“第一书记”扶贫制度下基层扶贫干部的竞合逻辑——以G 省T 村驻村扶贫实践为例

蔡 胜

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620）

一、问题的提出

从上世纪80 年代中期开始，中国将扶贫工作列入了国民发展规划之中，先后历经了体制改革下的农业发展驱动减贫、开发式扶贫和十八大以来的精准脱贫等阶段［1］，让大量贫困人口摆脱了贫困，为世界减贫事业做出了巨大贡献。选派上级干部驻村扶贫作为扶贫开发的一项重要内容和有效手段，受到中央的高度重视和大力推行。2013 年印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》 （以下简称《意见》） 将驻村帮扶列为扶贫开发工作的六类创新机制之一，明确强调要“健全干部驻村帮扶机制……普遍建立驻村工作队（组） 制度”；2015 年发布的《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》 （以下简称《通知》） 要求在党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村要实现全覆盖选派，并明确驻村第一书记肩负着基层党建、精准扶贫、为民服务和农村治理等职责，构建了全面派驻“第一书记”的扶贫制度体系。

“第一书记”带领下的驻村干部作为外来治理力量“嵌入”村庄治理结构中，同时扶贫干部身处官僚科层体系之中，其行为逻辑遵循“理性”，担负着执行自上而下的政策的权威和责任。在此基础上，以“第一书记”为主导的基层扶贫干部在扶贫实践中会有怎样的行为逻辑呢？相互之间会如何进行互动？这些行为特征又会对农村贫困治理产生怎样的影响？对这些问题的回答将有利于加深对“第一书记”扶贫制度的认识，为精准扶贫实践提供参考。

二、文献综述与分析框架

（一） 文献综述

“第一书记”扶贫制度由驻村制演变而来，欧阳静指出驻村制是由解放初期的农村“工作队”演变而成，是一种反官僚化运作的工作方法，是中国共产党“走群众路线”“密切联系群众”的制度化运作机制［2］。在上世纪90 年代分税制改革以后，乡镇财政“空壳化”，国家政权“悬浮”［3］，驻村干部发挥着“上联下通”的作用，为了帮助贫困乡村和锻炼干部，中央发起了干部联系群众的“干部下乡运动”。而在当前的脱贫攻坚战略背景下，则表现为“第一书记”带领扶贫工作队对口帮扶特定贫困村，通过外部资源的联结导入，落实国家政策，推进贫困村脱贫、提升村庄治理水平。

从目前学界的研究来看，对于“第一书记”扶贫制度的效果存在着褒贬不一的观点。就其积极意义而言，“第一书记”在资源动员和改善农村治理方面发挥着重要作用。杨芳提出驻村“第一书记”制度的推行一方面给农村建设注入了活力，一方面也改变了农村的治理模式，形成了国家支持、村委主导、村民参与的治理格局［4］。李春华也认为选派“第一书记”驻村帮扶能加强农村基层组织建设、引领农村先进文化建设、提升基层治理水平，为农村发展建设注入了活力［5］。张国磊和詹国辉研究发现作为外来力量的“第一书记”的嵌入“对推动基层组织再造，吸纳体制内外资源与缓和基层社会矛盾具有积极的意义。”［6］

但“第一书记”驻村扶贫制度在实施过程中也逐渐暴露出了一些治理困境。在扶贫工作队方面，王晓毅指出针对于精准扶贫的实施背景下所派驻工作队难以融入乡村社会发挥作用［7］；卜双红和王太明研究发现当前扶贫工作队人力资源开发存在的认知、衔接、管理、运行等多重困境严重制约其价值功能的充分发挥［8］。针对于“第一书记”的权责问题，何阳和娄成武指出当前驻村“第一书记”存在权责冲突现象，“第一书记”承担较大的责任但拥有的权力有限，致使扶贫工作推进困难［9］；王卓和罗江月也发现驻村“第一书记”权责悬置、名实难副，缺乏事权和财权，同时成为了扶贫及其他各项数据的统计员［10］。关于“第一书记”贫困治理的讨论方面，谢小芹提出了“接点治理”“双轨治理”描述“第一书记”扶贫制度下的农村贫困治理格局，并指出这种治理模式会消解农村自治力量，造成对“第一书记”的过度依赖、形式主义、村庄公共性瓦解等问题［11］［12］。许汉泽和李小云指出在扶贫场域中驻村“第一书记”扶贫工作的开展会受到上级政府和原单位的限制，同时还会受到乡镇干部和村干部的排斥［13］。葛笑如和刘祖云进一步指出干部驻村帮扶力度的加强会引发扶贫场域解构，导致组织间关系更加复杂、竞争和冲突更加剧烈、资源分配更加不公、场域制度逻辑缠绕混乱、监督治理成本增加等问题，影响整体扶贫绩效［14］。

既有研究对“第一书记”的在村庄贫困治理中参与角色和组织行为进行了系统的探讨，为我们深入认识各主体间的互动关系奠定了理论基础。但这些研究主要集中于对“第一书记”治理结构和“第一书记”与村干部之间关系的阐释，对不同类型的干部间、村与村之间复杂的互动行为却鲜有讨论。因此本文尝试构建“竞争与合作”的分析框架，考察“第一书记”扶贫制度下基层扶贫干部在扶贫过程中的复杂行为策略，并以G 省T 村为案例，探究“第一书记”驻村扶贫制度存在的现实困境，据此提出政策建议与思考。

（二） 竞争与合作：基层扶贫干部行为逻辑的分析框架

根据场域理论的观点，场域是在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，场域是一个运作的、争夺的空间，“场域中各种位置的占据者利用种种策略来保证或改善他们在场域中的位置，不断在场域中展开斗争。”［15］因此在扶贫场域内，驻村扶贫干部进入农村扶贫场域开展扶贫工作的过程中，“第一书记”、扶贫干部、村干部等多元主体会在扶贫场域中进行斗争，形塑出复杂的行为逻辑和权力关系。而按照《意见》 和《通知》 的规定，驻村工作队（组） 要帮助基层组织贯彻落实党和政府的各项政策，积极参与扶贫开发各项工作；“第一书记”要在乡镇党委领导和指导下，依靠村党组织，带领村两委成员开展工作，建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。在此意义上，“第一书记”、扶贫干部和村干部之间在制度安排上是合作的关系，共同促进贫困村的发展。

“第一书记”驻村扶贫具有科层治理与运动式治理的双重逻辑。一方面作为主导的“第一书记”身处科层体制之内，人事关系仍属原单位，但同时以“第一书记”的身份直接参与到农村治理之中，打破自上而下的常规政策执行模式。另一方面干部驻村扶贫体现的是国家力量对于基层社会的“嵌入”，其中心工作是执行精准扶贫政策，“呈现出政治动员、跨部门互动和人格化交往等非科层化运作的特征”［16］，但在其职责范围内也包括了村庄治理的常规性事务。在科层体制下，扶贫干部与基层干部按规章执行上级政策，合作开展扶贫和社会治理工作，而在运动式治理逻辑下，面对中央层层下达的关于脱贫攻坚的目标责任和压力，会衍生出“脱贫锦标赛”［17］的恶性竞争格局，同时为了应付上级的各种检查而出现“上有政策、下有对策”的“共谋现象”［18］。此外，在扶贫资源流入农村扶贫场域中，围绕着扶贫资源的分配的“理性逻辑”，引发各个治理主体的“竞争”和“利益合谋”行为。

本文拟从“竞争与合作”两个方面来分析“第一书记”驻村扶贫制度下基层扶贫干部的行为逻辑。此处的基层扶贫干部既包括驻村“第一书记”和扶贫工作队的成员，也包括村干部和乡镇干部，在全面脱贫的战略动员下，他们工作在扶贫一线，工作重心即是扶贫，直接对精准扶贫政策的执行和基层社会治理产生影响。刘建生等在“双轨治理”的基础上提出“第一书记”和村两委是贫困治理的“双轨”主体，而贫困村和贫困户则是贫困治理的“双层”客体［19］，将贫困村视作贫困治理客体加以分析，因此本文除了考察单个村内扶贫干部的竞合行为，也将分析不同贫困村扶贫干部的行为逻辑。

三、案例实证：T 村“第一书记”扶贫实践

（一） 案例选取

本文选取了G 省W 县T 村“第一书记”驻村扶贫实践为案例，笔者于2019 年7—8 月赴T 村进行了驻村调研，通过观察、访谈等方式了解了T 村的驻村扶贫工作的开展情况，获得了详实的一手资料。W 县是国家级贫困县，贫困程度深、扶贫难度大、脱贫任务繁重，截止2018 年底整体贫困发生率为6.7%。T 村是深度贫困村，其贫困程度在全县名列前茅，下辖12 个村民小组，全村共有697 户2875 人。2014 年建档立卡贫困户236 户969 人，截至2019 年7 月，仍有119 户443 人未脱贫，贫困发生率15.4%。在过去几年里脱贫效果并不好，这是因为一方面从建档立卡以来，T 村因漏评、错评而多次重新进行贫困户认定，另一方面则是T 村资源禀赋较差、交通闭塞、土地贫瘠、缺水干旱，缺乏特色产业，村里基础设施落后，合作社长期空壳化运转，几乎没有带动效应。

为推进T 村的脱贫工作，W 县从2017 年起下派县文化广播管理局组成扶贫工作队结对帮扶T村，驻村“第一书记”起初由文管局副局长担任，2019 年6 月更换为另一名文管局干部。文管局长期驻村帮扶的扶贫干部2 人，另外作为深度贫困村，L 镇也选派了一名乡镇干部安某到T 村协助开展扶贫工作，村干部包括村支书、村主任和村副主任三名成员。

（二） 案例素描

T 村先后经历了两任“第一书记”，我们调研时两任“第一书记”刚交接完工作。第一任书记在其任职期间，为T 村协调了不少资金，因为专项财政资金不足以支撑村里的基础设施建设，下拨的也比较慢，所以他通过其他途径给村里申请来了一些建设资金，比如村里修建村公所和部分道路修整的资金就是他从县文管局要来的。我们在调研过程中也发现，虽然已不再担任“第一书记”，但每当他来到村里，村里干部和群众都对其很尊敬。但他也向我们谈到：

“他们愿意听我的一方面是因为我是从县里下来的，大小算个领导，另一方面就是因为我能要来钱，有钱就好办事。但很多时候其实还是要他们去老百姓家里做宣传和动员工作，所以我还是要给他们一些好处，听听他们的意见，不然他们心里不舒服，不配合我，很多事情也不好做。就比如之前做精准扶贫户认定的时候他们说的一些人我也睁一只眼闭一只眼；去年修村里的这条路，支书推荐他的兄弟来承包这个项目，我也答应了；今年危房改造的项目，副主任给他们家也申请补助，他们家的房子确实也老旧了，所以就给了他们家一个名额。”（访谈记录CYQ20190726）

T 村现任的“第一书记”李某原本是跟随蔡某驻T 村帮扶的干部。由于此前已经有过一段时间的驻村经历，与村干部与其他扶贫干部已经相互熟悉，因此在扶贫工作开展过程中也比较顺利。但由于他没有蔡某的职位优势和人际关系网络，因此不能像后者一样为村里带来的大量的资源和项目。在我们调研期间，李书记在前往乡镇做汇报的过程中因车祸而住院，手里的工作暂时转给了其他扶贫干部，对此，村干部和其他扶贫干部产生了不满和怨言。乡镇下派的扶贫专干安某就抱怨：

“现在最大的问题就是没钱，我们什么都做不了，领导都没办法，我们又能怎么样呢？以前蔡书记在的时候还好一点，村里修的公路、产业补助、村公所的钱他都能弄来，现在是基本没什么资金了，好多事情都没法做。现在李书记又出事了，村里工作一团糟，各种事都是我们在做，我们又不能做主，也不知道要怎么开展。”（访谈记录AGF20190728）

此外，在调研过程中我们发现对于T 村的扶贫干部来说，迎接各种上级检查和编制各类汇报材料、数据、表格等成为了他们日常工作的重心。因为T村是W 县典型的深度贫困村，因此来自省级、市级、县级的各巡视组、政府部门都喜欢来这里调研考察扶贫工作开展情况，平均一周时间内，T 村就要接受了来自市里、县里、镇上多个部门、四个批次以上的检查，每次有上级部门到村检查时，村里的干部们都要准备好各类文本材料和数据表格，提前确认村里的情况和上级文件精神，以应对视察人员的查问。因此在平时工作中，扶贫干部们需要消耗大量的时间和精力用于各种汇报材料和表格数据的整理核实，实质性的政策落实和产业发展方面则进展缓慢。正如村支书所抱怨：

“基本上三天两头都有上级来检查，来一看你人不在村上就要被通报批评，来了以后问的问题要么就是村里的情况，这个我们早就熟悉的不行了，要么就是什么政策精神，这个我们哪背得下来啊，最多都只是看一遍了解一下，我们每天又有那么多事要做。”

“以前蔡书记在的时候，他是县里的领导，门路多，所以很多时候上头来检查他都能提前知道，然后我们就能提前准备好检查的材料，而且蔡书记也能说得上话，很多县里面、镇里面的检查他都能帮我们搞定。现在我们只能各自想办法去打探消息，没以前那么轻松了。”（访谈记录YKF20190728）

另外为了凸显与周边村子的比较优势，村干部和扶贫干部们一方面会在上级的要求基础上提高自己的阶段任务目标，但却没有慎重考虑其能否完成、成效会如何，另一方面甚至会虚报数据以获得更好的绩效考核和评比结果，如T 村计划在2019 年底完成当前80%以上的脱贫率，但通过走访发现T 村的贫困状况是比数据上显示的程度更深，而且还有部分漏评的贫困户，因此该目标实现难度极大。同时，为了应对上级的突击检查工作，基层扶贫干部会想方设法与周边村子的扶贫干部或上级政府部门工作人员取得联系，相互通告检查组的到来，提前做好迎接检查的准备。

四、扶贫干部的竞合行为逻辑分析及其影响

（一） 外来力量嵌入下的权利与绩效竞争

首先，驻村帮扶的“第一书记”和扶贫干部作为来自于村庄外部的治理主体和力量，他们在进入帮扶目标村庄以后，依照制度安排成为了“基层政府权力”的运行主体，抓包刚性脱贫指标和代理村庄项目申报［20］。这对原生的村庄治理力量（村干部的话语权和乡镇规划权） 和治理结构造成了冲击，双方工作存在交叉，外来力量受到排斥不可避免。参与村庄扶贫的干部都希望“第一书记”能为村庄带来更多的资源和项目，而当这一期待不充分时，对于外来的扶贫干部的排斥和对村内事务主导权的诉求更加的明显。此外，外来力量的介入会对原来村庄的利益分配格局产生挑战，乡村社会是一个以“差序格局”［21］为特征的人情社会，村干部和乡镇干部以往凭借其信息优势为自身和“熟人”获取利益的格局不再，在此背景下，他们对于“嵌入”村庄治理的外来力量会存在天然的排斥倾向。

其次，“第一书记”和驻村干部主要由上级政府部门选派，他们属于官僚科层体系之中，当嵌入到农村贫困治理之中时，在刚性脱贫指标的压力下，以及基于强激励的“政治晋升锦标赛”体制［22］的存在，为了取得好的考核成绩，在扶贫绩效评比中占据有利地位，村与村之间和不同的扶贫工作队之间会产生恶性竞争，主要表现为自我加码脱贫指标、虚报数据、追求短期效益等。

（二） “第一书记”主导的支持合作与共谋应对

“第一书记”带着国家资源和科层权力进入帮扶贫困村，在制度安排上是要带领村“两委”成员开展扶贫工作、加强基层党建、提升村庄治理水平，因此具有村庄发展和扶贫开发的主导权和规划权，基层在被动依赖的格局下予以合作性支持［23］，同时也在这种依赖和支持下形成共谋联盟应对来自上级的检查。

一方面是村庄扶贫项目的合作。村干部熟悉村庄情况，具有非正式权威，可以更好地促进扶贫项目在村里的落实；而“第一书记”与驻村干部具有正式的国家行政权力，熟悉项目制“发包、打包和抓包”的流程和运作逻辑，具有获取资源和项目的优势。在此意义上，在资源不足的情况下，村干部和乡镇干部需要依赖驻村干部带来资源和项目，而驻村干部则需要村干部的非正式权威协助落实项目和帮扶政策，两者就此达成相互支持合作的关系。但这种合作一般是以“第一书记”为主导，因为“第一书记”主导着自上而下的资源和权力，同时相比于完成扶贫目标的驻村干部而言，村干部和乡镇基层干部对于能促进村庄实现脱贫和长期发展的资源的依赖和期待更强烈。

另一方面是共谋以应对上级检查。在上级政府部门频繁的检查压力下，“第一书记”、其他驻村干部与村干部之间的形成了“共谋联盟”。驻村制度要求驻村干部要每个月保证一定天数以上待在村上，但现实是由于家庭或原单位工作未完全分离的原因很难保证，因此在面临检查的时候各主体间就会相互包庇、编造合理的不在场理由，同时“第一书记”会利用自己的职位优势和人际关系网络尽可能为村干部和其他扶贫干部提供庇护。此外，在应对上级检查时需要很多的数据表格材料，而村干部对此大多并不熟悉，驻村干部正好能予以补缺，相应的村干部对于驻村干部的出勤情况予以隐瞒。值得一提的是，在以各贫困村“第一书记”为主导的联结下，不同扶贫工作队之间也会形成“共谋联盟”。由于各村都面临着来自上级各类检查的压力，因此受到检查的村子会向其他村通告上级部门检查队伍的信息，以交换和保障未来其他村庄向自己传递消息。

（三） 扶贫干部的竞合行为对村庄贫困治理的影响

一方面，村两委成员和乡镇干部作为原生的扶贫干部，对“第一书记”和驻村工作队的排斥以及村庄治理的主导权和利益分配权的争夺会极大地限制驻村扶贫工作的开展，而“第一书记”为了安抚村干部和其他扶贫干部的情绪、提高其积极性，会以部分扶贫资源的倾斜换取他们的支持与配合，这会造成贫困治理目标的偏差。村与村之间的恶性竞争会致使层层加码下不切实际的脱贫目标产生以及贫困治理重心偏离，而最终却会以数据谎报的方式完成脱贫任务，抑或是追求短平快的扶贫项目，贫困户尽管短期脱贫，但却具有较高的返贫风险。

另一方面，以“第一书记”为主导的互动合作型村庄治理格局能促进扶贫工作的有效开展，但同时也会致使村庄自治力量对于“第一书记”为主的外来力量产生依赖性，这种依赖包括权力、资源和治理方式，长此以往，会逐渐弱化农村基层自治能力，背离村民自治的理念以及提升农村治理水平的初始目标。而村庄扶贫干部之间、村与村之间的“共谋”行为一方面会导致技术治理的失效，滋生形式主义，另一方面会抑制扶贫工作队的积极性和办实事的能力，不利于脱贫攻坚目标的如期完成。

绩效考核中的数据表格等汇报材料要求及检查验收本是为了实现对精准扶贫的技术化治理和提高扶贫有效性、准确度的重要手段，但在实践过程中却容易异化为阻碍扶贫实际效果的因素。基层扶贫干部在绩效和各类检查的压力下，将驻村扶贫工作扭曲为了帮助村上制作各种材料以应对检查的模式，一方面展现出了为了绩效评估的优势而进行数据上的恶性竞争，另一方面则为了应对各种上级部门的检查而疲于应对、相互合作达成共谋式应对。这严重占用了扶贫干部的时间和精力，降低了扶贫工作的实效性，滋生了形式主义和治理短期性的难题，加大了脱贫攻坚的难度、延缓了脱贫时间。

五、结论与建议

本文通过对G 省T 村驻村扶贫实践情况的调研，主要考察了“第一书记”扶贫制度下以“第一书记”为主的基层扶贫干部的行为逻辑及相互之间的关系形态，发现各类型扶贫干部间围绕扶贫工作存在“竞争”与“合作”两种行为逻辑。“第一书记”带领的驻村干部与村干部、乡镇干部之间会在扶贫场域中就村庄治理的主导权以及流入村庄的扶贫资源的分配权进行竞争，村域之间的扶贫干部也会为扶贫绩效进行脱贫竞赛；同时，“第一书记”与村干部、扶贫工作队队员根据制度安排互相支持合作共同促进扶贫项目和政策的实施，而基层扶贫干部之间、村与村之间在应对上级部门的各种检查的时候会达成“共谋”，相互庇护。作为村庄贫困治理主体的基层扶贫干部间、村与村之间的竞争与合作共谋行为导致了扶贫工作的短期性、形式主义的滋生、扶贫工作目标和重心的偏离、村庄治理能力的弱化等问题，增加了脱贫难度，不利于脱贫目标的如期实现。

针对于上述问题，本文提出以下几点建议和思考：一是要明晰“第一书记”、驻村干部和村干部等不同主体的职责，避免职责交叉、分工不明确，要建立制度化的渠道规范各方的互动和沟通，减少各主体间的权利争夺和相互包庇行为，构建透明化、公开化的信息披露制度。二是要完善对驻村干部扶贫工作的考核和检查机制，相比较于一味地让村里上报各种数据，更应该注重对村庄扶贫实效和脱贫的长期性的考察，建立以帮扶村庄村民为主的绩效评价体系。三是要改进资源的协调策略，不能仅仅强调“第一书记”要成为外部资源的中转站导入贫困村，更多地还是应由相应的职能部门做好资源的协调，根据贫困程度及脱贫进展适当调整资源的分配，避免因驻村干部的个人关系以及所属单位的强弱造成村庄外部资源的贫富分化以及对“第一书记”的过度依赖。●