改革开放以来社会组织党建政策的演进及其逻辑

褚松燕

(中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部，北京 100091)

1 问题的提出

改革开放以来，我国社会组织发展迅速。截至2019年底，在民政部门登记的社会组织总量达到86.7万个[1]，涵盖科技、教育、文化、医疗、体育、民政、环保、工商服务等各领域，为更好地满足人民的需求提供了多样化的选择，已成为社会主义现代化建设的重要力量，也成为中国共产党的工作和群众工作的重要阵地。因此，近年来有关社会组织党建的研究逐渐从“小众话题”转变为热度话题。

从总体来看，相关研究从20世纪90年代中期出现以来主要呈现两大特点：一是逐渐从少量散见的社会组织党建工作实践式白描和在社会组织中开展党建工作的应然式推演，转向多视角的规范研究与实证研究并行基础上的深入研究，呈现出理论视角多样、研究方法丰富的态势。有学者以地方实践探索来说明社会组织党建情况，如尹德慈以广州为例考察了社会组织党建的现实性和有效性[2]，石国亮、廖鸿基于全国社会组织党建调查数据和各地实践经验，指出了社会组织党建中的难点并提出了对策[3]，韦克难、陈晶环基于对四川省176个社会组织的调查，认为社会组织党建有效地促进了政党权力影响力提升、社会服务型治理和社会组织参与社会治理，但还需要进一步创新党建管理体制、分类指导机制、工作方法以解决存在的问题[4]。还有学者从不同理论视角进行分析，如吴锦良基于舟山市的实践探讨了基层党建与基层治理互动互促的机制[5]，刘强运用系统论原理展开分析，提出从系统内要素建设和结构优化、系统之间信息交换、改善系统环境三方面着手做好社会组织党建[6]。这些成果使社会组织党建研究在理论、视角和方法上日益丰富。二是随着社会组织党建的制度和实践探索走向深入，理论本土化自觉的研究态势逐渐显现出来。如林尚立将中国共产党与非政府组织之间的关系视为组织化社会的社会建构体系与社会组织化的社会建构体系之间的“紧张关系”[7]，为此中国共产党通过全面推进中国的社会建设来重新定位其在社会中的地位与功能，以实现政党主导与社会发展之间的和谐关系。不少学者将当前的社会组织党建路径总结为“嵌入式”党建，提炼实践类型，继而提出改进之道，如党组织以理性嵌入形成与社会组织的“共振效应”[8]，重构良性互动[9]。但也有学者认为，社会组织党建不仅是党自上而下的外部嵌入过程，而且还是社会组织的主动选择，如社会组织主动通过认知、业务和人员进行“反向”政治嵌入，提升了社会组织能力建设水平[10]。有学者进一步认为，社会组织党建是组织间嵌入和功能整合的动态过程，形成双向赋权[11]，党社互动通过政治功能转化和社会功能强化，完成党组织对社会组织的功能整合[12]，导向基于互惠性关系纽带的“党社共同体”[13]。还有学者对社会组织党建策略进行研究，认为支配、适应、互惠三种策略能较好地解决浅层问题，而协商策略则能解决深层问题[14]。

综上，既有的社会组织党建研究主要沿着两条脉络演进，一条脉络将我国国家与社会关系变迁情境下的社会组织党建的应然目标取向和现实实践相结合，分析党对社会的统合、吸纳和整合。另一条脉络则侧重于社会组织通过党建是否能够进行组织资源整合、渠道拓展，进而能否维系生存发展并能否推进社会发育和社会建设进程来展开。这些研究对于我国国家和社会关系、执政党建设、社会组织发展等都有丰富的描述、分析，但是，既有研究还存在两个方面的问题：一是对“社会组织党建”目标主体的界定在学术探讨和实务引导方面均存在一定的共识震荡区间，在一定程度上使社会组织党建研究和实务的交流基础平台尚未达成。这主要集中在对“社会组织”的范围界定上。在实务中，“社会组织”的指称范围在政策文件中不尽相同，如2015年9月中共中央办公厅的《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》对“社会组织”采取广义界定，即“社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会、社会中介组织以及城乡社区社会组织等”。其中，社会团体、民办非企业单位、基金会和城乡社区社会组织都具有非营利性，社会中介组织则指的是律师事务所、会计师事务所、税务师事务所等组织，其登记监管分别归属于司法、财政和税务等行政机关，且没有非营利的硬约束。而2016年8月中办国办的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》则以非营利为标准对“社会组织”进行了狭义界定，即“以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织”。对社会组织范围界定的不同，在一定程度上造成实务界在党建推进中效果的参差性和学界在理论提炼上的差异性。事实上，“社会组织”一词界定上的不同在一定程度上反映着我国学界和实务界对国家和社会关系变迁在组织形态和组织属性方面认知的历史性、时代性和发展性，尚需把社会组织党建放入我国改革开放40多年的历程中去梳理并促进共识的达成。二是社会组织党建政策的演进主线尚未理清，由此造成社会组织党建的本土化理论解释和理论建构难以深入而陷入表层化。本文旨在通过深入分析改革开放以来我国社会组织党建政策的演进，解析社会组织党建政策的逻辑，以期进一步丰富社会组织党建的研究。

2 社会组织党建政策演进

改革开放以来的社会组织党建政策是与我国国家发展战略部署下市场和社会组织的发育成长分不开的。从改革开放之初计划经济基础上政治吸纳市场、社会并包办一切的全能主义发展到当下政治、市场、社会领域分离基础上日益趋于功能上的协同治理，是党和政府与人民群众一起努力探索、积极创新的结果。一方面，党和政府在对外开放中，借鉴国外经济社会管理的经验和理念，主动创设和成立行业协会、消费者协会、学会等各种新生经济和社会主体与国际市场和社会接轨，拓展了我国的国际交往空间。另一方面，在对内改革中，随着政治体制改革和市场经济的逐步成长，新的就业空间和职业不断涌现，社会自组织形式大量出现，特别是1988年《基金会管理办法》和1989年《社会团体登记管理条例》施行后，各种研究会、学会、协会等快速成立并发展起来，丰富了我国的经济社会发展方式和人民群众的公共生活空间。这两方面的努力在一定意义上体现了实践中我国国家和社会治理理念的变化，为社会组织从概念到培育、发展等设置了时代议题，也为此后的社会组织党建政策准备了土壤，而社会组织党建政策的演进也反映、记录、推动着中国共产党领导下国家治理和社会治理的全新探索和互动交融。有实务工作者按照社团党建工作要求将中华人民共和国成立以来的社团党建划分为逐渐起步(1949—20世纪80年代中期)、逐渐强化(20世纪80年代后期—20世纪90年代)、全面加强(20世纪90年代末—2002年以前)和总体成熟(2002年至今)四个阶段[15]，孔卫拿则根据“发展水平-政策回应”将改革开放以来社会组织党建的宏观政策分为拨乱整顿与经验积累(1978—1993年)、政策倡导与初步探索(1994—2000年)、逐步规范与领域辐射(2001—2010年)、战略纳入与全面推进(2011年至今)四个阶段[16]51-67。这些对社会组织党建政策变迁的分期为我们考察社会组织党建政策逻辑提供了有益参考。但笔者认为，社会组织党建不局限于社团，也并不是党对社会组织发展所做出的被动反应，而是党在对政府、市场和社会发展进行预判基础上主动采取的政治整合策略，延续了党一贯的以使命进行政治整合的传统，相应的政策工具则随着社会组织的发展而不断充实。因此，从党和政府对社会组织相关概念的使用以及对社会组织党建必要性、可行性、实操性的认知发展来看，社会组织党建政策的演进经历了三个阶段。

2.1 以建组织为主的原则框架搭建阶段(1994—2003年)

改革开放之后，教育科研体系迅速发展，各种学会、研究会逐渐恢复和建立，随着以经济建设为中心的提出，政府应当从具体经济社会事务中适当退出并转变管理方式成为共识。1992年10月十四大确立了社会主义市场经济体制改革目标之后，党政机构按照政企分开和精简、统一、效能的原则进行相应改革。1993年原轻工部、纺织部改为轻工总会、纺织总会，国家建材局改为建材工业协会联合会，自此，政社分开开始，行业协会商会的数量开始快速增长。

1994年9月十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》要求从实际出发，在各种新建立的经济组织和社会组织中建立党组织，开展党的活动。这标志着党已经注意到市场和社会的功能分野，社会组织党建进入党的建设视野，但“社会组织”作为一个概念，其内涵和外延尚不明确。1995年第四届世界妇女大会在北京召开后，“非政府组织”“中介组织”“非营利组织”“民间组织”“第三部门组织”等相近概念纷纷出现，但实务界和学界并未对“社会组织”形成统一认识。同时，由于社会组织是新生事物，社会组织的登记管理和业务管理之间如何分工配合尚未理清，如何与党建进行衔接尚未展开探索。因此，20世纪90年代社会组织一度快速增长，直到1997年民政部门依据《社会团体年度检查暂行办法》对社会组织清理整顿，对社会组织的管理才逐渐走向规范。1996年中办国办印发的《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》明确要求业务主管单位负责社会团体和民办非企业单位的党建工作，意味着社会组织党建正式启动。但当时相较于经济效益和吸纳就业显著的非公经济组织来说，社会组织经济效益和吸纳就业都不明显，社会组织自身和政府监管部门对社会组织的运作特点也把握不足，社会组织中党组织地位、功能、工作方式等均未有实质性探索，也欠缺明确规定，因此，社会组织党建工作显得十分薄弱。

1997年十五大报告指出，要“培育和加强社会中介组织”，这反映了我国领导层对市场和社会发展情况的判断和期待，即社会应当加强组织化以回应政府改革和市场、社会发展的需要。相应地，在次年的国务院机构改革中，100多项职能移交给了企业、社会中介机构和地方政府，同时国务院批准成立了民政部民间组织管理局统一管理民间组织的登记管理。1998年2月中共中央组织部和民政部联合印发了《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》，要求业务主管部门或挂靠单位党组织负责加强社会团体党组织建设，并从应建尽建、组织关系转入等五个方面作了规定。同年，《社会团体登记管理条例》修订，《民办非企业单位登记管理暂行条例》施行，至此，社会团体、基金会、民办非企业单位成为民政部门登记管理的三种社会组织类型。1999年11月中办国办的《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》把社会团体、民办非企业单位和基金会统称为“民间组织”，要求重视和加强民间组织中党组织的建设。2000年7月中共中央组织部印发的《关于加强社会团体党的建设工作的意见》进一步指出了加强社会团体党建的重要性，并从党组织隶属关系、主要职责、教育管理工作和加强领导工作等几个方面作了明确部署。相较而言，这个文件列出了社会团体常设办事机构专职人员党员数量符合建立基层党组织条件和不具备建立党组织条件的三种情况的处置方式，并要求各级党委组织部门、各级政府民政部门和社会团体业务主管单位、挂靠单位党组织通力合作，其中，党委组织部门起指导、调研、经验推广作用，并及时解决突出问题，民政部门在登记中督促并在年检中检查党建情况，业务主管单位和挂靠单位党组织则负责具体的党建指导、调整、培训等工作。在一定意义上，该文件为此后社会组织党建的探索创新和政策工具的丰富搭建了基础框架。

2002年十六大报告首次提出“加强党的执政能力建设”这一任务，要求加大在社会团体和社会中介组织中建立党组织的工作力度，相应地十六大修订后的党章第二十九条规定中将“街道”变更为“街道社区”，增加了“社会团体、社会中介组织”。因此，从总体上看，在这一阶段党和政府官方文件中较常使用的概念有“社会团体”“社会中介组织”“民间组织”“非营利性社会组织”“社会组织”，比较清楚的共识是把社会团体作为民间组织的构成部分，将民间组织视为“有重要影响的社会组织”。显然，在这一阶段，“社会组织”是在广义上使用的，即“社会”的组织，而“社会”是与国家相对应的包括市场在内的广义的社会，因此，社会团体和社会中介组织呈现并列关系，“社会中介组织”倾向于指称并非直接参与市场交换的而是以服务来换取收入的组织，与以社会团体为主要主体的“民间组织”并不等同。

这一阶段社会组织党建的特点如下：一是对党建的强调主要集中在社会团体上，并和社会中介组织并列。这与这一阶段我国对社会自组织方式及其表现形式的认知有关，即社会团体数量最多，基金会数量很少，而民办非企业单位出现不久，其组织特点和就业特点尚不清晰。同时，由于以经济发展为中心，对“非营利”的认识还不充分，社会团体和社会中介组织之间的区别还不广为人知。二是社会组织的党建工作还没有形成具体的操作办法。社会组织党建被前瞻性地纳入基层党建，主动吸纳的原则性框架已经搭起，党建主体责任也初步确立，但由于对社会组织的基本特点还不清晰，社会组织党建与社会组织内部治理的关系并未理清，加之相较于非公经济组织来说，社会组织的经济和社会效益还不显著，因此，这一阶段的社会组织党建处于起步期，社会组织中党组织的建立及其隶属关系成为社会组织党建的重心，也成为此后各地社会组织党建探索创新和经验积累的起点。

2.2 建组织与扩工作并重的探索创新阶段(2004—2014年)

随着社会主义市场经济的飞速发展，我国的社会活力进一步增大，社会财富增长显著。2004年6月《基金会管理办法》废止，之后规定更为详细的《基金会管理条例》开始施行，为社会财富作为市场、政府之外的第三分配领域提供了较为完整的法规依据，也使社会自组织的监管更趋于规范化。面对国内外深刻变化和改革发展稳定的艰巨任务，党一方面需要从纷繁复杂的社会变化和社会利益分化中敏锐地提取并实现公共利益，即最广大人民的根本利益，另一方面需要在多元社会中通过对社会自组织的整合来促进社会和谐团结。在这种背景下，社会组织作为公共利益提取和实现链条上的一环，作为社会整合的组织化载体，其重要性日益凸显，社会组织党建也因此受到重视。2004年十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从战略高度要求加大在新经济组织、新社会组织(1)新经济组织和新社会组织从此简称“两新组织”，其中新社会组织统称由民间成立的社会团体、民办非企业单位、基金会以及社会中介组织。中建立党组织的工作力度，并要求探索党组织和党员发挥作用的方法和途径。社会组织党建开始真正受到重视，从组织和工作两个方面平稳推进。

2006年十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，再次要求推进“两新组织”的党建工作，扩大党的工作覆盖面。2007年十七大报告将“新社会组织”列入基层党组织中，这个变化随即体现在十七大修改通过的党章中，“社会团体、社会中介组织”的表述被“社会组织”取代。

随着政府职能转变力度的增强，我国政府、市场、社会之间功能厘清的速度加快，社会组织的监管和培育力度也进一步加大。2007年民政部民间组织管理局对外可称“国家民间组织管理局”，加挂民间组织执法监察局牌子。同年8月《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》明确要求对社会团体、基金会和民办非企业单位进行评估。在评估指标中，党组织情况纳入一级指标“组织建设”下的“组织机构”指标当中，各地可以根据民政部的评估指标结合实际来制定本地的评估指标。2011年3月1日《社会组织评估管理办法》施行，“以评估促建设”成为政府引导包括党建在内的社会组织发展的一个重要政策工具。

2012年十八大报告提出必须加快推进社会体制改革和形成现代社会组织体制，强调要全面推进包括社会组织党建在内的各领域基层党建工作并扩大党组织和党的工作覆盖面。2013年我国开始对四类社会组织实行直接登记。同年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调政府职能要全面正确履行，相应地，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，就要交给社会组织承担。这就要求社会组织党建必须研究并抓住社会组织的运作特点，进而增强对社会组织发展的政治引领。但正如习近平在2013年全国组织工作会议上的讲话所指出的那样，一些非公有制经济组织和社会组织党建工作还比较薄弱，“越是情况复杂、基础薄弱的地方，越要健全党的组织、做好党的工作，确保全覆盖，固本强基，防止‘木桶效应’”[17]74。因此，进一步加强社会组织党建，就需要把党建落实到更为丰富的积极引导社会组织健康发展的政策工具中，以具体举措拓展党建工作新路径。

在这一阶段“社会中介组织”的提法明显减少，党和政府官方文件中较常使用的概念有“新社会组织”“民间组织”和“社会组织”，但逐渐统一到“社会组织”这个概念上。这意味着在社会主义市场经济改革日益成熟的同时，政府职能转变基本到位，政府、市场和社会正在通过各自领域组织作用的发挥探索功能协同之路。但“社会组织”的范围还存在一定的弹性，反映了这一阶段人们认知的过渡性特点。可见，社会组织的范围逐渐确定为与政府、市场相并列的社会领域中的组织，与社会团体、民办非企业单位、基金会则的非营利性不同，律师事务所、公证处、会计师事务所、资产评估机构等以服务营利，与其他市场主体一样具有逐利性。与市场相并列的社会领域是否还包括营利性组织在内，还需要随着人们对市场和社会事务认识的深化而达成共识。在这一阶段，国家对非营利性社会组织的重视和扶持力度明显增强。尽管在2013年9月国务院办公厅印发《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中，社会力量指的是与政府相对应的广义的社会，但2014年民政部、财政部印发的《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》肯定了社会组织的“非营利性、公益性和公共性原则”，社会中介组织排除在社会组织之外，于是，政府购买服务通过对社会组织评估结果的使用，成为引导包括党建工作在内的社会组织发展的一个政策工具。

这一阶段社会组织党建的特点有两个：一是社会组织党建不仅有了较为明确的“扩大党组织和党的工作覆盖面”要求，而且有了具体的政策工具支持，即“党组织”指标列入社会组织评估指标体系且分值不断增加，形成了对社会组织规范化发展的有力指引，在此基础上，社会组织评估结果在政府购买服务政策工具中的使用又进一步增强了社会组织对党建的重视。二是各地因地制宜推出较为丰富的社会组织党建方式，如广东、山东、湖南等地的“依托民政、集中管理、多头推进”模式，北京、上海、重庆等地的“单设机构、以条为主、枢纽管理”模式，大部分地区采取的“组织部门牵头、业务主管单位负责、民政部门协助”模式，以及社会中介组织的“主管部门负责、行业协会协助、会员参与”模式[3]。还有一些社会组织敏锐地将自身发展融入国家和社会发展战略中，主动做好党建工作，如“绿色浙江”在2010年成立后不久就抓党建工作，通过党员整合来自党和政府、社会的资源和支持，同时加强能力建设，迅速在环保社会组织中脱颖而出，2014年成为党团工妇建制最完整的环保组织，形成了党建强、组织强的良好发展态势。正是各地的探索创新并不断积累经验，形成了一些可行的操作流程，为此后社会组织党建政策的完善提供了现实依据。

2.3 明确党组织功能定位和组织保障的强力推进阶段(2015年至今)

随着国家治理体系和治理能力现代化任务的提出，政府、市场和社会在党的全面领导下形成各自发挥功能基础上的协同治理合力成为深化改革的重点。2015年7月中办国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》公布，党建和职能、机构、财物、人员、外事等都是脱钩的内容。该方案以行业协会、商会为突破口，进一步加快了现代社会组织体制的形成步伐，也为政社分开之后的社会组织党建提供了新的组织渠道和多种党建责任归属选择。随后的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》要求群团向社会组织延伸组织体系，使党建和群建工作在社会组织中整体推进，这就将社会组织党建与群团建设紧密联系在一起，为社会组织党建功能的组织化落实提供了网络化支持。

2015年9月中央办公厅印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》这一新时代社会组织党建的专门文件，提出了关于加强社会组织党建的总体要求和具体举措，明确了社会组织党组织功能定位，即“党在社会组织中的战斗堡垒，发挥政治核心作用”。为确保社会组织党建的顺利推进，该意见还提供了诸如社会组织党员上交的党费全额下拨，党委组织部门可用留存党费给予支持等支持性政策工具。2016年8月中办国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》将“坚持党的领导”列为基本原则，落实到操作层面。一是民政部民间组织管理局更名为社会组织管理局，对外可称“国家社会组织管理局”。二是2016年9月《民政部关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》发布，加大了新成立的社会组织的党建工作力度。

2017年10月十九大报告强调在社会治理中发挥社会组织作用，并要求以提升组织力为重点，突出政治功能，加强包括社会组织在内的基层党组织建设。与之相适应，十九大修改通过的新党章专门对社会组织党组织的功能作了规定，即“社会组织中党的基层组织，宣传和执行党的路线、方针、政策，领导工会、共青团等群团组织，教育管理党员，引领服务群众，推动事业发展”。2018年7月，习近平出席全国组织工作会议发表重要讲话并指出，“社会组织特别是各种学会、协会的党建工作，大多没有真正破题”“要加强社会组织党的建设，全面增强党对各类各级社会组织的领导”[18]561。此后，2018年10月28日起施行的《中国共产党支部工作条例(试行)》明确了社会组织中的党支部应承担的重点任务，并再次强调了社会组织党建经费保障政策，为社会组织党建的真正破题提供支持。2019年6月国家发改委、民政部、中央组织部、中央编办等十部门联合下发的《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》作为《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的细化部署，在推进政社功能分开的同时，对全面加强行业协会商会党建工作进行了脱钩改革中和脱钩后的具体安排，使政府履职和行业协会商会的自律服务在党统领下进一步增强协同合力。

2015年的《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》开启了社会组织党建强力推进进程，此后一系列政策相继出台。但据笔者调研发现，一些社会组织的负责人认为搞党建与社会组织的宗旨不符，党建所需费用又要在管理费中列支，对党建有抵触和排斥情绪。而一些地方党委和政府则整合政府部门力量，在为社会组织服务的同时努力探索创新社会组织党建方式，消除社会组织顾虑和误解。例如温州市依托教育、财税等12个部门分别成立社会组织联合党委，并创新建设“拓展型”党组织，吸收在社会组织中活动但未转入组织关系的党员，采取“党建+”的方式使社会组织提升了能力[19]。这些举措使社会组织负责人逐渐认识到抓党建不仅与社会组织宗旨不矛盾，而且有利于社会组织开展工作，从而增强了加强党建的主动性，而“社会组织内部治理结构越好，其社会组织党建就越好”[4]。党和政府与社会组织结合实际探索出了多种党建方式，有条件的社会组织独立组建党组织，其他方式还有与片区、同业等联合组建以及在社会组织理事会层面建立功能性党组织发挥作用等。

在这一阶段，党和政府官方文件中频繁使用“社会组织”这一概念，基层社会组织党建与企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、非公有制经济组织党建并列。尽管界定范围存在差异，“社会组织”概念的使用越来越多地聚焦于民政登记的社会团体、民办非企业单位和基金会等非营利性的社会组织。值得注意的是，“慈善组织”和“非营利组织”在学界的使用也越来越频繁。这两个概念尽管在此前的实务界和学界研讨中使用，但内涵并不相同。如在1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》中使用“慈善组织”的时候指的是公益性社会团体，而2016年十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国慈善法》，将慈善组织明确为依法成立的以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织，可以采取基金会、社会团体、社会服务机构(2)“社会服务机构”这一组织形式在2017年3月15日第十二届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国民法总则》中被列入非营利法人范畴，被视为取代“民办非企业单位”的更为规范化的名称，但目前《民办非企业单位登记管理暂行条例》尚未失效。等组织形式。“非营利组织”在我国改革开放以来的使用也具有发展性，例如1998年的《社会团体登记管理条例》将社会团体界定为“非营利性社会组织”，这就说明非营利组织包括非营利性社会组织，也包括不以营利为目的的其他组织，这在2017年十二届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国民法总则》中得到了回应。《中华人民共和国民法总则》创设并区分了营利法人和非营利法人，非营利法人即“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人”，律师事务所、会计师事务所等以营利为目的的“社会中介组织”则不在其中。2020年5月十三届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国民法典》延续了《中华人民共和国民法总则》对非营利法人的规定。随着《中华人民共和国民法典》的施行，社会组织的非营利性将成为社会共识。

与人们对社会组织范围的认识相关，这一阶段的社会组织党建呈现这两个特点。一是社会组织党建受重视的程度显著提升，密集出台的相关政策法规形成了顶层设计下强力推进的态势。习近平对社会组织党建高度重视，社会组织党建不仅被纳入党建工作总体布局，而且被纳入国家治理体系和治理能力现代化的战略部署中。社会组织党建不仅在党的全国代表大会报告中得到进一步强调，在党章和其他党内法规中也增加了论述，而且还在专门文件中系统完整地进行了具体部署，这意味着社会组织党建发展进入快车道，也意味着党自身的建设全领域大力度铺开。二是社会组织党建的政策工具进一步丰富。社会组织党建的流程和支持措施在吸取广东、江苏、浙江、四川、北京等地实践经验基础上有了较为明确的实操性，各地结合本地实际，形成了从党建情况摸底调查、党员组织关系排查、党组织组建流程与组建方式选择、党员活动经常化创新化的常态运作的系统性强力吸纳链条，社会组织党组织覆盖率大幅提升。截至2018年底，26.5万个社会组织法人单位建立党组织[20]，一些地方如重庆市探索“大党建格局”；2019年社会组织党组织覆盖率达75.9%，党的工作覆盖率达100%[21]。

3 社会组织党建政策演进的逻辑

从社会组织党建政策的演进可以看出，改革开放以来党统领全局，始终从战略高度将市场、社会领域新组织形态和社会阶层纳入政治整合范畴当中，对社会组织的认识也随着市场经济和社会自组织的快速发展而不断走向深入，相应政策也不断系统化、具体化。首先，社会组织概念尽管到目前为止仍然存在广义和狭义之分，但在操作层面，社会中介组织因就业规模和营利性而划入市场范畴是大势所趋，非营利性作为社会组织的基本特点与党全面领导政府、市场和社会三者更好发挥作用形成发展合力的契合性越来越高。其次，社会组织党建作为党建的重要组成部分，从一开始强调其重要性的原则框架到目前社会组织党建的具体措施步骤明确细化，体现出前瞻性与务实性相结合的探索精神和实事求是的党建风格。最后，社会组织党建作为社会组织发展的重要内容，也逐渐在政策的柔性引导和刚性约束中不断得到充实，使社会组织在加强内部治理规范化和外部支持稳定化的实践中不断增强资源获得、政策参与、社会认同等方面的能力。于是，我国社会组织党建政策在数量上不断增多，在质量上不断提升，形成了从初期的原则规定发展到由以评促建、购买服务、经费保障、组织管理、地位保障等政策工具构成的实操性不断增强的政策工具箱，力求在党的全面领导下发挥社会组织功能，与政府和市场形成协同治理合力，凝聚和实现广大人民群众的根本利益。因此，社会组织党建政策的演进并不是单一的“冲击-回应”逻辑结果，而是多重逻辑之间平衡的体现。

3.1 目的上的政治整合逻辑与政社分开逻辑相衔接

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。在战争年代，党通过党的建设和统一战线、武装斗争这三大法宝，有效整合和赢得了民心，带领中国人民实现了民族独立目标。中华人民共和国成立后，毛泽东同志号召“团结全党，团结国内外一切可能团结的力量”[22]114，以党建促整合，以团结谋共识，为社会主义建设提供了巨大动力。在新时代为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的道路上，党作为最高政治领导力量，在利益多元化的社会中不断提供有效的多样化的组织化利益表达方式、吸纳机制和参与渠道，巩固和扩大执政基础、促进团结融合，是党对宝贵历史经验的延续和拓展。因此，社会组织党建和非公经济组织党建一样，成为党从组织吸纳、资源配置和意识形态价值观[23]216等方面对社会各方力量进行政治整合、引领社会团结的必然路径和逻辑选择。

社会组织面向特定领域、特定群体提供差异化的公共服务和利益表达通道，通过社会横向联系促进社会共识和信任，培育公共精神，还能够作为就业市场的一部分提高经济效益。改革开放以来，我国对政府、市场和社会关系的认识随着实践不断明晰，探索出政社分开的逻辑，即政府与社会按功能分开，并在此基础上与市场一道构成相互配合的社会财富分配机制，形成朝向以人民需求为导向的公共利益协同。政府全面正确履行职能，及时有效回应和满足人民群众的需求和对国家治理的参与，社会组织则发挥横向连接的优势，以专业化的服务满足群众不同层次不同领域直接而具体的日常需求，参与到社会治理当中。党通过在社会组织中创造性地拓展“把支部建在连上”这一组织原则，连接政府和社会组织，将群团和社会组织编织成组织化的社会网络，形成统合性的需求和供给信息资源系统。一方面通过政治整合拓展制度化、结构化的利益表达和参与渠道，以公共利益的提取和权威性分配去满足公共服务多样化、分层化需求；另一方面引导社会形成流畅的信息沟通，放大社会关系的横向连接价值，形成全社会的团结协同，夯实国家治理的社会关系基础，构建起利益共享、风险共担的共同体，应对错综复杂的风险挑战。由此，政治整合逻辑与政社分开逻辑就衔接起来，凝聚全社会共识、为“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的目标而努力。

3.2 组织间的异质性冲突克服与功能互补相交织

改革开放之后，传统的单位制党建在由党政机关和国有企事业单位组成的公共部门中延续，保证了公共部门党组织的严密性、活动的规范性以及与业务联系的紧密性。但新的经济组织形式和社会自组织形式不断涌现，如社会团体是成员按兴趣、利益自愿组成的，民办非企业单位和基金会则是创建者基于一定的公益旨趣成立的，往往都不具有单位制的科层性特点。不仅如此，社会组织常设办事机构工作人员的数量差异很大，如笔者所调研的97.3%的省级以上科技社团中有专职工作人员，专职工作人员最多的一个科技社团有108人，最少的是1人(往往是专职秘书长或副秘书长)；55.6%的科技社团专职工作人员是5人以内[24]91，难以保证建立党支部的最低人数条件。一方面，社会组织作为非公共部门组织，在党建策略和方式选择上面临组织自身的特定公益性与党组织的广泛公益性之间的匹配问题；另一方面，社会组织工作人员流动大，有兼职或志愿人员，且提供服务的方式、时间段等都具有灵活性，公共部门传统的单位制党建及其活动方式在社会组织中难以实现。正因为党组织与社会组织的上述差异，在实践中一些地方通过向社会组织派驻具有长期党政机关党组织工作经验的指导员来实现社会组织党建全覆盖，显化了党组织和社会组织因组织异质性而产生的一些冲突，不少学者由此将社会组织党建解释为“嵌入式”逻辑，继而分析该逻辑带来的组织异质性冲突。

但正如前文指出的那样，一些社会组织敏锐地把握了中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，从成立之初就有意识地主动建立党组织，开展党组织活动，与行业、部门、地方党委政府形成了顺畅的政策、信息和资源沟通，使党和政府对其组织宗旨、专业能力等有充分的了解，从而在社会治理和服务提供方面发挥优势，与政府形成了公共事务管理的合力。这种内生式或内化式党建在社会组织内部将社会组织的公益使命与党组织的公共利益使命结合起来，消弭了党组织和社会组织的异质性，在外部与政府形成了组织功能的异质性互补，同时使党有效吸纳了社会组织的参与，反过来又促使社会组织自身治理和能力的不断提升，收获了自身成长和社会效益的双赢。

党组织与社会组织的异质性冲突与功能互补相交织，究其根本在于体制内外公共利益提取的机制共识还在形成中。单位制或体制内的公共利益提取机制是成熟的，而体制外社会组织的公共利益提取机制则不仅需要社会组织中的党组织和党员贴近社会组织的实际，和其他工作人员一道创新性地打造社会组织文化，找到社会组织特定公益使命与党的公共利益追求之间的目标连接点和资源共享点，而且需要打通单位制党建和社会组织党建，走纵横交织的网络化党建之路。如在按区域建立党组织原则下，在街区党建、园区党建等打破单位界限建立党组织的做法之外，党政机关与所在区域社会组织党组织联建、工青妇等群团组织引领其社会组织会员党建等创新探索也正在形成打通体制内外的新时代党组织网络，不断克服组织属性可能造成的冲突，努力实现社会组织党建组织有效、结构有效、行动有效的政策期望。

3.3 具体措施上的存量党建创新与增量党建拓展相结合

以2015年的《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》出台为界，社会组织党建可以分为存量党建和增量党建两部分。所谓存量党建，即在该意见出台之前就已存在的社会组织的党建，按照“两个全覆盖”的目标要求，应当着重解决党建与业务“两张皮”问题，将党组织及其活动与社会组织的日常管理、文化建设融合起来。存量党建以鼓励创新为主，一是总结和传播内生式党建的社会组织发展经验，形成示范效应。二是拓展社会组织党组织发挥政治功能和政治作用的内涵，提升社会组织中党员的政治能力和政策水平，引导社会组织向外将党建、组织宗旨与国家发展战略结合起来，向内将党建与组织全面资源管理结合起来。三是鼓励社会组织党组织创新活动方式，以互联网思维和贴近社会组织工作特点的方式开展活动，吸引社会组织中优秀工作人员加入党组织，逐渐形成以党建促社建的格局。

所谓增量党建，即在《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》出台后，特别是《民政部关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》发布后新成立的社会组织的党建。按照这两个文件，新成立的社会组织在成立之初就应当把党建纳入组织发展内容中，因此，增量党建重在拓展党组织的政治功能，促使党组织内生于社会组织中，与社会组织的治理结构形成决策、执行和团队建设的一体化。一是把存量党建中已经遇到的问题进行分类研究，形成实操性党建指引，使新成立的社会组织党建不走或少走弯路。二是鼓励和引导社会组织把组织发展与国家政策紧密结合起来，在引导社会组织工作人员学习党史党建知识的基础上，加强就业、慈善、公共服务、社会工作等领域政策的学习，寻求社会组织党建和业务在国家政策执行过程中的协调、结合和融合。三是通过区域、行业党组织网络创造条件，将党组织的活动与社会组织的活动结合起来，使各社会组织形成与自身宗旨使命相契合的党建引领型组织文化。

社会组织的存量党建与增量党建并不是截然分开的，而是对过往问题的解决与在新起点上扎实推进的衔接。从长期看，存量党建与增量党建都面临社会组织规模大小不一、组织形式各不相同、从业人员流动性强等特点，要做到党的组织和党的工作有效全覆盖，还需要继续深入研究社会组织的属性、业务活动和从业人员特点，使党建政策与社会组织发展政策相协调，发挥政策合力，推动社会组织党建与社会组织发展协同进步。

综上，改革开放以来社会组织党建政策的演进是党对政府、市场和社会关系发展的过程认识和规律把握的反映，是党整合全社会力量朝着社会主义现代化强国和中华民族伟大复兴目标前进的必然选择。社会组织党建从党的建设和社会组织发展两个方面形成我国社会整合和政治吸纳的新路径，在总体上呈现出以党的政治整合引领社会团结协同与贴近实际创造性地满足差异化公众需求的宏观趋势，在具体策略上呈现出党建与业务相结合、组织发展与国家发展目标路径相结合的微观趋势，由此展现出多重逻辑之间的动态均衡。