政府网络治理中面临的伦理问题及伦理规制

董凯特

（南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏 南京211100）

从20 世纪60 年代起，人类开始正式踏入被互联网技术影响的新时期。到20 世纪90 年代，互联网大规模进入到普通民众的生活中，为人类解决了联通的问题，从一开始体型臃肿的设备与设备之间的联通，再到后来网络的使用者——人与人之间的联通，互联网使得整个社会连成一体，由此形成一个完整的网络社会，加速实现了物质与知识之间的转换，形成了建立在互联网基础上的动态社会结构和社会机制。解决了联通问题之后，数据的海量传播促成了大数据时代的到来，网络由载体扩展成为内容，不断延伸到人类生活的方方面面，与现实社会形成了一个平行的虚拟—现实网络社会结构与体系。随着网络社会边际不断向外扩展，庞大的数据亟需得到有效的处理，于是出现了借助人工智能体分析、处理数据的形式，强力促进了社会的自我组织完善和资源的有效处置，由此逐渐进入到人工智能时代。此时，“网络构建了一种前所未有的社会形态，全面改变了人类社会的生产、权力和文化进程。网络社会的崛起，已经成为一种历史趋势和一种正在浮现的社会结构”［1］。面对这种形势，如何有效治理网络社会就成为接下来一段时期内政府需要重点考虑的问题。

一、我国网络社会治理的现状

根据中国互联网中心的统计报告，截至2020 年3 月，我国网民规模达9.04 亿，互联网普及率为64.5%，占全球网民总数的约五分之一。根据近几年的统计结果，相关数据的增长趋势愈发明显，这意味着中国已经形成了一个涉及各个领域的全方位的网络社会。中国网民数量越来越庞大，社会参与结构越来越复杂，网络的社会功能也越来越多样化，内涵和外延不断丰富。在为整个社会提供发展驱动力的同时，互联网的技术特征也增加了网络社会的管理风险和不确定性，作为对社会具有深刻影响力的网络技术和网络环境，在这个时候就需要被纳入到社会和政府的治理体系中去，从而实现有效的网络治理。党的十九大报告中就提出，要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。

网络治理指治理主体通过达成共识的原则，划分主体的功能范围与作用，实现网络社会资源的有效利用和平衡状态，是国家和社会治理体系中的重要部分。在不同时期、不同国家，网络治理模式和实践表现都是不同的。

根据网络发展的历史时期，在WEB1.0 时期，互联网以门户网站为中心进行连接，信息的采集、编辑、传播大多通过网站进行，由此形成一个信息“中转站”，网民基于网站参与网络社会的各项活动。在这一时期，网络治理通常以互联网媒介为主要工作对象，通过对媒介的资格审查、运营规范性审查以及内容服务审查等方面进行网络治理。WEB2.0时期，网站不再是信息的唯一出入口，随着互联网的工具性和交互性越来越强，网络将线上与线下紧密联系在一起，互联网行业和机构将精力更多集中到提供高质量服务中去。而与此同时，借助这种发展特性，网民可以更多参与到网络互动中去，有机会自由发声。在这种环境下，每个人都成为了一个对外传播信息的窗口，也能最大限度地接收并发布信息，成为信息传递的主体。这个时期，网络治理成为一个复杂的系统性工程，已经不可能仅仅单靠技术手段就能够实现，需要网络参与各方的配合，形成多元共治的模式。

因此，网络治理模式要与国家的治理模式相适应，根据我国的国家治理状况，我国的网络治理更多是以政府为主导的管理模式，对网络社会进行规范。

1996 年，我国第一次从国家层面出台了互联网管理暂行规定，1997 年成立互联网管理机构———中国互联网信息中心。2004 年，在党的十六届四中全会上提出将互联网作为党和政府的工作的重要内容，加快建立法律规范、行政监管、行业自律技术保障相结合的管理体制。2011 年，国家互联网信息办公室成立，成为互联网信息内容管理的主管部门。2013 年十八届三中全会提出，要加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。2014 年成立中央网络安全和信息化领导小组。2014-2015 年提出用户“微信十条”“账号十条”和新闻信息服务单位“约谈十条”。同时近年来政府也在不断进行打击网络谣言、网络诈骗等各类网络专项治理行动，加强网络管理的法制化进程，出台了《网络安全法（草案）》 《互联网信息服务单位约谈工作规定》等文件。

我国现有的互联网管理主要以维护国家安全为目标，以中央网络安全和信息化委员会、网信办、工信部、公安部、国家广播电视总局等部门为管理主体，各级网络管理部门具体实施，通过强力控制的计算机技术手段，进行网络信息的防控和网络环境的管理。“智能革命的出现必然会对当下的公共管理和社会秩序带来挑战，并客观上要求国家在治理体制上做出发展创新”［2］，面对网络社会日益活跃和繁荣的新形势，我国当前的网络管理方式显然已经难以适应，在管理主体、管理方式、管理手段以及措施合法性等方面存在很多缺陷，面临着重大的伦理挑战，亟待转变理念，创新管理模式，重新定位政府角色，实现由强硬的网络管理向韧性的网络治理转变。

二、网络治理中的伦理难题

在传统的行政模式下，政府作为公权力的行使者，相较于其他主体，在社会治理中拥有天然优势，管理者的主体地位难以被撼动，在行政行为的过程中发挥着决定性的作用，同时承担相对应的行政责任。进入网络时代，凭借技术优势，互联网已经成为政府治理国家必不可少的手段，同样也被运用到网络自身的治理中去。行政部门通过运用技术，在网络环境中建立系统，借此将网络行为数据化，采集数据、统筹监控，利用数据处理技术量化分析，进行行为判断，甚至提前做出隐性决策。这时，机器在一定程度上替代了人的管理行为，管理者在这个过程中更多参与最初的赋值与最终结果的输出，借此实现对网络社会的全面掌控。

（一） 数据意志的主导与人的意志的式微

从政府的角度来说，用互联网技术治理网络社会，运用计算机技术手段对网络数据进行全方位的监控与管理是提高效率的好方法，通过将数据系统嵌入到行政的全过程中，将部分权力让位于机器，用数据和机器连接整个网络治理过程，既能够减轻行政管理的压力，也可以避免极端情况下人为因素的影响。但这里我们要强调的是，技术来源于人，一切技术手段归根到底还是人设计的，在为机器与算法赋予自主性之前，设计者可能已经将主观意志嵌入其中。在网络治理的过程中，过度依靠技术和算法系统，数据的采集、传输、编辑均采用固定的逻辑进行，会忽略人在过程中的实时矫正，输出的结果也会带有统一的形式，机器极易通过固定的程序将最初的主观偏见执行和放大。即便还由人进行最终决策，人参与不到具体过程中去，参考意见也隐含了大部分的数据意志，结果被牢牢限制在一定的范围内，人的意志在这个过程中将被弱化甚至被忽视。但作为形式意义上的主导者，政府对间接由机器与数据逻辑做出的判断和决策，仍然要承担相应的责任，这种没有基于行政部门现实判断而产生的结果，在很大程度上已经不再具有政府行为的权威性和合法性。

另一方面，作为网络社会参与者的民众在政府数据化的网络管理过程中也面临着自身主体意志被禁锢的危险。个体的数据不断被搜集，逐渐被拼凑成完整的网络虚拟形象，人的主体意志在虚拟环境与之博弈的过程中逐渐失去了主导权，被标签化、脸谱化，在现实世界也越来越受这种虚拟形象的影响和牵制。而管理者依照这种网络形象能够精准地把控民众的喜好和需求，并提供对应的个性化管理和服务，严重挤压了民众参与网络社会的能动性空间，民众受制于管理者提供的活动范围，逐渐形成了管理者提供什么民众的需求就是什么的依赖性局面，个体在网络空间失去了人的创造价值和自主能力以及尝试的可能性。

（二） 隐私空间的挤压式收缩

对于网络社会来说，数据就是核心。要依靠数据对整个网络生态进行治理，数据公开便是必不可少的。世界范围内的众多国家都对数据采取开放式管理态度，把社会参与者的信息以数据形式搜集在一起，“发展出个人数据被信息平台所掌控、分析、解读与引导的全景监控的态势”［3］， 这些数据在管理者面前没有任何隐私可言。

行政部门通过建立监控系统，将包括商用、非商用领域搜集的数据存储起来，通过技术整合连接，不断完善和更新，以便实时掌握、监控网络社会的发展动向。如今人工智能已能够通过数据整合、叠加，分析刻画出人的数据特征，一丝一毫的数据都可能为这个过程“添砖加瓦”，使刻画更真实，细节更完善。而通过这种方式，管理者可以更容易预测、掌握个体的行动方向，实时把控其在网络空间的行为。人们的行为，无时无刻不处于“监视”之下，且这种“监视”已经由网络空间延伸到现实空间，透过长时间的全面虚拟数据监控，个体逐渐丧失了个性，现实状态可以被基本确定。

尽管很多组织对涉及隐私的数据都相当谨慎，隐私协议中也经常出现“妥善处理”“严格保密”等字眼，但依然无法改变这些数据被搜集的事实。从现实情况来看，政府目前对于隐私数据的保护策略和重点放在了如何防止这些数据被利用，只在预防泄露上下功夫，却并没有从源头对隐私进行保护，即没有对搜集行为设置合理的阀值。对于民众来说，隐私作为个体想要极度保护的秘密，民众享有对隐私自决与控制的权利，有权利决定哪些信息可以被挖掘、被数据化，政府理应对信息的种类和隐私程度进行合理的划分，政府需要掌握且隐私程度较低的数据可以直接获取，对于涉及个体重要私密信息的数据——即隐私的边界值，需要民众决定是否可以被挖掘。政府单纯地想要把所有信息搜集之后再统一保护的行为，本身就是对隐私权的一种侵犯，严重挤压了民众的隐私空间。同时面对无限制的信息搜集和监控，个体的一举一动都会被记录，极易被强迫进行自我监视，个人自由也面临丧失风险。

但同时，网络时代的便捷化对民众来说是一种极大的诱惑，越来越多的人愿意放弃部分隐私来换取便利，这种主动屈从的态度也可能加剧隐私空间的收缩。正如百度董事长李彦宏在中国发展高层论坛上所说，在很多情况下，中国人愿意用隐私换取便利，不得不承认，这种说法在一定程度上越来越成为一种事实。

（三） 价值判断的不平等

在政府全方位的网络监控下，管理者通过数据对个体进行管理，实现对网络社会的有效管控和治理。但每个个体的数据是不同的，不仅包括数量、种类上的不同，也存在着质量上的差异（即是否符合机器评判标准的区别），基于一定逻辑的数据处理技术势必会有一定的价值倾向，在某种评判模式下，根据逻辑判断，个体会被贴上某种标签以作区分。这种区分为之后的管理工作提供了分类对待的可能性。管理者根据数据所体现的特点进行分类，对不同的类别会采取不同的对待方式，提供不同的服务，进行有差别的管理，也更容易造成一种隐形的歧视。在这个层面上，依靠机器或者数据处理就不可能平等地对待每个个体或者群体。

比如话语权的分配，在网络环境中，除去身份、地位等现实社会中的评判标准，每个人理应享有同等的发声机会，表达自己的态度，为自己谋求正当利益。但是，现实社会中的差异通过数字化又再一次在虚拟社会得到体现，使得一部分人成为少数群体、弱势群体，而另一部分人则享受着更多的表达机会，加剧了群体歧视，这违背了社会公平正义。再如，通过详尽搜集与分析不同个体的数据而对其进行行为预测，机械地认为个体未来的发展趋势或行为倾向将是怎样而对其采取预防或引导式的干预，也违背了程序公正。

三、网络治理中政府的伦理规制

（一） 善的实现者

亚里士多德曾说，最高善是种完善的东西，是所有活动的目的。网络治理作为社会治理体系中的一部分，其目的也就是为了实现网络社会中的公共善，增进社会福祉，实现人类幸福。网络归根结底是人们参与社会生活的一种途径，人们以此交换信息，交流情感，追求精神上的满足和价值的实现。因此，实现社会对善的追求是网络治理最根本的目的，并且是因其自身而被追求，而不是因为善所带来的物质或者政治利益。但善的实现并不是自然形成的，面对纷繁复杂的网络环境，政府或管理者应该清醒地意识到，同我们的现实社会一样，一切政治、经济或是技术的运用，皆是社会治理过程中的必要手段，最终的现实利益不过是追求公共善所附带而来的外在善，无论何时，都应以实现人类幸福生活为宗旨。

其次，政府治理网络空间、规范网络秩序，不是为了御民，追求全社会的善也不应忽视个体的权利。政府在网络治理过程中往往产生一种错误倾向，即为了实现网络空间的和谐、维护网络公共秩序，或为了保护某些特定群体，而不自觉地侵犯到网民个体的正当权益，采取一系列不恰当的措施，如对网民的言论等行为进行限制，颁布歧视性的政策等，这既是对自身治理能力的不自信，也是对公权力的一种滥用，妨碍了民众正常参与网络空间的权利，更是对公共善的损害。虽然由于虚拟感和个体差异网络社会表现出很强的不确定性，但个体与个体之间，个体与公共之间的利益并没有根本性的对立，需要政府以增进网民的个体权利为基础，推动整个网络社会的善治，以公共善的实现，保障每个网民都从中受益。

（二） 恶的抑制者

网络的数据处理有最初的一套逻辑，在管理者建立治理体系，将运作主导的权限赋予机器之后机器便会明确又机械地按照既定逻辑执行，这样的治理结果是缺乏道德的。在政府明确网络治理应追求善的理念之后，为网络治理体系注入伦理价值的规约，就十分必要了。互联网数据和技术皆由人设计，其固有的逻辑也最初由人内置，是中性的工具，因此技术的问题总可以由人通过技术规划的方式解决，对于机器系统运作所产生的后果必须由人来承担，也就是说人的主体意识必须贯穿整个过程中，为机器赋予机器伦理，“作为决策者的人工智能都应隐含设计者的物化的道德，其使用也应体现出伦理功能”［4］。同时通过技术支持，防止技术对人的僭越，时刻保持谨慎状态，承担起相应的责任。

首先，管理者在网络管理系统的设计之初就应该谨慎地在算法中嵌入当下社会的主流价值观，为其赋予合理的运作处理和决策逻辑。但这种逻辑既不能是设计者的主观意志体现，技术中立也不是价值中立，机器的伦理价值应具有一定的社会倾向，符合社会的共同价值理念。同时，伦理观是随着现实环境不断发展变化的，机器道德化的过程也应该是持续的、渐进的，不应追求一成不变的虚假的普世价值，必须确保算法中体现的价值与时代特征密切联系。设计者要不断对其进行周期性的改进和完善，使其符合当下的主流社会预期。

其次，假设机器道德化进展顺利，治理系统总体上满足社会的价值要求，但系统也并不是事事完美的，必然会存在着各式各样的治理和决策缺陷，在运作的过程中需要人的主动介入，对机器难以应对的情形，加入人工解决方案。这种情况出现时，往往涉及到的都是人的伦理道德难题，与其让冰冷的机器与算法机械处理，不如由人与人之间建立情感的连接，达成共情的状态，达到有温度地解决问题的效果，防止出现少数歧视和群体歧视的情况。因此，就需要为系统设置一系列的安全阀，当阀值位于安全数值下时，系统作为一个公正的治理行动者可以自行处理，尊重互联网技术手段的智慧；当阀值超过安全数值，系统的自动处理权限需要暂时关闭，由管理者紧急介入进行处置，发挥人的主体意志与主观能动性，体现管理者的伦理关怀。如此一来，可以实现人与机器的协同治理，既能保证效率，也能兼顾人性。●