新型城镇化背景下天水失地农民社会保障问题

陈玲昌

（中共天水市委党校，甘肃 天水741018）

随着城镇化和工业化的不断发展，城市建设用地供不应求，征用农村土地是大势所趋。农民失去土地，即也失去了就业、养老等社会保障。因此，为失地农民提供合理与可持续的保障，解决好农民的可持续生计问题，维护好失地农民的切身利益，对于实现城乡平衡发展、稳定小康局面、确保我国经济社会健康运转具有重要意义。

一、天水市失地农民社会保障基本情况

近年来，天水市委、市政府加大城市基础建设和工业基础建设力度，高速公路、扶贫公路、机场迁建、工厂企业出城入园、高新技术产业园区、城市建设等一大批重点建设项目和招商引资等项目相继启动，城郊和川区农村大面积土地被征用，广大农民为城市建设做出了巨大奉献，许多农民成了失地农民。据调查统计，截至2019 年底全市农用地转用及征收土地为286.4313 公顷，失地农民人数45749 人。

从农民失地情况看，天水市各县（区） 均有农民部分失地和完全失地的现象，其中秦州区和麦积区农民失地情况最严重，秦州区东团庄、东十里、莲亭、伏羲路、天水郡、七里墩、东方红、金家庄、枣元、石马坪、玉泉、瓦窑坡、左家场等村，麦积区花牛、马跑泉、社棠、甘泉、中滩、渭南等镇是征地重点区域，如七里墩村先后有61.48 公顷土地被征用，东十里村22.2 公顷被征用，社棠镇的绵诸、俊林和马跑泉的胡王、团庄、东泉等村被征地已达90%以上，这些村川区土地已基本征完。从征地补偿标准看，秦州、麦积两区补偿标准较高，2019 年亩均征地费8 万元；清水、张川两县较低，其中张川县亩均征地费为4.9448 万元。

1.严格依法对失地农民给予补偿

2009 年以来，甘肃省结合经济社会发展和土地征用工作实际情况，先后四次修订和出台了《甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准》，天水市各级政府严格按照省上的文件精神，执行征地补偿。在具体的补偿款发放上，主要有两种方式。一是采取一次性补偿办法解决。这种方式主要针对高速公路、铁路等国家重点项目公路建设用地和地方公益性建设用地。征地补偿款按照国家标准和兑付程序分期拨付到被征地乡镇，再按照先个人后集体的原则，由乡镇兑付到被征地农户和被征地村集体。二是征地补偿款逐年发放的方式。如清水县红堡镇在小城镇建设中，为防止失地农户日后生活没保障，经乡政府和失地农户协商，征地补偿资金逐年发放，30 年全部发放到位。还有县（区） 将土地补偿费、安置补助费全额纳入村集体财务统一管理，用银行支付的年利息来保障被征地农民的基本生活问题。

2.为失地农民提供就业帮助

为了解决失地农民就业问题，天水市各级政府千方百计开发就业门路，创造就业机会。一是占地企业安置就业。鼓励用地企业在同等条件下优先吸纳被占地村组的劳动力就业，一方面解决失地农民就业问题，为政府分忧，另一方面就地就近解决企业用工问题，实现企业和失地农民的双赢。二是号召农民转变观念，开创新业。有一技之长的兴办家庭工业，有的从事商业服务业，与之相关的产业也吸纳失地农民，缓解就业压力。三是鼓励失地农民劳务输出，赴发达地区务工经商。

3.建立失地农民参加养老保险制度

多年来市委、市政府一直高度重视被征地农民养老等社会保障工作，在2009 年天水市政府就印发《关于贯彻落实甘肃省被征地农民养老保险暂行办法意见的通知》，2012 年和2015 年连续两次出台《天水市被征地农民养老保险实施办法》，2018 年再一次制定《天水市被征地农民参加基本养老保险实施方案》，对被征地农民参加养老保险的范围及办理程序、养老保险费的缴纳与管理、补贴资金筹集渠道及标准等做出明确的规定。《方案》规定对参加城镇企业职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险的被征地农民给予适当缴费补贴，同时对参保农民的缴费方式方法和补贴渠道加以明确。该《方案》的实施，确保被征地农民不因失去土地而失去未来的生活保障，也为天水市积极探索失地农民社会保障机制提供了政策依据。截止2019 年底，全市纳入被征地农民养老保险统筹42067 人，其中已开始领取养老金11118 人。

4.探索实行失地农民多元化补偿机制

天水市积极探索失地农民补偿安置新途径，妥善处理保障经济建设用地与保护农民合法权益的关系。除了货币补偿渠道外，还通过土地调整或房产置换的形式对被征地农民予以补偿。如甘谷县新兴镇苟家村、卢家崖村、谢家村等村，补偿安置采取将村集体预留机动地重新调整给失地农户的办法，保证失地农户在承包经营土地面积不变的情况下，将拨付的补偿资金全额留在村集体作为村集体经济积累，用于村集体公益事业建设。又如麦积区马跑泉镇胡王村六组，因土地全部被政府征用，市政府将麦积区天河南路以东20．8 亩土地作为建设用地留给胡王村六组开发商住楼。

二、天水市失地农民社会保障存在的问题

1.现行征地制度存在缺陷

一是征地范围过宽。《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但在第四十三条又规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，其中“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”法律条款土地使用范围的交叉重叠无形中扩大了征地范围。在各类建设项目用地中，属于经营性质的城市经营性用地征收集体土地占比仅次于交通、能源、水利等基础设施建设。

二是缺乏土地征收目的合法性的审查机制，例如在土地征收申请批准前缺少多方测评、审查，批准后又没有建立必要的救济机制。

三是土地补偿机制滞后。一方面土地征用补偿标准低，既不能“保持原有生活水平不降低”这一起码要求，更不能适应农民日渐觉醒的经济意识和公平意识。天水市土地征用补偿金依照《甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准》，结合被征用地块具体情况，由当地政府测算以后给予赔付。调研中了解到，由于没有考虑市场价格等因素，具体赔付的金额往往偏低。政府征收土地补偿在近三年有较大的提高，例如清水县，在2017 年按照统一年产值区域划分为I、II、III 类，分别定价为I 类37825 元/亩、II 类28150 元/亩、III类21956 元/亩；2019 年三类土地价格则分别调整为I 类84825 元/亩、II 类48990 元/亩、III 类31854元/亩。尽管如此，土地征收价格和农民的实际收入和市场价格有着较大的出入。较低的土地征用补偿标准导致农民抱怨情绪很大。访谈中失地农民对今后的生计和生存问题不无担忧，担忧高物价下土地补偿款会坐吃山空。可以说，对于世代以农业为生的农民而言，目前的土地赔偿金不但损害了失地农民的经济权益，而且还损害了失地农民的生存权，影响到他们今后的生活。对那些处于城乡结合部的农郊地而言，交通便利，平时农民会选择种植蔬菜运到市区里进行售卖，并且收入比较稳定可观，但是如今土地被征收，不仅导致他们的经济收入减少，还要加大生活开销成本去市场买菜。对于异地搬迁农民来说，搬迁楼房后需要缴纳的物业费、卫生费、水电费，土地被低价征收意味着雪上加霜。

四是安置措施方面单一。目前主要是货币补偿，一次性发放给被征地农民，让其自谋出路。此项措施的弊端显而易见，即无法应对货币贬值物价上涨的风险和教育疾病等多方面的消耗，也无法给被征地农民提供可持续发展的空间和途径。尤其对于异地搬迁户而言，生活的消耗相比以前大了许多，返贫风险高。

2.土地征收过程不透明

通过调研得知，政府在征地之前没有进行必要的宣传，比如动员大会、听证会等，因此农民对征地的信息了解是非常有限的，例如为什么要征地、要征多少地、征地价格、具体的补偿方式等，即便土地被征了，征地依据的相关法律也是一头雾水。大多数村民反映自己只是被村委会简单告知被征地范围、亩数和补偿金额，然后要求签字。因而，村民对土地被征收感到无能为力，没有发言权、没有参与权。大多数农民文化程度低，甚至不识字，更不懂相关法律法规，这使得农民虽然处于土地所有者身份，却处于完全被动地位。在土地征收过程中，没有平等权利主体间的谈判，不论是土地征用的认定，还是土地补偿金的确定、分配均由征地单位与乡镇和村级组织领导之间全权代理谈判协商而定，农民无法以独立权利主体代表自己参与到征地协商谈判的整个过程中来。农民土地在通常情况下是在毫不知情中“被征”了。由于这种农民与地方政府之间信息的严重不对称，加上缺少可以支持失地农民利益的发声团体，农民在维护自己土地利益的过程中始终是弱势群体，丧失基本的话语权。在强大的地方政府权力面前，农民只能被动接受。在调研中发现，和农民利益息息相关的村委会并不能很好地为农民发声。有部分村委会严重丧失监管，村委会干部为了谋求自身多方利益，在征地过程中时有违规操作现象，既不能为农民发声，反映和代理农民的意愿和利益，也在不同程度上削弱了政府公信力。

3.失地农民没有养老保障

虽然目前省市上制定了《被征地农民参加基本养老保险实施方案》，但是失地农民参加养老保险积极性不高。据统计，截止2019 年底，全市还有3682 人未纳入被征地农民养老保险统筹。一方面受农民“注重解决眼前困难”“养儿防老”的陈旧观念和经济落后、收入水平低的影响，另一方面也和养老保险政策及其宣传不到位有关系。例如，《实施方案》规定，六十岁以上农民每人一年领取一千元养老金，这对于长期患病且没有劳动力的农民而言是杯水车薪。同时，按照2018 年甘肃省失地养老保险办理政策，农民失地比例未达到20%的不予办理，这部分被征地农民认为自己收益较高的农田被征，但是按照征收比例又不能享受养老保险相关政策，从而损伤了自身利益。涉及此项规定的农民比例并不低。例如红堡镇在天平铁路及庄天二级公路项目共涉及被征地农民675 人，其中符合参保条件并落实基本养老保险缴费补贴对象共419 人，另有38%没有纳入养老保险。另外，目前省、市出台的政策，只解决了2009 年5 月以后被征地农民养老保险问题，之前的被征地农民没有纳入政策范围，而这部分人目前基本上没有固定的经济来源，有强烈的参保愿望。

4.失地农民就业无保障

《土地管理法》虽然规定地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业，但是在现实中缺乏操作性，也很不全面，比如政府应当提供哪些支持、支持力度怎样，开发经营主体的前沿考察、项目引进、技能培训、投资风险、利益划分等等，都没有细化的法律条款。没有形成完整的被征地农民就业的促进政策，既没有建立起城乡统筹的培训就业机制，也没有支持被征地农民培训就业的政策措施。部分失地农民再就业困难或就业质量过低，无法获得新的收入来源或收入过低，陷入贫困就是一种必然的结果。在调研过程中发现，失去了土地这个最稳定、最基本的经济来源之后，对农民的生活带来很大冲击。最直接的冲击就是没有了可持续生计，尤其对于那些年龄偏大缺乏一技之长的农民，失去土地就等于失去工作，生活没有了经济保障。没有了再就业的可能性，失地农民普遍有焦虑和无助的情绪和被社会抛弃的感觉。受限于落后和封闭的思想意识，有部分人在家坐吃山空得过且过，有部分人为了维系生活不得已要自谋出路，也只能选择勤杂工、临时工、搬运工等收入微薄的工种，但是由于自身的文化水平低、专业技能单一，在市场竞争中往往处于劣势地位，被市场排挤淘汰的风险较大，其中很多人最后只能重新回流农村。

三、天水农村失地农民社会保障措施

1.完善农村征地制度，核心是保障农民的长远生计

第一，明晰农村土地的产权。农民最大的资产是土地，但是因为权属关系不明确，农民作为土地的主体却无法享有利益最大化，其合法权益无法得到保障。农村土地的产权主体明确，才能切实保护农民从土地资本中获得的权益。依照国家相关法律、法规，农民享有土地产权主体地位，拥有完整的土地收益物权，包括使用权、继承权、收益权、流转权、抵押权。因此，要让农民成为土地市场交易的主体，必须完善农村土地征用法律法规，从土地立法上明确土地产权的权属界定，明确土地征用所涉及的各方权利、义务和责任范围，尤其是要细化征地政策和程序，例如农民收益权如何体现、村集体土地比例如何认定等问题。

第二，限制政府征地的权利。一方面要严格按照《中华人民共和国土地征收法》来执行，进一步完善细化相关法律法规，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，严格限定政府征地的目的和范围，从而进一步规范政府征地行为，防止出现“征而不用”的囤地现象，更要防止出现为营利性企业实施征地的行为。另一方面要尊重农民土地主体地位，在制定和执行土地规划时，要充分考虑农民的主体权利，保障其合法权益，在实际操作过程中要实实在在赋予农民土地产权主体相应权能。

第三，建立严格、透明的土地征收程序。健全和规范土地征用程序，建立完善的监督机制。一是完善土地征收审批制度。土地征收目的合法性需要上一级政府来加强督导，完善事前审查和事后审查程序，还要执行好完善责任追究制度。二是建立完善的监督机制。将农民作为一个庞大的监督实体，秉持公开透明公正的原则，保证农民有充分知情权和参与权。首先要确保发布征收土地公告并且通过不同渠道广而告之，包括征地补偿标准和农业人口安置途径等；其次还要发布补偿安置方案公告，包括土地补偿费的标准、支付方式、农业人口的具体安置途径和其它有关具体措施。在此过程中，要重视农民对征地方案的意见建议，积极加以反馈和协商，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重。还要切实做好监管工作，实行公益性用地征地价格听证会制度，必要时要畅通司法救济渠道，建立争议裁决机制。

第四，制定公平合理的征地补偿标准。可以说目前的征地补偿机制最大的问题不仅仅是单纯的补偿标准“偏低”，而是缺少公平公正的机制，例如补偿标准低廉的土地补偿，既没有反映土地区位和供需关系，也没有体现土地利用的潜在价值，农民难以分享土地利用方式改变带来的增值。现行土地定价是按照征地前若干年的产值为标准，标准低，没有显现出土地的市场价值。一方面这种补偿办法按照土地原使用途径来进行补偿，没有考虑土地在改变经营模式或使用途径之后，其收益会大大增加的可能性；另一方面，补偿标准粗放，没有细化土地的位置区域，采取一刀切的补偿办法有失公允。可以借鉴国外和国内先进地区土地征用的补偿办法，提高土地补偿额度。结合市场标准，运用多维度测算方法，提高对失地农民的补偿水平，在提高地价补偿的基础上，增加土地附着物、生产资料、土地预期收益的有限补偿。政府在制定补偿标准的过程中,要从制度上为失地农民做长远安排，充分考虑到失地农民的基本生活、就业、住房和社会保障需要等问题。为保证被征地农民的生活水平不至于降低太多，政府必须给予被征地农民公正合理的赔偿。

第五，完善征地补偿办法。要坚持被征地农民生活水平不下降、长远生计有保障的总体原则，改变一次性货币安置为主的做法，拓展安置途径，完善安置办法。一是对补偿款要依法足额、及时支付；二是适当增加安置补助费，政府要用土地有偿使用予以补贴；三是积极探索针对失地农民补偿的多元补偿方式，除了货币补偿，还要不断创新土地补偿机制的多元发展，采取其他多种补偿方式来进行补充。例如，积极和用地单位协商进行招工安置，将被征地农民中的劳动力安排在用地单位就业；也可以引进投资入股安置，将征地款以股份的形式，集中统一投资，发展壮大集体经济，被征地农民参与利润分配，从而实现土地权益；还可以创新留地安置，即在给予被征地农民一定的现金补偿的基础上，按照城市规划确定的土地用途，在被征收土地中留出一定比例的土地或非农建设用地指标。

2.建立失地农民保障机制，重点是创新社会保障方式

第一，不断完善失地农民养老保险制度。传统意义上土地发挥了农民最基本的社会保障功能。在农村，农民没有退休制度，七十岁以上的老人还从事农业活动较为普遍，于他们而言，土地就是保障。国家征地制度可以说打破了传统农村社会的养老模式。因此，各级政府有责任建立完备的被失地农民养老保险制度，严格按照国家有关规定，确定保障范围、对象和个人缴费标准、金额，并且加大宣传和动员力度，将符合条件的被征地农民全部纳入基本养老保险。

第二，建立失地农民最低生活保障制度。农村居民最低生活保障，是指政府对家庭年人均纯收入低于当地农村居民最低生活保障标准的农村常住居民家庭实行的基本生活救助制度。2013 年施行的《甘肃省农村居民最低生活保障办法》，对改善民生、维护农村困难群众的基本生活权益方面做出贡献，但在城镇化推进迅速的今天，对于失地农民是否享受该项政策目前还存在异议。有些观点认为失地农民已经享受土地补偿金，便不再有资格享受低保。但是在访谈过程中发现，由于土地补偿金原本就低，再加之管理不善，失地农民生活极易陷入困难。因此只要失地农民满足年人均收入低于当地农村居民最低生活保障标准的条件，就不应该以他们曾经得到过高额的土地征收补偿款为借口而将其排除在外，而是很有必要为他们建立相应的最低生活保障制度，重点人群是那些无法再就业、基本生活有困难的失地农民。一方面对月收入不足低保标准的失地农民实行补足到低保标准的最低生活保障；另一方面建立城乡一体化最低生活保障制度，实行失地农民基本生活保障资金财政专户管理，专款专用，确保失地农民基本生活保障资金及时、足额发放。在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则，政府要从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金，这是建立农民社会保障基金的主要来源。

第三，建立农村新型合作医疗保障制度。养老、疾病和贫困是农民面对的三大风险。医疗保障就是要防止农民因病致贫。因此，要加强农村医疗保险和商业保险，建立完善以农民大病统筹为主，政府推动、个人参与的新型农村合作医疗制度。目前推行的新型农村合作医疗制度是以农民自愿参加为主。对于经济条件比较好、参保意识相对比较强的秦州、麦积两区失地农民，可以强调自愿参加的原则，保险费的缴纳水平也可以相应的提高，做到保大又保小，医疗保障服务可以全面享受。而对于经济水平较差的地区和农民，政府的保障重点是重病和大病。为了防止“因病致贫”“因病返贫”，医疗保障制度可以实行政府补贴结合农户自愿参加。

第四，建立失地农民再就业保障机制。解决失地农民的再就业问题关涉他们的社会保障问题。局限于知识储备、技能水平，仅仅靠农民自身能力是无法解决这个问题的，需要政府积极作为，多渠道畅通农民就业。最主要的是要促进失地农民的生产性就业。一是多做宣传和教育，鼓励失地农民破除“等、靠、要”的思想。二是提高失地农民的就业能力，将失地劳动力就业培训纳入各级劳动力保障部门职业培训系统，为其提供低廉或者免费的就业服务和就业培训，在劳动力输出方面有针对性地加大对失地农民的技术培训。三是广开就业渠道，大力发展劳动力密集型的加工产业和服务行业，尽量吸纳失地劳动力就地就业。同时在招商引资过程中建立土地使用与安置就业挂钩的协商机制，把吸纳失地农民就业作为重要条件。四是消除就业障碍，制定便民就政策和措施，为失地农民自谋职业出台倾斜政策，对失地农民从事个体经营者,实行税费减免等。征用土地在城市规划内，要将无地农民纳入城市就业体系，征用土地在城市规划区外，则要为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位。●