关于中共领导体制的历史考察——以集体领导、“总书记制”与“领导核心”的逻辑关系为视角

余科杰，李军燕

（1.外交学院 思政部，北京100037；2.铁道党校 党史党建教研部，北京 100088）

十八届六中全会正式提出了“以习近平同志为核心”，这是自20世纪80年代末党的领导人就党的领导体制“核心”进行集中阐述以来，重提“核心”，从而确立了习近平同志在全党的领导核心地位。今日之事为过往历史所孕育。理解这一重大变化，有必要回溯过去，以集体领导、“总书记制”与“领导核心”的逻辑关系为视角，对党的领导体制的发展演变进行历史考察，以探究历史规律，得出一些重要启示。

一

作为无产阶级政党，中国共产党很早就把集体领导作为最高原则。1927年5月，中共五大通过的《组织问题议决案》明确规定：“中央应该强毅地实行集体的领导，从中央、省委以至支部。”①中央档案馆《：中共中央文件选集》第3册，北京：中共中央党校出版社1983年版，第67页。第一次明确提出了从党中央到各级党的组织实行集体领导的原则。1935年遵义会议以后形成了以毛泽东为核心的比较稳定的领导集体，按照民主集中制原则实行集体领导。1948年9月，中共中央颁布了《关于健全党委制的决定》，对党实行集体领导的成功经验进行了总结，提出要扩大实行集体领导的范围。1955年3月，毛泽东在党的全国代表会议上指出：“鉴于种种历史教训，鉴于个人的智慧必须和集体的智慧相结合才能发挥较好的作用和使我们在工作中少犯错误，中央和各级党委必须坚持集体领导的原则，继续反对个人独裁和分散主义两种偏向。”②《毛泽东文集》第六卷，北京：人民出版社1999年版，第391-392页。1956年召开八大，邓小平在修改党章的报告中，强调一切重大问题“由适当的集体而不由个人作出决定。”③《邓小平文选》第一卷，北京：人民出版社1994年版，第229页。使集体领导制和民主集中制得以进一步确认。1962年1月，毛泽东在扩大的中央工作会议上指出：“只要是大事，就得集体讨论，认真地听取不同的意见，认真地对于复杂的情况和不同的意见加以分析。……尽可能地慎重一些，周到一些。如果不是这样，就是一人称霸。这样的第一书记，应当叫做霸王，不是民主集中制的‘班长’。”④《毛泽东文集》第八卷，北京：人民出版社1999年版，第295页。之后随着毛泽东个人威望日益提升，特别是对毛泽东个人崇拜的形成，集体领导制遭到破坏。

十一届三中全会以后，党中央及时总结了过去党的领导体制的经验教训。邓小平说：“如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。”①《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社1993年版，第272页。他还阐述了集体领导与主要领导人之间的辩证关系，先后指出：“集体领导并不排除某一个主要领导人的特殊作用,毛主席就是这样突出的典型”②《邓小平年谱(1975—1997)》上卷，北京：中央文献出版社2004年版，第618页。，“个人作用的发挥要有个基础，这个基础就是反映广大党员、干部和人民的要求”③《邓小平年谱(1975—1997)》下卷，北京：中央文献出版社2004年版，第905页。。叶剑英也曾明确指出：“党的领导是集体领导，不是个人领导。共产党不同于其他政党，从来就是依靠集体的智慧和经验，个人不过是集体的一员，个人的作用只有通过集体，才能得到正确的发挥。拿书记处来说，所有成员都是平等的关系，都只有一票，……重大问题应当由书记处这个集体,而不是个人或者少数几个人作出决定。任何时候,都不能夸大个人的作用,不能个人说了算。要看到,象我们这样一个执政的大党,即使是天才,如果突出个人,独断专行,就一定要犯错误,给党的事业带来严重危害。在这方面,我们党是有惨痛教训的。”④《叶剑英选集》，北京：人民出版社1996年版，第556页。

二

作为党的领导体制的根本原则，集体领导和民主集中制要真正得以贯彻落实，必须要有相应的制度设计。邓小平在总结党的领导体制的发展历史时说：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导,实行民主集中制,党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来,也没有形成严格的完善的制度。”⑤《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社1994年版，第330页。在总结历史经验教训的基础上，十一届三中全会后中国共产党正式形成了以民主集中制为根本原则、充分反映集体领导要求的制度体制，即“总书记制”。

所谓“总书记制”，并不是泛指最高领导人被称为总书记的领导体制都可以冠以这一称谓，而是特指十一届三中全会以后逐渐形成的以总书记称党的最高领导人、使集体领导原则建筑在稳固的制度保证基础上的领导体制，其形成经历了曲折的探索过程。在党的历史上，最高领导人的称谓几经变化。一大时称“中央局书记”，二大、三大都叫“中央执行委员会委员长”，四大时叫“中央执行委员会总书记”，从此到1943年“总书记”成为党的最高领导人正式或非正式的称谓，但并没有形成稳定的领导体制。从1943年开始到1982年十二大之前，党的最高领导人被称为“主席”，形成了以“主席”为权力中心的领导体制，即“主席制”。在这一体制下，主席有很大的权力，特别是在毛泽东为党的主席时期，主席拥有“最后决定权”。这是1943年3月20日中央政治局会议决定推定毛泽东为政治局主席和书记处主席时所赋予他的⑥这次会议规定在两次中央全会之间,中央政治局“有权决定一切重大问题”，同时规定书记处“会议中所讨论的问题,主席有最后决定之权”。见《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷，北京：中央文献出版社2002年版，第431页。。之后，七大党章对“主席制”正式予以确认。这一体制在形势异常复杂、瞬息万变的革命战争时期，有利于集中全党力量、迅速高效地开展斗争。新中国成立后，这一体制实际上得以延续，毛泽东在事实上继续享有最后决定权。所以“主席制”在很大程度上又是特指毛泽东为主席期间，以他为中心构建的领导体制，其中毛泽东享有最后决定权。需要指出的是，从实际情况看，一段时间里，主要是在社会主义改造完成之前，毛泽东并没有轻易行使最后决定权，他“是尊重集体领导的”（邓小平语）⑦《邓小平文选》第一卷，第284页。。也就是说，“主席制”与集体领导并不必然矛盾，但这时的集体领导很大程度上是建立在主席的个人意愿之上的。在20世纪50年代末以后，毛泽东在推行极左路线的过程中，在他自己意见占少数的情况下，便行使最后决定权，不能按照少数服从多数的原则实行决策，这就“使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏”⑧中共中央文献研究编室《：十一届三中全会以来重要文献选读》上，北京：人民出版社1987年版，第324页。。

十一届三中全会以后，以邓小平为核心的党中央及时总结历史经验教训，果断地进行党和国家领导体制改革，重申集体领导和民主集中制原则。1982年十二大新党章规定：“党组织讨论决定问题,必须执行少数服从多数的原则。”⑨中共中央文献研究编室《：十二大以来重要文献选编》上，北京：人民出版社1986年版，第75页。并对个人专断作出明确限制：“任何党员不论职务高低,都不能个人决定重大问题;如遇紧急情况,必须由个人作出决定时,事后要迅速向党组织报告,不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上。”①中共中央文献研究编室《：十二大以来重要文献选编》上，第75-76页。 《毛泽东选集》第三卷，北京：人民出版社1991年版，第899页。十三大党章修正案中进一步规定：“决定重要问题，要进行表决。”②中共中央文献研究编室《：十三大以来重要文献选编》上，北京：人民出版社1991年版，第62页。从而使少数服从多数和集体领导原则进一步细化。同时，从十二大开始，党中央只设“总书记”，不再设“主席”“副主席”。这不仅仅是党的领导人称谓的改变，而是在领导体制方面的实质性变化。根据十二大新党章的规定，总书记不再像主席那样拥有特殊地位和权力，他在政治局及其常委会里与其他成员都是平等的，政治局及其常委会开会由总书记“召集”而不是“主持”。胡乔木在解释十二大党章时说：“总书记是中央政治局常务委员会成员之一，负责召集政治局会议，召集政治局常务委员会会议，主持中央书记处的工作。很明显，召集和主持的作用是不一样的。”③《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社1982年版，第248页。“主持”意味着会议的主持者对会议具有支配导向作用，主席制下的主席就具有这样的地位，他可以利用主持人的身份改变会议的议题、进程；而会议的“召集者”的作用仅在于召集、通知、收集意见等，对会议本身没有主导支配权，这样总书记就不能像主席那样随意改变会议的议题进程。总书记虽然可以“主持”书记处会议，具有“主持”的身份权力，但总书记及其领导的书记处只是政治局及其常委会下的办事机构，只有执行权，没有决策权。“这样，个人过分集权和个人专断的现象就很难再发生。”④《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，第248页。十二届一中全会选举胡耀邦为“中央委员会总书记”。这样，作为探索贯彻集体领导原则的制度设计，“总书记制”开始初步确立。20世纪80年代末以后，随着以江泽民为核心的第三代中央领导集体的产生，“总书记制”得到进一步发展完善。

三

如果说集体领导是党的领导制度的最高原则因而被党的领导人高度重视反复强调的话，那么“领导核心”则是党的领导体制探索中又一个带有根本性的问题。无论是“主席制”时期还是探索新的体制、开始实行“总书记制”的新时期，毛泽东邓小平等党的领袖在阐述集体领导原则的同时，又十分突出强调集体领导中的“核心”问题。这是因为，集体领导在实际运作过程中，容易出现无人领导、无人负责、“九龙治水”、推诿扯皮等现象。邓小平曾引用列宁的话批评说：“借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害”⑤《邓小平文选》第二卷，第151页。。特别是在“总书记制”下，这些现象可能会更加突出，甚至在中央层面出现权威丧失、政令不畅、难以号令各方的局面。针对这些情况，党的领导人一方面强调“集体领导，分工负责”，阐述集体领导和个人负责之间的辩证关系。毛泽东指出：“必须懂得，集体领导和个人负责这样两个方面，不是互相对立的，而是互相结合的。而个人负责，则和违反集体领导原则的个人独裁，是完全不同的两件事。”⑥《毛泽东文集》第六卷，第391页。江泽民指出：“各级都要严格实行集体领导和个人分工负责相结合，出了问题要分清责任，不能拿‘经过集体讨论决定’等理由来搪塞应负的责任，要按照责任制予以追究。”⑦《江泽民文选》第二卷，北京：人民出版社2006年版，第499页。并要求“各级领导班子要坚持做到四句话：集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。”“这四句话体现了民主集中制原则的基本精神和基本要求。”⑧《江泽民文选》第二卷，第142页。另一方面突出强调树立“核心”的至关重要性。鉴于党的领导人关于“核心”问题的论述具有明显的阶段性特征，这里拟先就“总书记制”开始形成的20世纪80年代初之前党的领导人有关论述进行考察。主要有以下几点：

一是强调领袖对于全党的核心作用。1957年11月，毛泽东在莫斯科共产党工人党代表会议上指出：“中国有句俗话，蛇无头而不行。你看，我们每个人都有一个头。每个国家的党也有一个头，有集体的头和个人的头。中央委员会、政治局是集体，第一书记是个人，两者都要，不然就是无政府主义。”⑨《毛泽东文集》第七卷，北京：人民出版社1999年版，第329页。没有核心就会导致无政府主义。1964年11月，邓小平会见外宾时说：“党一定要有领袖，有领导核心。”“领袖就是团结的核心，他本身就是力量。中国革命之所以取得胜利，就是因为有了毛泽东这样的领袖。”因此，“没有领袖和核心，就要培养领袖和核心。要革命的话，就应该建立这样的党。”并且强调“领袖与集体领导是不矛盾的。”⑩《邓小平文集（一九四九～一九七四年）》下卷，北京：人民出版社2014年版，第222页。

二是党的各级领导体制层面上都要建立“核心”。1943年毛泽东曾说：“建立领导核心问题，我们应该应用到一切大小机关、学校、部队、工厂和农村中去。”①中共中央文献研究编室《：十二大以来重要文献选编》上，第75-76页。 《毛泽东选集》第三卷，北京：人民出版社1991年版，第899页。“实行一元化的领导很重要，要建立领导核心，反对‘一国三公’。”①《毛泽东文集》第三卷，北京：人民出版社1996年版，第69页。1964年邓小平说：“全国要有全国的领袖，地方要有地方的领袖。省有省的领导核心，县有县的领导核心，一个支部也要有核心。各级组织都如此。”②《邓小平文集（一九四九～一九七四年）》下卷，第222页。“不建立核心，处于涣散的状况，这个党委的工作是做不好的。”③《邓小平文选》第一卷，第310页。

三是把树立核心作为一种贯彻民主集中制、实行集体领导的工作方法和政策。1943年6月和10月，毛泽东先后发表《关于领导方法的若干问题》和《切实实行十大政策》的讲话，其中就把树立领导“核心”作为一种工作方法、一种政策提出。1962年2月，邓小平在扩大的中央工作会议上讲到如何实行民主集中制、如何贯彻“集体领导，分工负责”时特别强调要树立“核心”。

综上所述，20世纪80年代初“总书记制”开始形成之前，由于党拥有毛泽东邓小平这样的具有崇高威望的领袖，他们是全党当然的领袖核心，因此在党中央和全党层面都不存在需要树立和宣传领导核心的问题。这一时期毛泽东邓小平等领导人关于“核心”的诸多论述，主要是从与集体领导相对应、更好地落实民主集中制、更加有效地开展工作、针对各级党委具体工作的角度展开的，并没有与“总书记制”这一领导制度联系起来，更没有与某位总书记个人名字联系起来。而这正是20世纪80年代末风云变幻的历史关头邓小平等党的领袖集中阐述“核心”问题的根本不同和关键所在。

四

进入改革开放新时期以来，随着“总书记制”的初步建立，在党的第二代领导核心邓小平的掌舵指引下，党中央进一步推进党和国家领导体制、政治体制改革，切实践行了集体领导和民主集中制原则；20世纪80年代中期以后，在资产阶级自由化影响下，我国开始出现诸如学潮的政治社会事件，造成社会不安定。特别是到1989年，由学潮引起的动乱不断升级。面对动荡的局势，党内高层出现不同声音甚至分裂。在关键时刻，5月26日，时任中央顾问委员会主任的陈云明确表示：“我们作为老同志，现在就是要坚决拥护以邓小平同志为核心的中国共产党，坚决拥护李鹏同志代表中共中央政治局常委会在首都党政军干部大会上的讲话。”④《陈云年谱》（修订本）下卷，北京：中央文献出版社2015年版，第481页。首次提出了“以邓小平同志为核心的党中央”这个提法。随即党中央对领导班子进行了调整，由江泽民担任党的总书记，形成了以江泽民为核心的第三代中央领导集体。在此过程中，邓小平为树立江泽民的核心和权威，发表了一系列讲话。6月16日，邓小平对江泽民等第三代领导集体成员说：任何一个领导集体都要有一个核心,没有领导核心的领导是靠不住的。第一代领导集体的核心是毛主席。第二代实际上我是核心。第三代领导集体也必须有一个核心，就是江泽民同志。要维护这个集体和这个集体的核心⑤《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社1993年版，第310页。。9月4日，邓小平在同中央负责同志谈话中，再次谈到“江泽民同志应该成为你们这个集体的核心”，并提出党中央的权威必须加强。他说：“陈云同志讲，各路诸侯太多，议而不决，决而不行，各自为政。这个批评是正确的。中央的话不听，国务院的话不听，这不行。”“没有中央、国务院这个权威，不可能解决问题。”⑥《邓小平文选》第三卷，第319页。11月邓小平在会见参加中央军委扩大会议全体同志时指出：“我认为，确定以江泽民同志为核心的党中央，是我们全党做出的正确的选择。江泽民同志是合格的军委主席，因为他是合格的党的总书记。”⑦《邓小平文选》第三卷，第334页。1994年2月9日，陈云发表谈话指出：“要维护和加强以江泽民同志为核心的党中央的权威。如果没有中央的权威，就办不成大事，社会也无法稳定。”⑧《陈云年谱》（修订本）下卷，第510页。

由此可见，20世纪80年代末90年代初邓小平陈云集中阐述“核心”问题，主要有以下几个特点：其一，第一次把“核心”同毛泽东、邓小平、江泽民个人名字联系起来，特别是与江泽民总书记的名字联系起来，其目的在于树立新的核心及其权威，充分体现邓小平所说“没有领袖和核心，就要培养领袖和核心”⑨《邓小平文集（一九四九～一九七四年）》下卷，第222页。的思想，更具有特殊意义；而把核心与毛泽东邓小平联系起来，只是对历史事实的再次确认和重新表述而已。其二，在赋予江泽民总书记核心地位的同时，又赋予江泽民军委主席的职权（之后还有国家主席），这样使总书记的核心地位得以真实体现，也使“总书记制”得到进一步发展完善。其三，邓小平陈云阐述“核心”问题，是在党面临着政局动荡、高层分裂这样严峻复杂的局面下，为保证党的团结稳定，在历史紧要关头作出的重大政治宣誓。其四，阐述“核心”是与树立中央的权威联系在一起的，目的是针对那些无视中央号令、藐视中央权威的无政府主义现象，也是针对那些企图破坏党的团结统一、分裂党的组织或者政治上图谋不轨者。其五，是与社会主义事业联系在一起的。1990年12月邓小平指出：“最关紧要的是有一个团结的领导核心。这样保持五十年，六十年，社会主义中国将是不可战胜的。”①《邓小平文选》第三卷，第365页。当时，苏东剧变，冷战结束，面临历史巨变，党需要进行符合时代要求的工作事业，在这种情况下确立核心，树立权威，是与时代需要高度契合的。

历史常有惊人的相似之处，但又不是简单的循环。时隔20多年，继1989年邓小平等提出“以江泽民同志为核心”之后，十八届六中全会再次把“核心”与党的领导人名字对接起来，正式提出“以习近平同志为核心的党中央”。这是党中央在深刻分析党内外形势和政治生态，根据新一届党中央肩负的历史使命和斗争实践作出的重大宣誓。主要有以下几点：

其一，党内政治生态存在严重问题。十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对党内状况进行了分析，指出：“特别是高级干部中极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，搞阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派、谋取权位等政治阴谋活动”，提出要“坚决防止野心家、阴谋家窃取党和国家权力”②《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社2016年版，第23、38页。。周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、令计划等人就是这样的野心家、阴谋家。

其二，一段时间以来，在中央领导层面，“一国三公”、九龙治水的现象比较突出；在执行层面则存在“政令不出中南海”，合意的执行，不合意的不执行，先斩后奏，口是心非，自行其是，各自为政，有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策等等现象。杜绝这些现象，保证政令畅通，必须重塑权威。

其三，当前正处于历史的关键时期，一方面，我们距离“两个一百年”目标越来越近，正无限接近于实现中华民族伟大复兴的中国梦，另一方面国内各种矛盾累积叠加，改革进入攻坚战、深水区，国内外局势相互联动，错综复杂，不确定因素显著增加。重提核心，重塑权威，是进行具有许多新的历史特点的伟大斗争、坚持和发展中国特色社会主义伟大事业的迫切需要。

其四，十八大以来，习近平总书记带领全党全军全国各族人民开创了中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程新局面，在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面取得了一系列具有重大现实意义和深远历史意义的成就。习近平的核心地位是经过十八大以来斗争实践的考验锻炼而形成的。维护习近平的核心和权威，是党和国家根本利益所在。

五

回顾党的领导体制发展演变的历史，可以得出以下几点启示：

第一，集体领导作为党的领导体制的最高原则，要得以有效运行，必须同时拥有领导核心。领导核心是集体领导的重要保证。这也是由民主集中制的根本原则所决定的。如果说集体领导体现的是民主要求，是为防止个人专断的制度设计的话，那么领导核心就是在实行民主的同时进行有效集中的必然结果。没有核心，党的领导也就失去了着力点，失去凝聚力向心力。所以邓小平才说，没有核心要树立培养核心。特别是像中国共产党这样的世界上最大的共产党、要在像中国这样的国情十分复杂特殊的大国进行革命建设改革，没有领导核心是难以想像的。正如江泽民所说，“领导我们这么大一个党，治理这么大一个国家，建设这么大一支军队，必须有一个团结统一的核心，这是一条历史规律。”③《江泽民文选》第二卷，第576页。

第二，树立和形成领导核心是加强党的建设和完善领导体制的必然要求，具有必然性、规律性，但“核心”的形成及其意涵又是与特定历史条件紧密关联的。特别是在20世纪80年代末邓小平等提出“以江泽民同志为核心”和十八届六中全会提出“以习近平同志为核心”，都是与党面临特殊的内外环境紧密关联的，是特定历史条件的产物。这种情况下，树立核心，“维护核心，就是维护党和人民的根本利益，而不是为了突出哪一个个人。”④《江泽民文选》第二卷，第479页。

第三，在“总书记制”下，作为集体领导的对称，“以某某为核心”的提法并没有赋予领导核心（总书记）以更多的制度性权力，也并没有改变集体领导的原则。从制度规章来看，20世纪80年代末以来，在党和国家领导体制方面，党的总书记、中央军委主席、国家主席三权集于一人，以从制度上保证领导核心的形成。这一体制在80年代末以来历届中央都没有变化。同时，从十二大以来，《党章》虽历经修改，但关于总书记权力地位的规定也始终没有变化，即总书记在中央政治局及其常委会会议中都只是“召集”者，与其他成员都是平等的。“以某某为核心”的提法，更多的是针对党内存在的严重问题（诸如纪律松弛，政治生态恶化）而作出的政治宣誓和纪律要求，以加强党中央权威，更好地贯彻执行党的路线方针政策。正如江泽民所说，“核心的作用要通过集体领导来实现和发挥，维护核心要通过维护和贯彻党的路线方针政策的效果来体现。”①《江泽民文选》第二卷，第479页。

第四，党的领导体制要得以有效运行，集体领导和民主集中制要得以切实贯彻，关键是与之配套的具体完善的制度规范，做到有章可循，有章必循。否则，一谈集体领导，发扬民主，就出现权力分散，组织涣散，互相扯皮，无人负责的现象；一谈领导核心，加强集中，即走向个人独断专制。实际上，不管领导核心的权力有多大，关键是要有健全完善的制度规范，要有程序保证，权力公开，就是要“把权力关进制度的笼子里”“让权力在阳光下运行”②习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，北京：人民出版社2014年版，第12页。。十八大以后，党中央在全面推进依法治国、全面从严治党的过程中，着力构建各方面的制度规范，党和国家领导体制更加完善，集体领导制更加有效运行。习近平在谈到十八大以后的中央领导集体时说：“我们有一个既有分工又有协作的中央领导集体，有一套比较有效的工作机制，大家各负其责，共同把工作做好。”③《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社2014年版，第410页。