范化要求程度存在差异。“在改革之前，国家治理也追求指标化、规范化等技术特征，只是随着治理需求的变化，尤其是国家由原本的汲取者转变为给予者之后，国家在基层的治理更加强调其准确性、正当性和有效性，这势必要求行政治理架构更加合理化。”[9]在改革开放之前，国家比较缺少行政规范化的自觉，且行政规范化建设常常被各类政治运动打断，行政的科层化、规范化建设让位于常态化的国家动员。而改革开放以来，大规模的政治运动渐渐退却，国家越来越强调制度化、法治化，国家治理的总体进程和趋势是制度化、法制化。国家对基层行政过程管理的强化可以分成几个阶段。

第一阶段：县域行政规范化导向的确立。

尽管制度建设、依法治国自改革开放之后越来越受党和国家的重视，但直到世纪之交，行政规范化建设才逐渐被提上议事日程。1999年，国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。国家越来越坚定地推进公共服务型政府的建设。正如有学者指出的那样，“2004年，在以公共服务为本的新型治理体系逐步形成的同时，法治化、规范化、技术化和标准化已经成为行政建设和监督的核心议题。从政府官员到基层百姓，都相信只要行政官员任期固定、职责明确、监督到位、问责严明，只要行政机构设计合理、分工明确且守持程序规则，就会提高公共服务的效率，使社会建设走上公平公正的轨道。这种技术治理的理念，极为强调理性化的目标管理和过程控制”[10]。

国家层面的行政规范化理念不可避免地会映射到县域基层治理中。尤其是20世纪90年代，农村因税费收取、计划生育等问题引发干群关系紧张、社会矛盾突出，使得国家高度重视县乡基层干部行政行为规范化问题。1998年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，要求“在推行乡镇政务公开的同时，县(市)级以上政权机关也要积极探索实行政务公开的有效途径，逐步推行政务公开制度”。2005年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步推行政务公开的意见》，要求“县(市)和市(地)级行政机关要规范和完善政务公开的内容、程序、形式和监督保障措施，全面推行政务公开”，“乡(镇)要重点公开其贯彻落实中央有关农村工作政策，以及财政、财务收支，各类专项资金、财政转移支付资金使用，筹资筹劳等情况。县(市)、市(地)要重点公开本地区城乡发展规划、财政预决算报告、重大项目审批和实施、行政许可事项办理、政府采购、征地拆迁和经营性土地使用权出让、矿产资源开发和利用、税费征收和减免政策的执行、突发公共事件的预报、发生和处置等情况”。

除了在县域逐步推行政务公开之外，党和国家还在此期间陆续颁发了一系列有关农村财务管理、基层信访举报、党风廉政建设等方面的规范性文件。党和国家对县域行政规范化建设的部署体现出从村(社区)、乡(镇)、县(市)往上逐级推进的特点。在此时期，国家的主要目标是：一方面，国家需要从农村汲取资源，中央和上级更多关注县域政府是否完成各项资源汲取的指标任务；另一方面，国家也注意维持农村社会的基本治理秩序。农村干群关系紧张、部分基层干部贪污腐败、社会冲突加剧等问题，引起中央忧虑。党和国家日益强调和重视加强县域行政规范化建设，强化对县域基层干部的监督。只是囿于资源、技术等方面的条件限制，县域的过程管理尚处于较低水平。

第二阶段：县域行政规范化的强化。

自1994年分税制实施之后，随着中央财政实力日益增强，中央对地方的财政转移支付日渐增多。这些转移支付资金多以项目的方式实施。2006年1月1日，我国全面取消农业税后，国家实施反哺农村战略，大量资源自上而下输入农村。国家与农村、农民的关系从之前的“汲取型”转变为“给予型”。国家与农民关系的转变，使得国家随之进一步强化了对县域基层干部行政过程的监督。“在汲取型国家治理形态中，汲取能力尤为重要，政府作为国家行政者，更关注如何达成治理目标，而在给予型国家治理形态中，由于给予作为直接的施政目标，其治理结果很难通过直观的汇总结果加以呈现，因此，如何提升信息能力，以便对治理过程和结果进行全面而系统的监管与掌控就至关重要。”[9]“在汲取型治理形态中，上级更关心汲取目标是否达到，而并不关心具体的汲取过程，但是在给予型治理形态中，国家更加在乎给予的目标是否符合初衷，以及是否具有合法性和相应的绩效。国家的给予不是单纯的、不求回报的，它有一定的合法性诉求——通过帮助农民在经济上脱贫来生产国家的政权合法性。”[9]国家与农民(农村)关系的转变，客观上强化了国家(上级)对县域基层干部的监督需求。

其实，囿于信息不对称难题，国家对县域基层干部贪污腐败、中饱私囊问题的担忧始终存在。取消农业税后，国家进一步强化对基层干部项目资金使用过程等行政行为的监管，国家的财政资源通过部门专项资金的形式输入农村，国家必须关心专项资金的使用合法性和绩效问题。资源输入进一步放大了基层干部发生越轨失范行为的风险。国家必须借助严格规范的现代审计制度来强化对县域基层干部的监控。

在此期间，国家推进县域过程管理的措施不断加强。2005年8月，财政部颁发《国家农业综合开发资金和项目管理办法》，对农业综合开发项目、资金管理等问题作了详细规定，并特别就县级农发机构的责任作了说明。2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》要求全面推进乡镇政务公开、村务公开和党务公开，加强农村基层干部监督和农村集体资产管理制度建设，逐步消除农村腐败滋生的条件。同年，中央纪委、监察部、财政部、农业部还印发了《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》，针对乡村财务预算管理、支出管理和县乡财政体制改革等问题作出规定。2011年5月，中央纪委、监察部颁发《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》，对农村基层干部廉洁履职行为规范及违规处理措施作出了详细规定。同年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，就政务公开、服务中心建设等问题作了规定，并要求“着力深化基层政务公开。总结推广基层政务公开的成熟做法，大力推进乡镇(街道)政务公开，及时公开城乡社区居民关心的事项”。

在此阶段，县域过程管理的强化不仅体现在深入推进政务公开、加强党风廉政建设上，而且尤其集中表现在自上而下地加强项目资金申报、管理、使用、评估、审计等方面。上级就项目资金管理形成了一整套严格的流程。当然，面对上级的严格监管，下级也并非完全没有自主空间。在项目制运行过程中，县域政府通过“一女多嫁”、资金整合等方式服务于自身的发展需求，在上级监控的缝隙中艰难寻求和拓展发展空间。不过，项目制的盛行也带来了一些负面效应。“项目制引发的职能上移，反而强化了县级政府的科层制特征，繁琐的项目规范需要大量的专业人手应对，从而造成部门机构臃肿，人力成本加大，同时也因程序技术的过度牵制而反应迟钝。”[10]

第三阶段：县域行政规范化的全面推进。

党的十八大以来，党中央作出“四个全面”战略布局。全面推进依法治国、全面推进从严治党，为新时代进一步加强制度建设、深入推进反腐败斗争提供了基本遵循。党和国家高度强调“将权力关进制度的笼子里”。在此背景下，县域治理规范化建设得以全面推进。这主要体现为以下四个方面。

一是中央与地方关系大幅调整。典型表现是强化中央和上级的权力集中程度，在国土资源、环境保护等领域加强自上而下的垂直管理。垂直管理的主要目的是使“条条”部门尽可能摆脱“块块”的制约，强化“条条”对“块块”的掣肘和监督，从而尽量压缩“块块”违法违规的行政空间。“条条”(特别是财政、国土等重要部门)取得了相对于地方(“块块”)的权力优势。国家自上而下输入的专项资金都要通过各个“条条”部门与县域基层社会对接。“条条”部门掌握了资源分配的主导权，而基层政府要争取更多的资源，只能尽力支持和配合“条条”部门的工作。

二是县域治理制度化建设全面推进。强化过程监督要求制定和完善相应的规章制度。推进县域治理的制度化、规范化是题中应有之义。上级越来越强调治理过程中的程序正义。2018年，中共中央印发新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》，要求“加强农村基层干部队伍作风建设。坚持实事求是，不准虚假浮夸；坚持依法办事，不准违法乱纪；坚持艰苦奋斗，不准奢侈浪费；坚持说服教育，不准强迫命令；坚持廉洁奉公，不准以权谋私。坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。严格农村基层干部管理监督，坚决纠正损害群众利益行为，严厉整治群众身边腐败问题”。2019年8月，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》，就党对农村工作的组织领导、队伍建设、考核监督等方面作了详细规定，并强调“县(市、区、旗)党委处于党的农村工作前沿阵地，应当结合本地区实际，制定具体管用的工作措施，建立健全职责清晰的责任体系，贯彻落实党中央以及上级党委关于农村工作的要求和决策部署”。此外，不少地方还陆续建立健全了基层干部权力清单制度。通过上述制度安排，县域基层干部在职责、财务、公车、公务接待等各方面的制度得以进一步健全。

三是县域反腐败工作全面推进。反腐败是强化干部监督的主要途径。党的十八大以来，党和国家坚持高压反腐，坚持“老虎”“苍蝇”一起打。仅2019年，全国纪检监察机关就查处县处级干部2.4万人、乡科级干部8.5万人、一般干部9.8万人，农村、企业等其他人员37.7万人[11]。

四是县域巡察工作全面推进。党的十八大以来，自上而下的监督不断强化。上级对县域党政机关、干部的巡察工作已经常态化，在县域建立起强大的、广覆盖的巡察监督网络。这为上级加强对县域行政过程的监督提供了重要保障。

跟之前相比，在这一时期，随着大数据、人工智能等新型信息技术的出现，县域治理中的技术色彩得到大幅度强化。上级借助先进的信息技术，可以极大地增强对下级行政行为的过程管理。县域基层治理中，办事留痕、痕迹管理日渐兴盛。

由上可知，县域行政规范化建设并不是近年来才出现的新问题，而是一个长期渐进的过程。在多层级行政体制中，上下级之间始终面临着信息不对称困境。国家对县域基层干部行为偏离、越轨失范的担忧长期存在。如何有效缓解上下级之间信息不对称困境，加强对县域基层干部的监督成为长期困扰国家的难题。党的十八大以来，国家强化了对县域基层干部的监督，并借助各类新型信息技术深入推动监督下乡。县域治理中的过程管理模式由此得以凸显。

县域过程管理强化的动力主要有两方面：其一，国家治理理念转型的推动。近年来国家治理理念越来越强调制度化、法治化，加强法治和制度建设是社会各界的共识。县域基层行政也不能例外。特别是自20世纪90年代以来，县域基层干部侵害农民权益的现象屡有发生。这引起国家对基层干部行政行为和方式的担忧，采取措施规范基层行政行为势所必然。其二，增强资源下乡合法性的需要。取消农业税后，国家反哺农村战略拉开帷幕，源源不断的资源开始输入农村。为确保资源能够得到合理高效使用，国家需要加强资源分配和使用过程的监督。

4 县域过程管理的特征

与结果管理相比，过程管理在管理目标、考核方式、行政手段和自主空间等方面都呈现较大差异。概括而言，县域过程管理的主要特征包括以下几个方面。

其一，在管理目标上，以监督干部为主。与结果管理模式注重下级完成指标任务的绩效不同，过程管理模式重在监督干部的行政行为。过程管理模式试图对县域基层干部行政过程进行全景式监控。一旦发现基层干部在行政过程中存在违背程序、违背制度的行为，就对其进行问责。上级主要以淘汰、追责为主，确保基层干部不出事。因此，过程管理不是采用“政治锦标赛”方式，不强调下级之间的竞争，而是采用淘汰方式。一旦下级出现违规违法行为，就很容易被淘汰。相应地，下级所受到的激励与业绩关系较小，而主要视其行为是否合法合规。下级的积极性不容易被调动起来。

其二，在考核方式上，以过程监管为导向。在过程管理模式中，上级衡量基层干部的主要标准是法律法规、纪律、制度等。上级可能既要求下级完成指标任务，又要求下级不得违规违法，即业绩结果和行为过程并重。但无论如何，下级行为必须符合制度规范，上级注重对下级具体行政行为的监督和矫正。上级考核下级的重点是其行政行为是否符合既定的程序规范，特别是有无违法违规行为。如果下级在行政过程中出现违法违规行为，那么即使下级完成了任务，也将面临问责。换言之，行政行为规范具有“一票否决”的威慑力。

其三，在治理手段上，以行政体制为主。与结果管理模式主要依赖包干制不同，过程管理模式依托于行政体制来开展治理行为。这与韦伯所谓的科层制有相通之处。韦伯曾指出，科层制的特有原则是“基于抽象规则的支配权行使”[12]58。科层制强调程序和规则，它“以足额拨款的预算体制、固定但具有竞争性的公务员收入和福利体系、低自由裁量权为特征”[4]。县域基层干部在行政过程中严格遵循各项规章制度，一切行政行为以既有规章制度为基准。基层干部有时成为机械执行上级要求的办事员。

其四，在自主空间上，基层自主行政空间较小。与结果管理中的高度自主性不同，过程管理模式中的基层干部较为缺乏自主性。各项严格的制度规范极大地压缩了基层干部的自主空间。基层干部只能按照既定的规章制度开展工作，基本没有自由裁量权，基层干部缺乏主动性、创造性。基层干部难以通过“变通”、打擦边球等方式来谋求自主发展空间。

5 县域过程管理的治理效应

县域治理体系从结果管理到过程管理的转变，带来了一系列新的治理效应。其中的正向效应包括：一是县域基层治理越来越规范。基层干部的规范行政意识增强，更加注意按照制度、规范来开展行政活动。一些研究者也观察到，基层治理的规范化、技术化、行政化趋势日益强化[13]247-251。二是县域基层干群关系得以缓和。随着国家对县域基层干部行政过程管理的加强，基层干部乱作为、侵害群众权益的现象大幅度减少，干群关系得到缓和。基层干部越来越注意群众的感受，“情感治理”“打感情牌”的特征日益明显[14]。干群关系呈现和谐局面。

同时，结果管理模式也带来一些负向治理效应，主要表现在以下几个方面。

一是县域政府的自主性弱化。自上而下权力收紧、制度规范建设的强化，使得县域政府的自由裁量权缩小，县域政府自主行政的空间被压缩，县域基层干部不再具备如以前那样的积极性、创造性来开展工作。他们不再是充满活力的能动者，而成为行政体制机器上的一颗“螺丝钉”，其行为遵循着行政体制机器的运转节奏而展开。他们较少采取超常规措施来完成治理任务，而选择按部就班，不敢越雷池一步。

二是县域基层干部的情感体验弱化。在县域治理的包干制中，上级以结果考核下级，下级只要完成上级交付的任务，可以拥有一定的剩余控制权，这给下级带来较大的成就感。承包指标任务的下级作为一个治理团队，可以形成亲密的情感体验。基层干部也具有较强干事创业的动力和积极性。而在过程管理模式下，县域基层干部大多是机械执行上级的任务命令，其干事创业的成就感、荣誉感降低。

三是县域治理的自主空间被压缩。他们不再通过“变通”、打政策擦边球、打破常规、大胆创新来谋求县域发展空间，而选择墨守成规、谨小慎微。只要突破现有规章、制度来办事可能给自身带来不利影响的，往往搁置不办。县域治理“灰色地带”被压缩，使得基层干部既无法通过灰色手段谋利，又削弱了他们进行政策创新的动力。“公事公办”成为广大基层干部的行为准则。基层治理的灵活性下降。

四是县级中转站角色的弱化。县域政府本应在将自上而下的国家政策与本地县情相结合中扮演中转站的重要角色，但随着县域自主行政空间的大幅压缩，县域基层干部难以再将上级安排的任务与本地实际进行结合，而更多的是机械地执行上级命令。县级作为承上启下的中转站角色弱化，其进行政策转化和输出的功能被弱化。无论上级政策命令是否符合县域实际，大多按部就班地进行布置安排，至于效果如何，县域基层干部可能难以兼顾。只要按照既定程序、规范完成了上级交付的各项任务，他们就已完成份内职责。

五是县域基层避责现象的蔓延。过程管理的强化塑造了县域治理的新样态。行政体制试图通过大量的制度、程序来规范和监督县域基层干部，将会带来高昂的行政成本。过程监控的强化导致自上而下的督导、督查、问责增多。伴随县域治理过程监控的强化，县域政府自主性削弱，基层干部越来越多地采用按章办事、痕迹管理、形式主义等消极避责行为。他们忙于应付各种自上而下的政治任务。上级越是加强对下级的巡视、督查，就越会强化下级的避责策略，下级就越会想方设法保全自身。下级的注意力不再聚焦于如何更为出色地完成治理任务，而是如何在应付治理任务的同时让自己更加安全。如此，基层干部便难以在工作中放开手脚、大胆创新，而是保守求稳、亦步亦趋，基层干部的“不出事”逻辑日趋明显。他们倾向于讨好群众，遇到问题时选择向群众妥协退让，甚至群众的行为即使违规违法，基层干部也可能“睁一只眼闭一只眼”。

同时，在当下县域治理中，过程管理模式与政治任务增多并存，进一步强化了过程管理模式的负面治理效应。近年来，“条条”部门权力的强化和资源的增多，使其更有能力和动力将业务工作转化为地方党委、政府的政治任务。每一个部门都倾向于扩张自身的权力、提升自身在行政体制中的地位，都希望自身的业务工作受到下级的重视，都将业务工作转化为下级的中心工作和政治任务[15]。政治任务具有政治性，是直接攸关基层干部“帽子”的任务。上级对政治任务大多实行“顶格管理”，向下级提出高标准、高要求。一旦业务工作转化为政治任务，基层政府就必须完成，否则就会被问责。

县域政治任务的大幅度增多，进一步加剧了基层干部的消极避责行为。过程监管需要付出高昂成本，兼之政治任务又是顶格管理，必然带来更高的行政成本。各种各样的问责、督查，要求基层干部花费大量人力、物力、时间填写表格、应付检查。上级下达的任务不断增多，且每一项任务都是“顶格管理”，要求“既快又好、多快好省”，但基层干部的治理工具、治理资源却捉襟见肘。上级要求基层既要完成任务，又不得突破既有的政策、制度规定。但实际上，基层事务具有很强的不规则性、不确定性。上级制度规定日益规范化，使得基层的自主行政空间被大大压缩。当基层干部无法完成政治任务时，只能采取形式主义策略，亦步亦趋、唯上是从。因此，试图通过过程管理去督促基层干部完成越来越多的政治任务，最终可能滋生越来越多的消极避责行为。

6 结论与讨论

对于中国这样一个多行政层级的大国而言，如何实现政令统一与有效治理的结合，历来是国家面临的难题。本文有关县域治理体系变化及其效应的讨论再次凸显了这一问题的重要性。县级在国家治理体系中扮演着中转站的角色，县级承接自上而下的国家政策和任务(承接者的角色)，可以将国家政策进行转化输出，使其更好地与县域地方社会实际相结合(转化者的角色)。同时，县域是一个完整的治理单元，具有较为完整的政策制定体系，拥有较强的政策对接能力(治理者的角色)。县域基层干部是我国县域治理的能动者，他们的工作状态、积极性直接关系到县域治理的绩效乃至地方经济社会发展状况。结果管理模式赋予了县域政府较大的自由裁量权，县域政府可以较好地保持其中转站的角色，将自上而下的国家政策、任务转化为与本地经济社会实际相契合的政策方案。在结果管理模式下，县域治理手段主要依靠包干制，上级只以结果论英雄(前提是不出大问题)，县域政府拥有较大自主权，县域基层干部更容易产生积极性和正向情感体验。

近年来，在县域治理体系中，结果管理模式弱化，而过程管理模式凸显。这一转变是宏观央地关系变化在县域治理体系中的投射。上级试图通过过程管理加强对地方政府的监督，自上而下的过程管理层层传递至基层。随着过程管理模式的强化，行政体制成为县域主要的治理手段，而行政包干制的空间越来越小，呈现行政包干制向行政体制回归的趋势，基层的自由裁量权被削减、自主行政空间被压缩。县域治理体系的变化给基层治理带来了深远的影响，它强化了县域治理中的问责导向，使问责政治从结果问责转向程序问责，县级作为国家治理体系中转站的角色、枢纽被弱化。面对过程管理的导向，基层干部疲于应付自上而下的各种任务，采取形式主义等消极避责行为，以规避政治风险。相应地，县域基层干部的自主性、创造性被削弱，难以对治理任务进行战略规划。

尤其是近年来县域各项政治任务维持只增不减的态势，越来越多“条条”部门的行政业务政治任务化，基层党委、政府承担的政治任务越来越多。无论是过程监控还是政治任务增多，本质上都是县域治理责任越来越大。二者相互结合，互为强化，进一步加重了县域基层干部的负荷。此外，部门权力扩张也滋生了一些新的问题。“项目制中的权力上移，扩大了县级行政部门的行政权威，增加了在设项立项中滋生设租寻租的机会。”[10]

县域治理体系变化及其效应引发我们重新思考县域行政规范化、现代化问题。在韦伯那里，科层制具有理性化、规范化的特征，拥有效率优势，但科层制的过度发展和膨胀也可能导致“理性的牢笼”，吞噬社会，禁锢人性[16]278-311。当前，我国县域治理体系建设同样需要面对这一难题。“将行政从经营过渡到治理的议题，其要害并不仅仅在于将行政规范技术化，将行政监督技术化，更不意味着让行政手段大包大揽，介入到人们社会生活的方方面面。”[17]一方面，县域行政需要走向规范化；另一方面，县域基层干部必须具有一定的治理能力。以牺牲县域治理能力来换取行政规范化，或者为扩大县域自主行政空间而导致基层干部行为失范，均不可取。如何在过程监控与调动基层积极性之间取得平衡，仍然是我国县域治理需要面对的难题。当前，为激发县域基层干部的积极性，可以适当赋予县域政府一定的自主权，进一步建立健全容错纠错机制。要在一定程度上宽容县域基层干部决策、执行和监察等方面难以避免的失误，为他们创造干实事的氛围与制度环境[18]。

最后，本文提出从结果管理到过程管理的解释模式还有助于深化学界对基层干部避责行为的理解。对于基层干部避责行为问题，已有的解释视角主要包括政治风险放大、基层权责分立、个体自利动机等[19]。这些解释虽给人以启发，但有待进一步拓展和深化。比如，为何权责分立的制度安排没有在之前引发基层干部避责行为蔓延，却在当下的县域治理中使基层干部避责成为新问题。本文揭示了县域治理体系从结果管理模式向过程管理模式的演变机制，为当前县域干部避责行为的蔓延提供了一种新的解释视角。